Гражданский кодекс часть 1

представителя административного истца индивидуального предпринимателя Ермолаевой О.А. - адвоката Степаненко С.В. представившего удостоверение № и ордер от ** ** ****,

представителя административного ответчика - администрации Муниципального образования г. Бузулук Оренбургской области Стадник Н.Ю. действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном разбирательстве административное дело по иску индивидуального предпринимателя Ермолаевой О.А. к администрации Муниципального образования г. Бузулук Оренбургской области о признании нормативных актов недействующими,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Ермолаева О.А. обратилась в суд с вышеуказанным исковым заявлением, требования мотивировала тем, что постановлением администрации <адрес> от ** ** ****№-П «Об определении границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» определены границы прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории г. Бузулука. Постановлением администрации <адрес> от ** ** ****№-П утверждены «Схемы границ прилегающих территорий». Указанные постановления являются нормативными правовыми актами, обладают характерными признаками, указанными в п.9 Постановления Пленума ВС РФ.

Постановления вступили в силу после официального опубликования на правовом Интернет портале Бузулука «Бузулук-Право. РФ».

Вышеуказанные постановления являются незаконными.

Приложением № к Постановлению № определен способ расчёта расстояний от объектов (организаций) до границ прилегающим к ним территорий:

-для объектов (организаций), имеющих обособленную территорию: от входа на обособленную территорию объектов (организаций) и далее по всему периметру как равноудалённое расстояние до входа посетителей в объект торговли.

-для объектов (организаций), не имеющих обособленной территории: от входа для посетителей в здание, строение, сооружение далее по всему периметру здания как равноудалённое расстояние до входа посетителей в объект торговли.

На схемах границ не указаны входы в объекты (организации) как имеющие, так и не имеющие обособленную территорию, входы в торговые объекты.

Постановление № в части приложения № и Постановление № противоречат требованиям Правил, утверждённых постановлением Правительства РФ от ** ** ****№ «Об определении органом местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».

ИП Ермолаевой О.А. осуществляется предпринимательская деятельность по оказанию услуг питания в баре <данные изъяты>, расположенным по адресу: <адрес>

Применение оспариваемых нормативных актов определяет, что торговый объект-бар <данные изъяты> находится в пределах границ прилегающей территории, на которой запрещена розничная продажа алкогольной продукции по отношению к МОБУ г. Бузулука СОШ № полного дня, расположенной по адресу: <адрес>, что подтверждается схемой прилегающей к школе территории (лист 39) и исключает возможность реализации алкогольной продукции в баре <данные изъяты>

Просит суд признать Постановление администрации г. Бузулука «Об определении границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории города» № от ** ** **** (в части приложения №) и Постановление администрации <адрес> «Об утверждении схем границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории города» № от ** ** **** недействующими (как противоречащие закону).

Истец Ермолаева О.А. в судебное разбирательство не явилась, представила заявление о рассмотрении дела в её отсутствие с участием адвоката Степаненко С.В..

Представитель истца–адвокат Степаненко С.В. в судебном разбирательстве поддержал заявленные исковые требования и просил суд удовлетворить по основаниям, изложенным в иске, и дополнительно пояснил, что орган местного самоуправления вправе определить способ расчёта расстояния от организации до границ прилегающих территорий. Согласно разъяснению Минпромторга России по реализации постановления Правительства РФ от 27.12.2012 года № 1425 под способом расчёта расстояния понимается, каким образом производится замер определённого метража по прямой линии или пешеходной зоне. В решении Верховного суда РФ от 06.11.2014 года также указано, что оспариваемые пункты правил не закрепляют ни один из возможных способов расчёта расстояний (по прямой или пешеходной зоне), поэтому допустимо только два возможных способа расчёта расстояния органом местного самоуправления по прямой или пешеходной зоне. Способ расчёта расстояния, определённый в приложении № к постановлению № исключает определение дополнительной территории, входящей в состав прилегающей территории. Право органов местного самоуправления дифференцированно определять границы прилегающих территорий распространяется только на право устанавливать минимальные и максимальные расстояния от социальных объектов до границ прилегающих территорий и способ расчёта расстояния по прямой или пешеходной зоне. Ранее Ермолаева О.А. привлекалась к административной ответственности за реализацию алкогольной продукции в баре <данные изъяты> по ранее действовавшему постановлению администрации. Оспариваемые постановления администрации ограничивают предпринимательскую деятельность истца.

Представитель ответчика Стадник Н.Ю. возражала в удовлетворении исковых требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск, и дополнительно пояснила в судебном разбирательстве, что нормативные правовые акты опубликованы в установленном порядке. Оснований, для признания нормативных актов незаконными, не имеется, поскольку ни ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», ни Правила № не содержат методики и способа расчета расстояний от организаций или объектов, указанных в п. 2 правил, до границ прилегающих территорий определяемых органом местного самоуправления. Законодатель предоставил органам местного самоуправления самостоятельно определять способы расчета расстояний от объектов, указанных в п.2 правил до границ прилегающих территорий, не ограничивая в выборе способов расчёта.

Выслушав представителя истца, представителя ответчика, заключение прокурора, полагавшего об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований, суд приходит к следующему:

В соответствии с положениями статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

Пунктом 7 ст. 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В связи с упразднением с 6 августа 2014 года Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации внесен ряд изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, в том числе, из подведомственности споров арбитражных судов исключены дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В соответствии со ст.2 ФЗ от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьёй № Устава г.Бузулука предусмотрено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления г. Бузулука по вопросам, отнесённым Уставом в соответствии с законодательством к их компетенции, принимают (издают) правовые акты.

Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В систему муниципальных правовых актов г. Бузулука входят, в том числе постановления и распоряжения администрации г. Бузулука.

В соответствии со ст. 37 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № Устава города Бузулука администрация г. Бузулука является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Оренбургской области.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ** ** **** администрацией г. Бузулука принято постановление № «Об определении границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории г. Бузулука» и постановление № «Об утверждении схем границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».

В ходе судебного разбирательства установлено и материалами дела подтверждено, что вышеуказанные муниципальные правовые акты приняты администрацией в пределах полномочий предоставленных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 года N 1425 и Уставом города Бузулука, принятым Решением городского Совета депутатов от ** ** ****№.

Постановление № и постановление № от ** ** **** устанавливают правовые нормы (правила поведения) для неопределенного круга лиц в части регулирования вопроса, связанного с розничной продажей алкогольной продукции. Действие оспариваемых постановлений рассчитано на неоднократное применение.

Таким образом, для признания оспариваемых актов недействующими полностью или в части необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия указанных актов нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Правовые акты органов местного самоуправления, подлежащие опубликованию (обнародованию), вступают в силу со дня их официального опубликования, если самим правовым актом и (или) законом не установлен иной порядок вступления его в силу.

Порядок принятия и вступления в силу правовых актов органа местного самоуправления определяется Уставом и Положением о порядке опубликования (обнародования) нормативных правовых актов органов местного самоуправления МО г. Бузулук Оренбургской области, утв. решением городского Совета депутатов № от ** ** ****.

Пунктом № Положения (с учётом изменений от ** ** ****№), предусмотрено, что официальными источниками опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления МО г. Бузулук являются: газета «Российская провинция», правовой Интернет-портал Бузулука «БУЗУЛУК-ПРАВО.РФ».

Согласно свидетельства о регистрации средства массовой информации правовой Интернет-портал Бузулука с доменным именем сайта «БУЗУЛУК-ПРАВО.РФ» зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).

Публикация оспариваемых нормативно-правовых актов в установленном порядке подтверждается материалами дела.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

В силу п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

Согласно п. 1 ст. 11, ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" производство и оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляются при наличии соответствующих лицензий.

Статья 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускает розничную продажу алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также на прилегающих к таким местам территориях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях (пункт 2).

К прилегающим территориям, указанным в пункте 2, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425 "Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" утверждены Правила, устанавливающие порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила).

В силу положений пункта 6 Правил максимальное значение расстояния от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов и аэропортов, мест массового скопления граждан, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, мест нахождения источников повышенной опасности, объектов военного назначения до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов.

Органы местного самоуправления вправе дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления (пункт 7).

Границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих Правил (пункт 8).

В силу пункта 4 Правил прилегающая территория включает обособленную (при наличии таковой) и дополнительную территории.

Подпункт "б" пункта 3 Правил определяет обособленную территорию как территорию, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающую к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил.

Из содержания данной нормы следует, что границы обособленных территорий организаций органы местного самоуправления, определяющие прилегающие территории, не устанавливают.

Дополнительная территория представляет собой территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 Правил (пункт 4).

Следовательно, прилегающая территория может состоять как из обособленной территории и дополнительной, так и только из дополнительной.

Ни Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", ни Правила N 1425, не содержат методики и способа расчета расстояний от организаций и (или) объектов, указанных в п. 2 Правил N 1425, до границ прилегающих территорий определяемых органом местного самоуправления.

При этом федеральный законодатель именно органам местного самоуправления предоставил самостоятельно определять способы расчета расстояний от объектов, указанных в п. 2 Правил N 1425 до границ прилегающих территорий, не ограничивая их в выборе способов расчета (п. 7 Правил N 1425).

Определение границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 Правил в соответствии с Правилами от 27.12.2012 N 1425 также является прерогативой органа местного самоуправления и устанавливаются ими самостоятельно.

Из толкования пункта 5 Правил от 27.12.2012 N 1425 следует, что подразумевается под точками отсчета для определения дополнительной территории.

При наличии обособленной территории такими точками отсчета для определения расстояний будут являться: от первой точки - входа для посетителей на обособленную территорию, до второй точки отсчета - входа для посетителей в стационарный торговый объект.

При отсутствии обособленной территории точками отсчета для определения расстояний будут являться: первая точка - вход для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил; вторая точка - вход для посетителей в стационарный торговый объект.

В № пункта 2 Постановления администрации г.Бузулука «Об определении границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории г.Бузулука» установлено, что минимальное расстояние от образовательных организаций до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции составляет <данные изъяты> метров.

В приложении № к Постановлению № от ** ** **** установлен перечень организаций и (или) объектов, на прилегающих территориях которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории г. Бузулука.

Максимальное значение расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в приложении № к настоящему постановлению, до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции не может превышать установленное в п.2 настоящего постановления минимальное значение расстояние более чем на <данные изъяты>

В приложении № к Постановлению № от ** ** **** определён способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов до границ прилегающим к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Так, из вышеуказанного приложения № следует, что способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определяется по прямой с использованием электронной цифровой карты Генерального плана г. Бузулука, сведений государственного кадастра недвижимости:

для детских, медицинских, образовательных организации и организаций дополнительного образования:

при наличии обособленной территории –максимальное значение расстояния устанавливается равным минимальному (в соответствии с п.2 постановления) плюс 30 % от входа на обособленную территорию объектов и организации и далее по всему её периметру как равноудаленное расстояние до входа для посетителей в объект торговли или общественного питания;

при отсутствии обособленной территории максимальное значение расстояния устанавливается равным минимальному (в соответствии с п.2 постановления) плюс 30 % от входа для посетителей в здание, в котором расположен объект организации и далее по всему её периметру как равноудаленное расстояние до входа для посетителей в объект торговли или общественного питания.

Постановлением администрации <адрес>№ от ** ** **** «Об утверждении схем границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории города» утверждены схемы границ прилегающих к организациям и (или) объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории г Бузулука.

В приложении к постановлению на листе 39 утверждена схема границ прилегающей территории к МОБУ г. Бузулука «Основная общеобразовательная школа № полного дня», из которой следует, что расстояние, на котором не допускается розничная продажа алкогольной продукции от границы обособленной террритории (по периметру) составляет <данные изъяты> метров.

Таким образом, судом из приложения № к Постановлению администрации г. Бузулука от ** ** ****№ с учетом схем границ прилегающей территории (Приложение к постановлению №) установлено, что способ расчёта расстояния органом местного самоуправления определяется по прямой, точками отсчета являются: вход на обособленную территорию социально значимого объекта (школы) по всему периметру.

Правила № конкретизируют необходимое условие определения территории - от входа до входа, но не закрепляют способ расчёта расстояния и не устанавливают способа расчёта расстояния.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что избранный органом местного самоуправления способ расчета расстояния «по прямой» и «от входа на обособленную территорию и далее по всему её периметру как равноудалённое расстояние до входа для посетителей в объект торговли или общественного питания», не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав субъектов экономической деятельности, осуществляющих реализацию алкогольной продукции.

Каких-либо противоречий в оспариваемых нормативных правовых актах органа местного самоуправления федеральному законодательству не содержится, поскольку законом предусмотрено право органа местного самоуправления самостоятельно определять границы прилегающих территорий, на которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции, что не ограничивает орган местного самоуправления в выборе способа расчета расстояния от социальных объектов до границ прилегающих территорий с учетом конкретных особенностей местности и застройки населенных пунктов.

Таким образом, вопреки доводам представителя истца, постановление № в части определения способа расчёта расстояний органом местного самоуправления и постановление № в части установления границ, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, соответствуют положениям Закона N 171-ФЗ и Правил N 1425 и не нарушают прав и законных интересов истца в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие в схемах границ (Приложение к постановлению № от ** ** ****) входа в стационарный торговый объект, входа на обособленную территорию не свидетельствует о противоречии данного акта федеральному законодательству, доводы истца и его представителя в указанной части фактически сводятся к правоприменению нормативных актов, что не входит в предмет рассмотрения судом по настоящему делу.

Административным истцом не представлено доказательств нарушений её прав как субъекта предпринимательской деятельности по реализации алкогольной продукции в баре <данные изъяты>, расположенным по адресу: <адрес>.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о соответствии обжалуемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства и об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, ст. 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований индивидуального предпринимателя Ермолаевой О.А. к администрации Муниципального образования г. Бузулук Оренбургской области о признании Постановления администрации г. Бузулука «Об определении границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории города» № от ** ** **** (в части приложения №) и Постановления администрации г. Бузулука «Об утверждении схем границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории города» № от ** ** **** недействующими - ОТКАЗАТЬ.

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд через Бузулукский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Матыцина Е.И.

Мотивированное решение составлено ** ** ****.