Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шалагиной О.В. административное дело по апелляционной жалобе администрации г. Кемерово и апелляционному представлению прокурора г. Кемерово на решение Центрального районного суда г. Кемерово от 15 сентября 2015 года по делу по административному иску прокурора г.Кемерово к администрации г. Кемерово об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛА:

Администрацией города Кемерово принято постановление от 21 мая 2015 года № 1239 «О создании и использовании муниципальных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Кемерово», которым утверждено Положение о создании и использовании муниципальных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Кемерово (далее - Положение) согласно приложению № 1 (пункт 1);

утверждена номенклатура и объем муниципальных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Кемерово согласно приложению № 2 (пункт 2);

назначены ответственными за создание, восполнение, хранение и использование муниципальных резервов материальных ресурсов, в том числе их доставку при возникновении чрезвычайных ситуаций к местам их использования:

- управление потребительского рынка и развития предпринимательства (А.П.Белов) - продовольственные товары, вещевое имущество и предметы первой необходимости и жизнеобеспечения;

- МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации города Кемерово (Ю.А.Андреев) - строительные, ремонтные материалы и специальное оборудование;

- управление здравоохранения (О.В. Коваленко) - медицинские средства;

- муниципальные предприятия и учреждения для обеспечения деятельности нештатных аварийно-спасательных формирований - горюче-смазочные материалы (пункт 3);

назначено ответственным за осуществление закупок товаров, работ, услуг, необходимых для создания, хранения и восполнения материальных ресурсов, управление муниципального заказа (Т.А. Бровко) (пункт 4).

Пунктом 4 вышеназванного Положения предусмотрено, что муниципальные резервы материальных ресурсов включают в себя:

- резервы администрации города;

- резервы муниципальных предприятий и учреждений города.

Согласно пункту 5 Положения для создания, хранения, использования и восполнения муниципальных резервов материальных ресурсов управление муниципального заказа администрации города Кемерово по заявкам ответственных за создание, хранение, использование и восполнение муниципальных резервов материальных ресурсов (далее - ответственные) осуществляет закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Пункт 6 Положения устанавливает, что ответственные, в случае отсутствия муниципальных складских помещений, заключают договоры (контракты) на хранение запасов муниципальных резервов материальных ресурсов с организациями и осуществляют контроль за сохранностью закрепленных за ними запасов муниципальных резервов материальных ресурсов.

В соответствии с пунктом 9 Положения общее руководство по созданию, хранению, целевому использованию и восполнению запасов муниципальных резервов материальных ресурсов осуществляет комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Кемерово.

Указанные в приложении № 2 номенклатура и объем муниципальных резервов материальных ресурсов содержат перечень наименований материальных средств продовольственного и непродовольственного характера.

Постановление администрации г. Кемерово от 21 мая 2015 года № 1239 опубликовано в приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 39, 26 мая 2015 года.

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, в котором просит признать противоречащим закону и недействующим с момента издания названное постановление в части его пунктов 3, 4;

пунктов 4, 5, 6, 9 приложения № 1 в части осуществления закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" управлением муниципального заказа администрации города Кемерово; заключения ответственными договоров (контрактов) на хранение запасов муниципальных резервов материальных ресурсов с организациями и осуществления ими контроля за сохранностью закрепленных за ними запасов муниципальных резервов материальных ресурсов; осуществления общего руководства по созданию, хранению, целевому использованию и восполнению запасов муниципальных резервов материальных ресурсов комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Кемерово;

приложения № 2.

Требования мотивированы тем, что статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена обязанность участия органа местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.

Полномочия органов местного самоуправления по организации, подготовке и содержанию в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определены в пункте 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В силу статьи 7 названного Федерального закона мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Иное может привести к неспособности органов местного самоуправления незамедлительно принять меры в случае чрезвычайных ситуаций на территории города.

Статьей 25 этого же Федерального закона предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Аналогичная обязанность органов местного самоуправления определена и статьями 1, 2, 6, 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне». К полномочиям органов местного самоуправления отнесены вопросы создания и содержания в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 № 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», определяющий основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Порядок № 1340).

В соответствии с Порядком № 1340 «местные резервы материальных ресурсов» включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на объектах, предназначенных для их хранения и откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций.

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению местных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Необходимая номенклатура запасов материально-технических средств, продовольственных средств, медицинских средств и иных средств с учетом полномочий, предоставленных статьей 6 Федерального закона «О гражданской обороне», предусмотрена в Положении о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 г. № 379 (далее - Положение № 379).

Согласно пункту 5 Положения № 379, пункту 8 Порядка № 1340 требования к складским помещениям, а также к порядку накопления, хранения, учета, использования и восполнения запасов, методическое руководство созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральным агентством по государственным резервам.

Заместителем министра экономического развития Российской Федерации и главным военным экспертом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий утверждены Методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями (далее - Методические рекомендации МЧС России от 23.03.2012г. № 43-2047-14), согласно разделу 1 которых:

- запасы создаются заблаговременно в мирное время в резервах (запасах) материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организациях, «в которых» в установленном порядке назначаются должностные лица, в обязанности которых входит их учет, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению (пункт 3);

- запасы создают: «органы местного самоуправления» для работников этих органов и созданных ими муниципальных организаций (предприятий и учреждений), «организации» для работников этих организаций и «подведомственных» им объектов производственного и социального назначения (пункт 9);

- решение вопросов освежения и создания запасов имущества гражданской обороны осуществляется в рамках муниципальных целевых программ по гражданской обороне и по защите населения от чрезвычайных ситуаций (пункт 11). Указанное соответствует статьям 179, 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, в соответствии с которыми муниципальная программа - это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей политики органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития города Кемерово.

Исходя из вышеизложенного ответственными за учет запасов материальных ресурсов, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению запасов определяются: во-первых, «должностные лица», во-вторых, - соответствующих «органа местного самоуправлении», «организации», которыми создаются, соответственно «местный запас» и «объектовый запас», поскольку действующее законодательство в части создания соответствующих резервов разделяет компетенцию органов местного самоуправления и прочих организаций (соответственно местные резервы и объектовые резервы).

Администрация города Кемерово в силу статьи 48 Устава города Кемерово, принятого постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2005 № 253, наделена полномочиями:

- выступает заказчиком при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, связанных с решением вопросов городского значения и осуществлением отдельных государственных полномочий;

- организует и осуществляет мероприятия по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Структурные подразделения администрации города Кемерово, муниципальные бюджетные учреждения не являются уполномоченными «органами местного самоуправления» (статья 10 Устава города Кемерово) при решении вопросов гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Кемерово, утвержденного постановлением администрации города Кемерово от 17.12.2012 №2485, комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Кемерово является координационным органом городского звена территориальной подсистемы Кемеровской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 10 Устава города Кемерово комиссия не входит в структуру органов местного самоуправления, в связи с чем обязанность по созданию «местных запасов» материально-технических средств и наделению ими подведомственных бюджетных учреждений является самостоятельной обязанностью органа местного самоуправления - администрации города Кемерово, и именно «должностные лица» органа местного самоуправления могут быть ответственными за учет запасов, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению.

С учетом изложенного и требований пункта 3 Приложения № 1 противоречат федеральному законодательству назначение пунктами 3, 4 Постановления администрации г. Кемерово от 21 мая 2015 года № 1239 ответственными за создание, восполнение, хранение и использование муниципальных резервов материальных ресурсов, в том числе их доставку при возникновении чрезвычайных ситуаций к местам их использования, за осуществление закупок: - самостоятельного юридического лица муниципальное бюджетное учреждение МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации города Кемерово - строительные, ремонтные материалы и специальное оборудование; - самостоятельных юридических лиц - муниципальных предприятий и учреждений для обеспечения деятельности нештатных аварийно-спасательных формирований - горюче-смазочные материалы, управление муниципального заказа; пункты 4, 5, 6, 9 Приложения № 1.

Кроме того, перечень и объем создаваемых запасов материальных ресурсов определены постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств», которые формируются с учетом Методических рекомендаций от 23.03.2012 № 43-2047-14.

Пунктом 3 Раздела 2 Методических рекомендаций от 23.03.2012 № 43-2047-14 определено, что номенклатура запасов должна включать:

в районах ожидаемого затопления - индивидуальные спасательные средства (спасательные жилеты, спасательные круги), лодки и другие средства (Приложение № 1);

в районах химического и биологического заражения - средства индивидуальной защиты, медицинские средства индивидуальной защиты (средства профилактики и терапии отравлений опасными химическими веществами), индивидуальные противохимические пакеты, приборы химической и биологической (бактериологической) разведки и контроля, оборудование и средства для дегазации, дезинфекции, антидоты и другие средства (Приложение № 2);

в районах радиоактивного заражения (загрязнения) - средства индивидуальной защиты, медицинские средства индивидуальной защиты (медицинские средства ослабления воздействия ионизирующего излучения и радиоактивных веществ), приборы радиационной разведки и контроля, оборудование и средства дезактивации, радиопротекторы и иные средства (Приложение № 2);

в районах ожидаемых пожаров - средства индивидуальной защиты при пожаре, запасы средств тушения пожара и ведения аварийно-спасательных работ, емкости для воды, медикаменты и другие средства (Приложение № 3).

Во всех районах создаются запасы продуктов питания (Приложение № 4).

Условия пунктов 1, 4, 5 раздела 2 Методических рекомендаций МЧС России от 23.03.2012 № 43-2047-14 предоставляют соответствующим органам и организациям полномочия по произвольному изменению утвержденного обязательного состава номенклатуры, закрепляя возможность лишь его расширения за счет «запасов иных средств», «запасов иных продуктов питания», где под запасами иных средств подразумевается вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Полномочия по толкованию норм, основных понятий, используемых в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», органам местного самоуправления не предоставлено.

В то же время приложение № 2 к оспариваемому постановлению в пункте 2 не содержит обязательные продукты: хлеб из смеси муки ржаной обдирной и пшеничной муки 1 сорта, молоко, жиры, мясопродукты.

Термины «молоко», «молокопродукт», «мясопродукт», «мясные консервы», «жиры», «масло растительное» различны по содержанию.

Так, например, в соответствии Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 52427-2005 «Промышленность мясная. Продукты пищевые. Термины и определения», утвержденным приказом руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28.12.2005 № 380-ст, под мясным продуктом понимается «пищевой продукт убоя в виде туши или части туши, представляющий совокупность мышечной, жировой, соединительной и костной ткани или без нее. Часть туши может быть в виде полутуши, четвертины, отруба» (пункт 10), под мясными консервами понимается «консервы, изготовленные из мясных или мясных и немясных [мясных и немясных] ингредиентов, в рецептуре которых массовая доля мясных ингредиентов свыше 60% [свыше 5% до 60% включительно]» (пункт 139).

В соответствии с решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2013 № 67 «О техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции» (вместе с «ТР ТС 033/2013. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности молока и молочной продукции») «молоко» - это продукт нормальной физиологической секреции молочных желез сельскохозяйственных животных, полученный от одного или нескольких животных в период лактации при одном и более доении, без каких-либо добавлений к этому продукту или извлечений каких-либо веществ из него, «молокосодержащий продукт» - пищевой продукт, произведенный из молока, и (или) его составных частей, и (или) молочных продуктов, и (или) побочных продуктов переработки молока и немолочных компонентов, по технологии, предусматривающей возможность замещения молочного жира в количестве не более 50 процентов от жировой фазы исключительно заменителем молочного жира и допускающей использование белка немолочного происхождения не в целях замены молочного белка, с массовой долей сухих веществ молока в сухих веществах готового продукта не менее 20 процентов.

Также приложение № 2 не содержит обязательные индивидуальные спасательные средства в соответствии с Приложением № 1 к Методическим рекомендациям МЧС России от 23.03.2012 № 43-2047-14, перечень обязательных запасов «иных средств», включающих средства связи и оповещения, табачные изделия.

Из перечня обязательных средств индивидуальной защиты при пожаре, запасов средств тушения пожара и ведения аварийно-спасательных работ, емкостей для воды, медикаментов приложение № 2 содержит «медикаменты и перевязочные средства», «комплекты индивидуальные медицинские гражданской защиты», в то время как в соответствии с Методическими рекомендациями МЧС России от 23.03.2012 № 43-2047-14, в номенклатуре обязательно предусматриваются укладки для оказания первой помощи со средствами перевязочными гемостатическими стерильными на основе цеолита, гидрогелевыми противоожоговыми стерильными на основе аллилоксиэтанола и др.

Используемый приложением №2 термин «медикаменты и перевязочные средства» не определен точно в соответствии с терминологией, используемой Методическими рекомендациями МЧС России от 23.03.2012 № 43-2047-14, является неопределенным.

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров», от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» указанный выше порядок создания финансовых и материальных средств применяется и при чрезвычайных ситуациях вследствие лесных пожаров муниципального характера (пункт 20 постановления Правительства Российской Федерации № 794).

Отсутствие в Приложении № 2 в исчерпывающем объеме обязательного перечня номенклатуры, предусмотренной Методическими рекомендациями МЧС России 23.03.2012 № 43-2047-14, противоречит статьям 15, 71 Конституции, вышеназванному федеральному законодательству, статье 9 Устава города Кемерово.

Отступление, нарушение правовых предписаний нарушает требования статей 2, 3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии с пунктами 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов, отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, употребление двусмысленных терминов определяются коррупциогенными факторами.

Неоднозначное толкование правового акта также является основанием для суда признать оспариваемый акт в такой редакции недействующим полностью или в части.

Представитель администрации г. Кемерово Ткачев М.Д. требования прокурора не признал.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 15 сентября 2015 года постановлено:

Исковое заявление прокурора г. Кемерово удовлетворить частично.

Признать противоречащим закону, недействующим с момента издания Постановление администрации г. Кемерово № 1239 от 21.05.2015 г. «О создании и использовании муниципальных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Кемерово» в части п. 3 по назначению ответственными за создание, восполнение, хранение и использование муниципальных резервов материальных ресурсов, в том числе их доставку при возникновении чрезвычайных ситуаций к местам их использования:

- МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации города Кемерово (Ю.А.Андреев);

- муниципальные предприятия и учреждения для обеспечения деятельности нештатных аварийно-спасательных формирований, а также в части Приложения № 2 к Постановлению.

В остальной части требований отказать.

В апелляционном представлении прокурор города Кемерово Заратовский О.С. просит решении суда в части отказа в удовлетворении требований отменить, указывая, что суд отказал в удовлетворении требований прокурора, оставив без оценки доводы прокурора о противоречии закону пунктов 4, 5, 6, 9 Приложения №1 к Постановлению №1239.

В апелляционной жалобе и.о. Главы города Кемерово Турбаба О.В. просит решение суда в части удовлетворения заявленных требований отменить, указывая, что прокурором не представлены безусловные доводы о несоответствии текста оспариваемого постановления нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Выводы суда о противоречии пункта 3 постановления законодательству основаны на ошибочном толковании норм законодательства. Законодательство РФ не содержит указаний о порядке реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере создания и содержания муниципальных резервов материальных ресурсов.

Учитывая наличие у МБУ «Кемеровская служба спасения» условий для хранения (складов) и целесообразность нахождения резервов максимально близко к месту расположения организации, обеспечивающей их использование при возникновении чрезвычайной ситуации, в п. 3 оспариваемого постановления ответственным за обеспечение резервов материальных ресурсов в части строительных, ремонтных материалов и специального оборудования определено МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации г.Кемерово».

Как следует из справки МБУ «УГОЧС г.Кемерово» от 09.09.2015 № 554 к муниципальным организациям, имеющим нештатные аварийно-спасательные формирования, относятся муниципальные бюджетные учреждения здравоохранения: «Кемеровский кардиологический диспансер», «Городская клиническая больница № 2», «Городская клиническая больница № 3 имени М.А.Подгорбунского». Поскольку иное законодательством не предусмотрено, в целях обеспечения возможности оперативного использования резервов в п. 3 оспариваемого постановления ответственными за резервы ГСМ, используемые для деятельности вышеуказанных аварийно-спасательных формирований, определены муниципальные организации, имеющие такие формирования.

Считает, что Методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, утвержденные Минэкономразвития России 27.04.2012, МЧС России 23.03.2012 № 43-2047-14, не относятся к числу нормативных правовых актов, что следует из наименования и содержания как самого документа так и приложений к нему. Поэтому оспариваемые прокурором нормы, в том числе и приложение № 2 к постановлению, не должны были оцениваться судом на предмет их соответствия этим рекомендациям.

Кроме того, Методические рекомендации разработаны во исполнение п.2 постановления Правительства РФ от 27.04.2000 № 379, а оспариваемое постановление администрации города принято в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340.

Полагает, что постановлением Правительства РФ от 17.05.2011 № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров» определены правила введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций. Вопросы создания и использования местных резервов материальных ресурсов вышеуказанным постановлением Правительства РФ не регламентируются.

Не согласна со ссылкой прокурора и суда на п.20 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», поскольку в тексте данного постановления Правительства РФ п.20 отсутствует.

Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

Администрацией города Кемерово представлены возражения относительно апелляционного представления прокурора.

Прокуратурой города Кемерово представлены возражения относительно апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, выслушав прокурора прокуратуры г.Кемерово Зуеву Е.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, и представителя администрации г.Кемерово Ткачева М.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, рассмотрев дело в соответствии с ч.1 ст.308 КАС РФ судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена обязанность участия органа местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.

Федеральным законом от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлены полномочия органов местного самоуправления по организации, подготовке и содержанию в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 2 статьи 11), а также установлена обязанность органов местного самоуправления по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (статья 25).

Аналогичная обязанность органов местного самоуправления определена и статьями 1, 2, 6, 8 Федерального закона от 12.02.1998г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», в соответствии с которым к полномочиям органов местного самоуправления отнесены вопросы создания и содержания в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее Порядок от 10 ноября 1996 года № 1340), определяющий основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, в соответствии с которым для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления. Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению местных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств местных бюджетов. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет методическое руководство созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.8 Порядка).

Также в соответствии со статьей 6 Федерального закона «О гражданской обороне» постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года № 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее Положение от 27 апреля 2000 года № 379) и установлено, что методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, разрабатываются и утверждаются Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации (п.2 постановления).

Министерством экономического развития Российской Федерации 27 апреля 2012 года и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 23 марта 2012 года утверждены Методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями (далее - Методические рекомендации МЧС России от 23.03.2012г. № 43-2047-14), согласно которым запасы создаются заблаговременно в мирное время в резервах (запасах) материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организациях, в которых в установленном порядке назначаются должностные лица, в обязанности которых входит их учет, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению (пункт 3). Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации определяют номенклатуру и объемы создаваемых запасов, создают и содержат их, а также осуществляют контроль за их использованием (пункт 4).

Из приведенных положений законодательства следует, что ответственными за учет запасов материальных ресурсов, содержание помещений для их хранения, обеспечение сохранности и готовности к применению запасов являются должностные лица органа местного самоуправления, создавшего местные резервы материальных ресурсов.

В соответствии с п.2 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

Уставом города Кемерово предусмотрено, что администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения (ст.47).

Согласно ст.49 Устава в структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города. Структура администрации города утверждается Кемеровским городским советом народных депутатов по представлению Главы города.

В соответствии с постановлением Кемеровского городского совета народных депутатов от 27.01.2006г. № 308 «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» в структуру администрации города входят, в том числе, Управление здравоохранения администрации города Кемерово, Управление потребительского рынка и развития предпринимательства администрации города Кемерово, Управление муниципального заказа администрации города Кемерово.

Судом установлено, что МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации г.Кемерово, муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру администрации г. Кемерово, а их руководители не являются должностными лицами местного самоуправления.

При таких данных суд сделал правильный вывод о признании противоречащим закону и недействующим пункта 3 постановления администрации г. Кемерово от 21 мая 2015 года № 1239 в части назначения ответственными за создание, восполнение, хранение и использование муниципальных резервов материальных ресурсов, в том числе их доставку при возникновении чрезвычайных ситуаций к местам их использования МБУ «Кемеровская служба спасения» администрации города Кемерово и муниципальных предприятий и учреждений.

Доводы апелляционной жалобы администрации г.Кемерово о несогласии с решением суда в указанной части, поскольку учредителем МБУ «Кемеровская служба спасения» является муниципальное образование город Кемерово, основаны на неверном применении норм материального права и выводов суда не опровергают.

Пунктом 2 Порядка от 10 ноября 1996 года № 1340 установлено, что резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Положение от 27 апреля 2000 года № 379 определяет порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб.

Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирующие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские инструменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия медицинского назначения.

Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства (пункты 1, 3 Положения).

В соответствии с пунктом 1 Методических рекомендаций МЧС России от 23.03.2012г. № 43-2047-14 они разработаны в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000г. № 379 с целью обеспечения единого методического подхода федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций к разработке и утверждению своих нормативных актов, устанавливающих номенклатуру, объемы и сроки создания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Порядок определения номенклатуры и объемов создаваемых запасов установлен в разделе 2 названных Методических рекомендаций, в соответствии с пунктом 3 которого номенклатура запасов должна включать определенные средства защиты, спасательные средства, продукты питания, перечень которых указан в приложениях 1 – 4 и не является исчерпывающим.

Системный анализ приведенных правовых положений позволяет сделать вывод о том, что органы, создающие запасы, не могут произвольно изменять установленный в приложениях 1 - 4 Методических рекомендаций состав номенклатуры запасов, они вправе лишь расширить указанную номенклатуру за счет запасов иных средств, иных продуктов питания, не указанных в приложениях. При этом наименования конкретных средств и продуктов питания, указанных в соответствующих нормативных актах органов местного самоуправления, должны соответствовать наименованиям, указанным в номенклатуре Методических рекомендаций.

Сопоставив содержание оспариваемого нормативного акта администрации г.Кемерово с приложениями Методических рекомендаций МЧС России от 23.03.2012г. № 43-2047-14, суд обоснованно установил, что приложение № 2 к Постановлению администрации г. Кемерово от 21 мая 2015 года № 1239 в пункте 2 не содержит обязательные продукты: хлеб из смеси муки ржаной обдирной и пшеничной муки 1 сорта, молоко, жиры, мясопродукты, а используемый в пункте 6.1 термин «медикаменты и перевязочные средства» точно не определен, отличен от наименований средств, приведенных в Методических рекомендациях.

Отсутствие в приложении № 2 в исчерпывающем объеме обязательного перечня номенклатуры средств, предусмотренных Методическими рекомендациями МЧС России 23.03.2012г. № 43-2047-14, свидетельствует о противоречии оспариваемого акта в указанной части федеральному законодательству, в связи с чем вывод суда о признании его недействующим следует признать правильным.

Доводы апелляционной жалобы администрации г.Кемерово о неприменении к спорным правоотношениям Методических рекомендаций МЧС России 23.03.2012г. № 43-2047-14 являются необоснованными.

В соответствии с преамбулой и статьей 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Как указывалось выше, Методические рекомендации МЧС России 23.03.2012г. № 43-2047-14 разработаны Минэкономразвития РФ и МЧС РФ в пределах предоставленных им полномочий в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года № 379, которое принято в соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне», который определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно статье 1 данного Федерального закона гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Таким образом, система мероприятий гражданской обороны предполагает их выполнение и при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в связи с чем применение Методических рекомендаций в спорных правоотношениях правомерно.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в остальной части, суд исходил из вывода о том, что оспариваемое постановление в указанной части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда.

Оспаривая нормы пунктов 4, 5, 6, 9 Положения о создании и использовании муниципальных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Кемерово, прокурор сослался на общие нормы федерального законодательства, которые были применены судом при разрешении заявленных требований, на основании чего суд пришел к выводу о необоснованности требований прокурора в указанной части.

Других конкретных норм федерального законодательства или законодательства, имеющего большую юридическую силу, которым противоречат оспариваемые положения, прокурором ни в исковом заявлении, ни в апелляционном представлении не приведено.

Между тем действующим законодательством виды муниципальных резервов материальных ресурсов не определены.

Закупки для создания и восполнения муниципальных резервов материальных ресурсов осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». От имени органа местного самоуправления – администрации г.Кемерово функции по закупкам для муниципальных заказчиков осуществляет уполномоченный орган - управление муниципального заказа администрации города Кемерово. К лицам, ответственным за создание, хранение, использование и восполнение муниципальных резервов материальных ресурсов лица, оспариваемым постановлением отнесены должностные лица органа местного самоуправления, в связи с чем они заключают договоры на хранение запасов муниципальных резервов материальных ресурсов также от имени органа местного самоуправления.

Во исполнение Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях (пункт 6). Координационными органами единой системы на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления (пункт 7).

На основании изложенного выводы суда о соответствии действующему законодательству оспариваемых прокурором пунктов 4, 5, 6, 9 названного Положения следует признать обоснованными.

Апелляционная жалоба и апелляционное представление прокурора не содержат доводов, указывающих на наличие безусловных оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г. Кемерово от 15 сентября 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление и апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

"Согласовано" ______________ судья Шалагина О.В.