ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ КОММЕНТАРИИ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Гражданский кодекс часть 1
Гражданский кодекс часть 2

Апелляционное определение № 66А-121/19 от 06.02.2020 Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

№ 66а-56/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Сочи

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И.,

судей Сиротиной Е.С., Фофонова А.С.

при ведении протокола помощником судьи Кирилловым Н.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1235/2019 (УИД 23OS0000-01-2019-001190-04) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Директория – Новый морской порт» о признании не действующим в части постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 г. № 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае»

по апелляционной жалобе администрации Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 г., которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И., объяснения представителя административного ответчика администрации Краснодарского края Зинковской Л.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административного истца Алексеева А.И., Койды О.И., Синякова Д.С., заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

общество с ограниченной ответственностью «Директория – Новый морской порт» (далее также – ООО «Директория – Новый морской порт») обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом изменения заявленных требований, просило признать не действующим с момента принятия постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 г. № 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае» в части пунктов 2-4 приложения, которыми установлен режим округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае на территории Морского порта Ейск в границах, установленных приложением к распоряжению Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 549-р (с приведением перечня географических координат границ).

В обоснование заявленных требований указано, что в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта и установлением границ зон и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск, которые пересекли территорию морского порта «Ейск», исключается возможность использования по назначению земельных участков с кадастровыми номерами 23:42:0102002:2, 23:42:0102002:4, предоставленных ООО «Директория - Новый морской порт» на праве аренды для осуществления хозяйственной деятельности в целях торгового мореплавания. По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», распоряжению Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 549-р, а также нарушают его права, поскольку делают невозможным функционирование порта.

Решением Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 г. заявленные требования удовлетворены частично; суд признал не действующими со дня принятия пункты 2-4 приложения к постановлению главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 г. № 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае» в части границ, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 549-р.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика администрации Краснодарского края просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указано, что территория курорта Ейска является особо охраняемой природной территорией регионального значения, в связи с чем выводы суда первой инстанции о первостепенном значении правового режима морского порта по отношению к режиму особо охраняемой природной территории являются неверными. Оспариваемым постановлением права административного истца не нарушаются, а ограничиваются в соответствии с федеральным и краевым законодательством об особо охраняемых природных территориях и лечебно-оздоровительных местностях и курортах в целях сохранения уникальных природных объектов и территорий, имеющих публичную значимость. Проект округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск прошел государственную экологическую экспертизу, по результатам которой был сделан вывод о его соответствии требованиям действующего законодательства в области экологии, был согласован с органами местного самоуправления. Кроме того, судом первой инстанции удовлетворены требования административного истца в части границ всего порта «Ейск», притом, что административному истцу принадлежат на праве аренды только два земельных участка, расположенных в порту.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями административного истца Алексеевым А.И., Федерального агентства морского и речного транспорта представлены письменные возражения, представителем Министерства курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края – письменный отзыв, содержащий доводы об обоснованности апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27 января 2011 г. № 51 (далее – Постановление № 51) утверждены границы и режим округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае.

Приложением к Постановлению № 51 установлены границы округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае и режимы первой, второй, третьей зон горно-санитарной охраны курорта.

В настоящее время Постановление № 51 действует в редакции постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2015 г. № 1258 «О внесении изменений в некоторые правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского края».

С учетом приведенных положений Конституции Российской Федерации, статьи 5, пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», статей 39, 72, 75 Устава Краснодарского края, части 7 статьи 4, статьи 6, части 4 статьи 14 Закона Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края», статьи 7(2) Закона Краснодарского края от 31 декабря 2005 г. № 656-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края», статьи 3, пункта 1 статьи 46 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое Постановление № 51 принято правомочным органом. При этом процедура и порядок его опубликования соблюдены.

В соответствии с пунктом 1 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Специальным законом, регулирующим вопросы изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации является Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее - Закон о природных лечебных ресурсах).

Курортом, согласно пунктам 1, 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 1 Закона о природных лечебных ресурсах является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение (часть 2 статьи 3 Закона о природных лечебных ресурсах).

Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (части 2 статьи 16 Закона о природных лечебных ресурсах).

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края» на территории Краснодарского края курортами краевого значения признаны курорты Туапсинского района, городов Ейска, Горячего Ключа.

Согласно пунктам 2, 3, 4 статьи 14 приведенного Закона, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, разработка проектов округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения производится организациями по заданиям заказчика на основании исследований, необходимых для обоснования границ зон санитарной (горно-санитарной) охраны и разработки устанавливаемых в них режимов и планов (программ) санитарно-оздоровительных мероприятий.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определяется положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Границы и режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края на основании проектов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, согласованных в установленном порядке.

Как следует из материалов административного дела, утверждение оспариваемым нормативным правовым актом границ округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск повлекло за собой их наложение на границы морского порта «Ейск», установленные распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 549-р, в том числе на земельные участки с кадастровыми номерами 23:42:0102002:2, 23:42:0102002:4, предоставленные ООО «Директория - Новый морской порт» на праве аренды для осуществления хозяйственной деятельности в целях торгового мореплавания, которые вошли в границы второй и третьей зоны округа горно-санитарной охраны.

Судом апелляционной инстанции посредством исследования в судебном заседании графической схемы границ округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск также установлено, что часть акватории морского порта Ейск входит в состав первой зоны округа горно-санитарной охраны.

Деятельность, осуществляемая в морском порту, порядок установления и изменения границ территории морского порта, а также земельные отношения в морском порту урегулированы Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о морских портах).

Статья 9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации определяет морской порт как совокупность объектов инфраструктуры морского порта, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами транспорта.

В статье 5 Закона о морских портах определено, что территория морского порта включает в себя земли, земельные участки, акваторию морского порта, используемые в целях, предусмотренных данным Федеральным Законом, либо предназначенные для использования в указанных целях. При этом, решение об установлении или изменении границ территории морского порта принимается Правительством Российской Федерации.

Земельные участки в границах территории действующего морского порта могут относиться к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и землям иного специального назначения или к другой категории земель с разрешенным использованием для размещения объектов инфраструктуры морского порта. В целях создания необходимых условий для безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта на земельных участках, прилегающих к границе морского порта, могут устанавливаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель в соответствии с законодательством Российской Федерации (статьи 32, 28 Закона о морских портах).

Нахождение морского порта «Ейск» в границах округа горно-санитарной охраны обуславливает распространение в отношении него режима хозяйственной деятельности, запрещающей всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий (пункт 5 статьи 14 Закона Краснодарского края от 7 августа 1996 г. № 41-КЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края»).

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят на основании проекта «Округ горно-санитарной охраны курорта Ейск в Краснодарском крае», на который получено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом департамента природных ресурсов и государственного контроля Краснодарского края от 18 августа 2010 г. № 134-ЭК, и который согласован всеми исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и структурными подразделениями администрации Краснодарского края.

При этом, как следует из письма разработчика проекта округа горно-санитарной охраны курорта Ейск в Краснодарском крае ООО «Фирма по разведке, охране и технологии использования природных ресурсов «Геоминвод», принятого судом апелляционной инстанции в качестве нового доказательства, разработка данного проекта велась на основании технического задания, предусматривающего вынос грузового порта «Ейск» в ст. Камышеватскую. Границы зон горно-санитарной охраны курорта Ейск установлены обозначенным проектом с учетом того, что на месте подъездных путей и других объектов промышленного назначения морского порта будут в будущем размещены санаторно-курортные учреждения.

Вышеприведенное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы также содержит ссылку на то, что Генеральным планом развития МО г. Ейск намечен ряд задач, направленных на преодоление негативных моментов, препятствующих созданию четкого функционального зонирования единой планировочной структуры, а также развитию курортно-рекреационного потенциала города, в частности, вынос с Ейской Косы в район ст. Камышеватская грузового порта с терминалами и сопутствующими предприятиями и как результат – вынос подъездных железнодорожных путей вдоль Ейского лимана и Ейской Косы для организации курортно-рекреационной зоны.

Таким образом, при разработке проекта округа горно-санитарной охраны курорта Ейск специализированной организацией не учитывалось нахождение морского порта «Ейск» на территории такого округа, исследования, необходимые для обоснования границ зон горно-санитарной охраны курорта и разработки устанавливаемых в них режимов, производились с учетом планируемых мероприятий по выносу данного морского порта с терминалами и сопутствующими предприятиями за пределы округа горно-санитарной охраны.

Вместе с тем, не реализовав в действительности приведенные мероприятия по выносу грузового порта с терминалами и сопутствующими предприятиями за пределы курорта, не определив конкретные сроки и порядок реализации данных мероприятий, но установив оспариваемым нормативным правовым актом в отношении территории морского порта границы и режим округа горно-санитарной охраны, препятствующие осуществлению его деятельности в сфере торгового мореплавания, административный ответчик, по сути, создал правовую неопределенность в отношении судьбы данного объекта федерального транспорта, а также прав и законных интересов субъектов портовой деятельности.

При указанных обстоятельствах, с учетом положений вышеприведенных правовых норм суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что в оспариваемой части нормативный правовой акт создает неопределенность в правовом режиме использования территории морского порта «Ейск», приводит к нарушению прав и законных интересов субъектов портовой деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку в оспариваемой части Постановление № 51 не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, создает неопределенность в правовом режиме использования территории морского порта «Ейск», суд первой инстанции правомерно признал его не действующим в соответствующей части.

Доводы апелляционной жалобы о неправомерном удовлетворении судом требований административного истца, являющегося пользователем двух земельных участков на территории морского порта, в отношении территории всего морского порта, судебная коллегия находит несостоятельными.

Из представленных административным истцом доказательств следует, что осуществляемая ООО «Директория – Новый морской порт» деятельность по транспортной обработке грузов не ограничена территорией находящихся у него в аренде земельных участков и непосредственно связана с использованием инфраструктуры всего морского порта. Помимо установленных в рамках настоящего административного дела фактов отказа органом местного самоуправления в выдаче административному истцу разрешений на строительство соответствующих объектов на принадлежащих ему земельных участках в связи с их нахождением во второй и третьей зонах горно-санитарной охраны курорта, ограничения, установленные в отношении территории всего морского порта, также затрагивают права и законные интересы административного истца как субъекта портовой деятельности.

Таким образом, признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим только в части находящихся у административного истца на праве аренды земельных участков в рассматриваемом случае не приведет к полному восстановлению его прав и законных интересов.

Кроме того, в порядке главы 21 КАС РФ судами осуществляется абстрактный нормоконтроль, то есть проверка нормативных положений законов и иных нормативных правовых актов на соответствие нормативным правовым актам высшей юридической силы вне привязки к конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле.

В целом апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, являющихся основанием для отмены решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Краснодарского краевого суда от 9 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Краснодарского края – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи