Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Бушминой А.Е. в порядке апелляционного производства дело по апелляционной жалобе администрации МО «город Лысково» на решение Лысковского районного суда Нижегородской области от 30 ноября 2016 года по административному делу по административному иску прокурора Лысковского района Нижегородской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации МО «город Лысково» Нижегородской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности по разработке и утверждению программы охраны земель поселения,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Лысковского района Нижегородской области обратился в суд с вышеуказанным иском. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в результате проведенной проверки установлено, что в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации администрацией МО «город Лысково» Нижегородской области не разработана и не утверждена программа охраны земель на территории поселения, отсутствует муниципальный правовой акт, утверждающий программу охраны земель поселения, что влечет нарушение прав неопределенного круга лиц в части обеспечения прав граждан на благоприятную и безопасную среду жизнедеятельности. Неисполнение требований земельного законодательства в части непринятия программы охраны земель может повлечь за собой ветровую, водную эрозию, загрязнение и другие процессы, ухудшающие состояние почв.

Прокурор Лысковского района Нижегородской области в интересах неопределенного круга лиц просил суд признать незаконным бездействие администрации МО «город Лысково» Нижегородской области по не разработке и не утверждению программы охраны земель поселения; обязать администрацию МО «город Лысково» Нижегородской области разработать и утвердить муниципальным правовым актом программу охраны земель поселения.

Решением Лысковского районного суда Нижегородской области от 30 ноября 2016 года постановлено: Исковые требования прокурора Лысковского района Нижегородской области, удовлетворить. Обязать администрацию МО «город Лысково» Нижегородской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить муниципальным правовым актом программу охраны земель поселения.

В апелляционной жалобе администрация МО «город Лысково» просила решение Лысковского районного суда Нижегородской области от 30 ноября 2016 отменить, принять по делу новое решение, которым в иске отказать.

Прокурор, участвующий в деле, подал возражения на апелляционную жалобу, в которых указал, что решение Лысковского районного суда Нижегородской области от 30 ноября 2016 года является законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения указанного решения суда не имеется.

В судебном заседании прокурор ФИО7 против удовлетворения апелляционной жалобы возражала.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 150 КАС РФ, ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах, неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, в связи с чем судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав прокурора, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

На основании ч.4 ст.218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В ст. 46 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Исходя из положений ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Как следует из ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в рамках полномочий, закрепленных за ними в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Земельном кодексе Российской Федерации.

В силу п.1 ст.3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

В соответствии со ст.1 Земельного кодекса Российской Федерации данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

На основании ст.12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

В п.1, п.2. ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: 1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; 3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений в соответствии с пп.6 п.1 ст.9 Земельного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений п.1 ст.10 Земельного кодекса Российской Федерации отнесены, в том числе разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений на основании п.1 ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

При этом правовое регулирование земельных отношений не является исключительной прерогативой органов государственной власти, поскольку согласно п.4 ст.2 Земельного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Исходя из положений п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

В соответствии с п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения.

Положениями п.35 ч.1 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального района относятся осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района.

Исходя из системного анализа указанных норм права суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что в целях охраны земель наряду с федеральными и региональными программами использования и охраны земель, разработка и реализация которых относится соответственно к полномочиям Российской Федерации и к полномочиям субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления должны принимать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Из материалов дела следует, что в соответствии с заданием прокуратуры Нижегородской области от 06.09.2016 года № 7-06-2016 прокуратурой Лысковского района Нижегородской области проведена проверка соблюдения земельного законодательства в части реализации органами местного самоуправления требований законодательства по охране земель, по результатам, которой установлено, что в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления МО «город Лысково» Нижегородской области программа охраны земель поселения не разработана и не утверждена, муниципальный правовой акт, утверждающий программу охраны земель поселения отсутствует. Данные обстоятельства администрацией МО «город Лысково» не оспариваются.

Разрешая заявленные требования, оценив представленные доказательства по делу по правилам статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора в полном объеме, поскольку установленное судом бездействие административного ответчика, выразившееся в части не принятия муниципальной целевой программы по охране земель МО «город Лысково» Нижегородской области, нарушает требования вышеперечисленных норм федерального законодательства, а также нарушает права граждан, проживающих на территории муниципального образования «город Лысково» Нижегородской области, на благоприятную окружающую среду.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал, что п.1 ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации не конкретизирует, какой орган местного самоуправления и какого муниципального образования обладает полномочиями по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель; в ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указано, что к полномочиям органов местного самоуправления поселения относится разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; в ст.34 Устава МО «город Лысково» Нижегородской области к полномочиям администрации не относятся обязанности по вопросу предъявленных исковых требований; отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Судебная коллегия находит вышеперечисленные доводы апелляционной жалобы несостоятельными в силу следующего.

В соответствии со ст.34 Устава муниципального образования «город Лысково» Лысковского муниципального района Нижегородской области администрация МО «город Лысково» Нижегородской области является органом местного самоуправления, осуществляющим полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности района.

Исходя из содержания п.1 ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся, в том числе, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В п.2 ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Кроме того, согласно ч.3 ст.4 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ) осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Согласно п.2 ст.1 Закона Нижегородской области от 09.09.2005 N 133-З «Об утверждении границ, состава территории Лысковского муниципального района, границ и состава территорий муниципальных образований, входящих в состав Лысковского муниципального района» и ст.2 Устава Лысковского муниципального района Нижегородской области территория городского поселения город Лысково входит в состав территории Лысковского муниципального района Нижегородской области.

В данном случае наиболее близким к гражданам органом власти является администрация МО «город Лысково» Нижегородской области.

В соответствии с ч.1, ч.2 ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

При таких обстоятельствах являются правильными выводы суда первой инстанции о том, что администрация МО «город Лысково» Нижегородской области обладает полномочиями по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель.

Другие доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, основаны на неправильном толковании административным истцом примененных судом норм права, неправильном определении административными истцами обстоятельств, имеющих значение для дела, и сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

В мотивировочной части решения суд указал, что признает незаконным бездействие административного ответчика, в связи с чем административный иск прокурора подлежит полному удовлетворению, однако в резолютивной части решения не указал на данное обстоятельство, в связи с чем судебная коллегия считает необходимым дополнить резолютивную часть решения суда абзацем: «Признать незаконным бездействие администрации МО «город Лысково» Нижегородской области по не разработке и не утверждению программы охраны земель поселения».

Руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Лысковского районного суда Нижегородской области от 30 ноября 2016 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации МО «город Лысково» - оставить без удовлетворения.

Дополнить резолютивную часть решения абзацем: «Признать незаконным бездействие администрации МО «город Лысково» Нижегородской области по неразработке и неутверждению программы охраны земель поселения».

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи: