Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 26 ноября 2018 года административное дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика администрации муниципального образования городского округа «Воркута» на решение Воркутинского городского суда Республики Коми от 19 июля 2018 года, которым

на администрацию муниципального образования городского округа «Воркута» возложена обязанность провести работы по рекультивации земельного участка, расположенного в пгт. Елецкий в 550 м северо-восточнее пгт. Елецкий, и сдать рекультивированные земли Постоянной комиссии по приемке-передаче рекультивированных земель на территории муниципального образования городского округа «Воркута» в срок до 01 сентября 2019 года.

Заслушав доклад материалов административного дела судьи Колесниковой Д.А., объяснения представителя административного истца, судебная коллегия по административным делам

установила:

прокурор города Воркуты обратился в Воркутинский городской суд Республики Коми с административным иском в защиту неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования городского округа «Воркута» о возложении обязанности провести работы по рекультивации земельного участка, расположенного в пгт. Елецкий: в 550 м северо-восточнее пгт. Елецкий, и сдать рекультивированные земли постоянной комиссии по приемке-передаче рекультивированных (или ненарушенных) земель на территории муниципального образования городского округа «Воркута». В обоснование требований указано, что на территории пос.Елецкий имеется место размещения твердых коммунальных отходов, не включенное в государственный реестр объектов размещения отходов, которое располагается на землях населенных пунктов и является несанкционированной свалкой твердых коммунальных отходов, площадь занимаемого участка которой составляет 4000 м2 (0,4 га). Ввиду отсутствия собственника отходов и мусора, находящихся на территории пос. Елецкий, за размещенные на территории муниципального образования отходы ответственность несет администрация муниципального образования городского округа «Воркута».

В письменных возражениях административным ответчиком в обоснование выраженного несогласия требованиям прокурора указано на то, что администрация муниципального образования городского округа «Воркута» является ненадлежащим ответчиком, поскольку публичные функции органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере обращения с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, осуществляются в виде реализации закрепленных за ними законом соответствующих властных полномочий на всей территории муниципального образования. В результате перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Республики Коми, закрепленных в Федеральном законе № 131 и Федеральном законе № 89, а также организацией деятельности на территории Республики Коми регионального оператора, деятельность по сбору, транспортированию, обезвреживанию, размещению твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования городского округа «Воркута» с 01.07.2018 осуществляет региональный оператор – ООО «Ухтажилфонд», организующий свою деятельность по сбору, транспортированию, обезвреживанию, размещению твердых коммунальных отходов в рамках законодательства Российской Федерации на территории муниципального образования городского округа «Воркута», в том числе и в пгт.Елецкий., при этом вопрос рекультивации земель также, по мнению представителя административного ответчика, находится в ведении регионального оператора.

По итогам рассмотрения административного дела суд принял решение, резолютивная часть которого приведена выше.

Не соглашаясь с постановленным судебным актом, административный ответчик обратился в Верховный Суд Республики Коми с апелляционной жалобой, в которой просит о его отмене в связи с нарушением норм материального права и принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы ее подателем указано на то, что при рассмотрении дела судом не принята во внимание позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении от 13.10.2015 №26-П. Кроме того, ссылаясь на утвержденную Государственную программу Республики Коми «Воспроизводство и использование природных ресурсов и охрана окружающей среды», предусматривающую финансирование из республиканского бюджета расходов на ликвидацию и рекультивацию объектов размещения отходов в муниципальных образованиях, податель жалобы обращает внимание на то, что ответственными за приведение земель в надлежащее состояние являются не только органы местного самоуправления, но и, в рассматриваемом случае, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, как уполномоченный государственный орган субъекта, а также региональный оператор ООО «Ухтажилфонд».

В своих возражениях на апелляционную жалобу исполняющий обязанности прокурора г.Воркуты указал на законность и обоснованность постановленного судебного акта, поскольку свалка размещена на земельном участке неразграниченной собственности, при этом находится в пределах границ муниципального образования городского округа «Воркута», правообладателем данного участка является администрация муниципального образования городского округа «Воркута», в связи с чем, при отсутствии лица, виновного в несанкционированном размещении отходов, на администрацию должна быть возложена обязанность провести рекультивацию земельного участка на территории муниципального образования городского округа «Воркута».

При рассмотрении апелляционной жалобы представитель административного истца в лице прокурора Юдина А.В., возражая доводам жалобы, просил отказать в ее удовлетворении, находя решение суда постановленным в соответствии с требованиями закона.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, ходатайств в апелляционную инстанцию об отложении судебного заседания не предоставили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого определения суда первой инстанции в полном объеме согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав объяснения административного истца в лице прокурора Юдина А.В., судебная коллегия по административным делам пришла к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 13 Земельного Кодекса РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия.

В соответствии со статьей 42 Земельного Кодекса РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет (часть 3 статьи 76 Земельного кодекса РФ).

Постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 №140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» установлено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством.

Общие требования осуществления рекультивации земель определены Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными Приказом Минприроды РФ №525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 (далее - Основные положения).

Согласно пункту 2 Приложения 6 к Основным положениям рекультивация земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

При этом под нарушенными землями в Основных положениях понимаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности (пункт 1 Приложения 6).

Основания для проведения рекультивации предусмотрены пунктом 5 Основных положений. Рекультивации подлежат земли, нарушенные, в том числе при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, земельный участок площадью 4000 кв.м, в отношении которого заявлено требование прокурора о проведении работ по рекультивации, расположен в пгт. Елецкий: в 550 м северо-восточнее пгт. Елецки, на котором расположена несанкционированная свалка, не включенная в государственный реестр объектов размещения отходов, и в отношении которой отсутствует соответствующее разрешение и лицензия на ее использование в качестве полигона под твердые бытовые отходы. Свалка размещена на территории городского округа «Воркута», участок относится к землям неразграниченной собственности.

Свалка образовалась в результате длительного вывоза твердых коммунальных отходов 4 и 5 классов опасности, образующихся в процессе жизнедеятельности собственников и нанимателей помещений в многоквартирных домах, находящихся на территории пгт.Елецкий МО ГО «Воркута», однако до настоящего времени лицензирование участка не произведено.

При том из объяснительной записки руководителя отдела по работе с территорией «Елецкий» администрации Муниципального образования городского округа «Воркута» от 14.02.2018 судом первой инстанции установлено, что в 2017 году работы, направленные на восстановление нарушенных земель, не проводились в виду отсутствия организации, эксплуатирующей данный полигон, несмотря на то, что коммунальные отходы в течение года регулярно свозились на полигон, который не имеет какой - либо защиты от атмосферных осадков, поверхность его не имеет химически стойкого покрытия, по периметру площадки отсутствует обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями.

Из письма территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми в г. Воркуте следует, что ответственные за содержание и эксплуатацию мест захоронения твердых коммунальных отходов на пос. Елецкий отсутствуют. В 2007 году выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение на проект санитарно-защитной зоны полигона твердых коммунальных отходов пос. Елецкий (№ 11.03.01.ООО.Т.000033.07.07). Тем не менее, в настоящее время место размещения твердых коммунальных отходов в вышеуказанном поселке значится как несанкционированная свалка.

Приказом Министерства энергетики, коммунально-жилищного хозяйства и тарифов Республики Коми от 21.03.2018 №160-ОД утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Республики Коми. При этом в приказе имеется указание о необходимости ликвидации или рекультивации несанкционированного объекта размещения отходов в пгт.Елецкий.

Установив в судебном заседании, что несанкционированная свалка подлежит ликвидации, с учетом действующего законодательства суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для проведения рекультивации указанного земельного участка - комплекса работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. При этом обязанность по восстановлению нарушенных земель, в силу вышеприведенных норм, может быть возложена не только на собственников земельных участков и организаторов несанкционированных свалок, но и на лиц, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов.

Согласно части 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», части 2 статьи 21, части 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами в силу пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» с 01.01.2016 относится участие в организации деятельности по обращению с отходами, в частности в организации деятельности по обработке, обезвреживанию и захоронению отходов, на территориях соответствующих городских округов.

Частью 2 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, и организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Разрешая заявленные требования, и возлагая на администрацию муниципального образования городского округа «Воркута», осуществляющей на территории городского округа исполнительно-распорядительные полномочия в пределах своей компетенции, обязанность провести работы по рекультивации земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка твердых коммунальных отходов, суд первой инстанции обоснованно исходил из полномочий, закрепленных за органом местного самоуправления в области обращения с отходами производства и потребления, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

При этом суд учитывал, что свалка размещена на территории городского округа, образовалась в результате длительного вывоза твердых коммунальных отходов, о чем было известно должностным лицам муниципального образования, при этом не была обустроена в соответствии с требованиями действующего законодательства. С учетом указанных обстоятельств правильным является вывод суда первой инстанции о незаконном бездействии органа местного самоуправления, который длительное время не выполнял предусмотренные действующим законодательством мероприятия по надлежащему обращению с отходами, не обеспечил строительство полигона твердых бытовых отходов, не организовал сбор и вывоз отходов с территории муниципального образования, не принял мер по надлежащему содержанию и рекультивации указанного земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они сделаны на основании положений действующего законодательства, с учетом установленных по делу обстоятельств.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не были учтены правовые позиции, изложенные в постановлении Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 №26-П, имеющие в силу своего универсального характера юридическое значение в отношении не только к земельным участкам в составе земель лесного фонда, судебной коллегией отклоняются как несостоятельные, поскольку, как установлено судом и стороной административного ответчика не оспаривается, земельный участок, на котором размещены отходы, относится к землям неразграниченной собственности.

Следовательно, органы публичной власти, пока не установлены иные лица, ответственные за ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду, самостоятельно осуществляют деятельность по ликвидации таких последствий - несанкционированной свалки на вышеуказанном земельном участке.

Несмотря на то, что на органах местного самоуправления непосредственно не лежит обязанность ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на земельных участках любой формы собственности, они обязаны оперативно устранять причины образования несанкционированных свалок, выявлять лиц, в результате деятельности которых незаконно размещаются отходы, привлекая их к ответственности.

Однако, как следует из материалов административного дела, орган местного самоуправления, достоверно зная в течение длительного времени о несанкционированном размещение отходов на территории муниципального образования городского округа «Воркута», действенных мер к организации деятельности по сбору отходов, препятствующей их несанкционированному размещению, не принял.

Участие органов муниципального образования в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов не может быть сведено к формальному участию в сборе и вывозе бытовых отходов и не означает права игнорирования ответчиком существующих несанкционированных свалок. Несанкционированные свалки, безусловно, причиняют вред окружающей среде, здоровью граждан. Ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на подведомственной территории несет орган местного самоуправления (статья Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ).

Следовательно, если лицо, виновное в несанкционированном размещении отходов, не установлено, вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления, несанкционированных свалок на расположенных на территории муниципального образования земельных участках должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка. Применительно к землям неразграниченной собственности – лицом, которому предоставлено право распоряжения земельным участком.

Вышеуказанное свидетельствует, что администрация муниципального образования городского округа «Воркута», уклоняясь от решения отмеченных вопросов местного значения, допускает бездействие, выражающееся в не организации регулярной очистки территории муниципального образования от отходов производства и потребления в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Таким образом, поскольку обеспечение благоприятной для проживания населения городского округа среды согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20.12.2010 №22-П, в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований, отнесение организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов к вопросам местного значения городских округов, будучи направлено на определение собственной компетенции городского округа, характеризующей пределы самостоятельного осуществления им местного самоуправления, и на обеспечение экологических прав граждан, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные гарантии местного самоуправления как особой формы осуществления публичной власти на местах и несовместимое с его конституционным предназначением.

Доводы апелляционной жалобы о том, что субъектами, ответственными за приведение земель в надлежащее состояние, в том числе в части рекультивации земель, являются не только органы местного самоуправления, но и уполномоченный государственный орган субъекта в лице Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, являющийся ответственным исполнителем Программы Республики Коми «Воспроизводство и использование природных ресурсов и охрана окружающей среды», а также региональный оператор ООО «Ухтажилфонд», непосредственно осуществляющий мероприятия по вывозу, транспортировке отходов и дальнейшему их захоронению, а также то, что рекультивация возможна только при наличии источника финансирования мероприятий и после освобождения земельного участка от твердых коммунальных отходов, судебная коллегия признает несостоятельными.

Учитывая положения статьи 42 Земельного кодекса РФ, частей 2, 3 и 4 статьи 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и части 4 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» из которых следует, что обязанность по восстановлению нарушенных земель может быть возложена не только на собственников земельных участков и организаторов несанкционированных свалок, но и на лиц, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, суд обоснованно возложил обязанность по проведению работ по рекультивации спорного земельного участка на администрацию муниципального образования городского округа «Воркута».

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 24.08.2017 №452, Министерство в области земельных отношений исполняет следующие государственные функции: согласовывает в установленном порядке проекты рекультивации нарушенных земель и утверждает порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова. В соответствии с Государственной программой Республики Коми «Воспроизводство и использование природных ресурсов и охрана окружающей среды» основным мероприятием программы является содействие ликвидации и рекультивации объектов размещения отходов, включающее мониторинг организации муниципальными образованиями работ по ликвидации и рекультивации объектов размещения отходов, предоставление из республиканского бюджета Республики Коми субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) на ликвидацию и рекультивацию объектов размещения отходов. Из анализа указанных положений не следует обязанность Министерства по проведению рекультивации спорного земельного участка на территории муниципального образования городского округа «Воркута».

Также не следует такой обязанности у регионального оператора ООО «Ухтажилфонд» исходя из анализа положений главы VI Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Правил осуществления деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Коми, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 15.06.2017 N 302, соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Коми от 22.06.2018, заключенного между Министерством энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми и ООО «Ухтажилфонд», согласно которым функциями регионального оператора являются обеспечение сбора, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории Республики Коми.

Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Республики Коми, утвержденная совместным приказом Министерства энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 21.03.2018 №160-ОД/592 представляет собой текстовые, табличные и графические (карты, схемы, чертежи, планы и иные материалы) описания системы организации и осуществления деятельности на территории Республики Коми по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению образующихся на территории Республики Коми и (или) поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

Согласно пункту 6.8.2.1. в перспективе в городском округе Воркута по целевому состоянию на 2028 год в соответствии с текущими и целевыми показателями стратегических документов, принятых в Республике Коми для городского округа Воркута должны быть ликвидированы или рекультивированы следующие объекты размещения отходов: г. Воркута, пгт Елецкий, пст Сивомаскинский.

Вместе с тем, тот факт, что с 01.01.2017 организация и осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов должны осуществляться на основании и в соответствии с территориальной схемой и региональной программой в области обращения с отходами, а также инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, не опровергает правильного вывода суда о том, что ответственным лицом за рекультивацию земельного участка, относящегося к землям неразграниченной собственности, является орган местного самоуправления.

Закрепленное на законодательном уровне за органом местного самоуправления участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов включает в себя, в том числе принятие действий по заключению договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, направление заявок в Министерства по вопросу финансирования указанных мероприятий.

Таким образом, в силу вышеприведенного законодательства, обязанность по рекультивации земельного участка возложена, в том числе на лиц, во владении или в пользовании которых находится объект размещения отходов, в рассматриваемом случае это администрация муниципального образования городского округа «Воркута», при этом обстоятельства, на которые ссылается в апелляционной жалобе ее податель, о том, что для организации данного мероприятия необходимо соответствующее финансирование и организация мероприятий по освобождению земельного участка от отходов, не могут являться основанием для освобождения административного ответчика от возложенной на него обязанности по восстановлению нарушенных земель.

В силу изложенного, правоотношения сторон и закон, подлежащий применению определены судом правильно, обстоятельства, имеющие значение для дела установлены на основании представленных доказательств, оценка которых подробно изложена в мотивировочной части решения, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы по существу рассмотренного спора не подрывают правильности выводов суда, не могут повлиять на правильность определения прав и обязанностей сторон в рамках спорных правоотношений, не свидетельствуют о наличии обстоятельств, являющихся основаниями для отмены состоявшегося судебного решения.

Руководствуясь статьей 309 Кодекс административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Воркутинского городского суда Республики Коми от 19 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика администрации муниципального образования городского округа «Воркута» - без удовлетворения.

Председательствующий -

Судьи: