Статья 4 КВВТ РФ. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта.

Комментарий к статье 4

1. Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта, является Министерство транспорта Российской Федерации <32>.

--------------------------------

<32> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 (ред. от 28 мая 2008 г.) "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта и иных структур.

Министерство транспорта Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также положением, регулирующим его деятельность. Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;

- порядок присвоения собственником названия судну внутреннего водного транспорта;

- форму и порядок ведения судовой роли, судового и машинного журнала, единой книги осмотра на судах внутреннего водного транспорта, а также правила ведения судовой роли, судового, машинного, санитарного журнала, журнала операций со сточными водами, журнала операций с мусором, журнала нефтяных операций для судов, не являющихся нефтяными танкерами, журнала нефтяных операций для нефтяных танкеров на морских судах, за исключением судов рыбопромыслового флота;

- правила (порядок) осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов и судов внутреннего водного транспорта и в установленных случаях - прав на них;

- положение о минимальном составе экипажа самоходных транспортных судов;

- условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна (за исключением судов рыбопромыслового флота);

- устав службы на морских судах и судах внутреннего водного транспорта (за исключением судов рыбопромыслового флота);

- порядок диспетчерского регулирования движения судов на внутренних водных путях;

- правила проектирования, постройки, ремонта и эксплуатации судов внутреннего водного транспорта, за которыми должен осуществляться технический надзор, а также правила изготовления материалов и изделий для установки на судах;

- порядок осуществления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта, выполнением правил и норм, регламентирующих перевозки пожароопасных грузов, а также порядок осуществления проверки противопожарного состояния выходящих в море судов смешанного (река - море) плавания;

- положения о капитанах морских и речных портов;

- перечень речных портов, в которых капитаны портов осуществляют надзор за обеспечением безопасности судоходства и порядка в портах;

- порядок осуществления контроля за судами и регулирования деятельности в речном порту;

- положение о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним водным путям;

- перечень участков внутренних водных путей, типов и размеров судов, подлежащих обязательной лоцманской проводке;

- положение о государственной администрации порта внутреннего водного транспорта;

- порядок учета реализуемых грузов и расчетов за них на внутреннем водном транспорте;

- правила перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте;

- правила буксировки судов, плотов и иных плавучих объектов на внутреннем водном транспорте;

- правила пользования судами внутреннего водного транспорта, а также расположенными на берегу и предназначенными для обслуживания перевозок пассажиров объектами;

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;

3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

4) обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

5) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;

6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Министерство транспорта Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;

- учреждать в установленном порядке знаки отличия и ведомственные награды и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;

- учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Министерство транспорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения не распространяются на полномочия министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства.

Приказом Министерства транспорта РФ от 19 января 2006 г. N 9 была утверждена структура центрального аппарата Министерства, в соответствии с которой Департамент государственной политики в области железнодорожного, морского и речного транспорта был разделен на два органа - Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта и Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта <33>.

--------------------------------

<33> Транспорт России. 2006. N 5.

Приказом Министерства транспорта РФ от 28 февраля 2006 г. N 26 утверждено Положение о Департаменте государственной политики в области морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ.

2. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере внутреннего водного транспорта <34>.

--------------------------------

<34> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 (ред. от 17 декабря 2007 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации:

- о внутреннем водном транспорте Российской Федерации;

- об организации, обеспечении и выполнении организациями внутреннего водного транспорта перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств;

- об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации судов внутреннего водного и смешанного (река - море) плавания, иных плавучих объектов;

2) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;

3) осуществляет в установленном порядке организацию регистрации судов внутреннего водного и смешанного (река - море) плавания, включая спортивные и прогулочные, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, ведение соответствующих реестров;

4) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

5) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность;

- организовывать проведение необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности, участвовать в установленном порядке в проведении расследований авиационных происшествий;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;

- иные права.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения не распространяются на полномочия руководителя Службы по управлению имуществом Службы, закрепленным за Службой на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Службы.

3. Полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта осуществляет также Федеральное агентство морского и речного транспорта <35>. В частности, указанное агентство:

--------------------------------

<35> Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 (ред. от 16 апреля 2008 г.) "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3261.

- организует проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта;

- организует диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям РФ, проведение работ по содержанию внутренних водных путей, судоходных гидротехнических сооружений на них и подходов к причалам общего пользования, а также по организации технологической связи организаций внутреннего водного транспорта;

- осуществляет установление категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоходных гидротехнических сооружений;

- осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Федеральное агентство морского и речного транспорта не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Данные ограничения не распространяются на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Агентства, контролю деятельности в возглавляемом им Агентстве.

4. Приказом Министерства транспорта РФ от 16 января 2006 г. N 7 утвержден Перечень бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте, в которых создаются квалификационные комиссии <36>. Координацию деятельности данных органов призвано осуществлять Федеральное агентство морского и речного транспорта. В перечень бассейновых органов государственного управления, в частности, включены:

--------------------------------

<36> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 10.

- Волго-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Волго-Балтийское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Беломоро-Онежское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Волжское государственное управление водных путей и судоходства;

- Камское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Азово-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Кубанское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Северо-Двинское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Обское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Енисейское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Печорское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Обь-Иртышское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Байкало-Ангарское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Ленское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Амурское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;

- Федеральное государственное учреждение "Речная администрация Московского бассейна".

Государственная политика в области улучшения условий судоходства на внутренних водных путях, поддержания и реконструкции судоходных гидротехнических сооружений строится на основе того, что внутренние водные пути и расположенные на них гидротехнические сооружения находятся и будут находиться в федеральной собственности.

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств для решения наиболее актуальных проблем улучшения условий судоходства будет повышен контроль за эффективностью использования бюджетных средств государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями. Одновременно предполагается осуществить структурную перестройку бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте (далее именуется - бассейновые управления) в целях разделения функций государственного управления и хозяйственной деятельности.

Принимая во внимание то, что водные объекты, по которым проходят внутренние водные пути с расположенными на них гидротехническими сооружениями, являются объектами комплексного использования, а также учитывая ограниченность средств, выделяемых из федерального бюджета, предусматривается расширение межведомственного взаимодействия и финансового участия других пользователей в их восстановлении и реконструкции, в том числе создание механизма долевого участия в финансировании обеспечения судоходства на осваиваемых участках рек в районах Сибири и Дальнего Востока коммерческих организаций, заинтересованных в развитии судоходства для разработки новых месторождений полезных ископаемых и освоения других природных ресурсов. Кроме того, для финансирования проектов развития водных путей и модернизации гидротехнических сооружений планируется привлекать коммерческие кредиты и кредиты международных финансовых институтов.

5. Основы нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти закреплены в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (ред. от 12 мая 2008 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <37>. Так, под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

--------------------------------

<37> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Правом нормотворческой деятельности обладают министерства, которые самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности <38>.

--------------------------------

<38> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ".

Федеральные службы и агентства правом нормотворческой деятельности не обладают, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства РФ <39>.

--------------------------------

<39> См.: Указ Президента от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта".

Отдельные положения, связанные с нормотворческой деятельностью органов в рассматриваемой сфере, проанализированы в комментариях к ст. 2, п. 1 ст. 4 Кодекса.

6. В Юридическом институте Московской государственной академии водного транспорта существует информационно-правовой центр, основным направлением деятельности которого является публикация правил и других нормативно-правовых актов в области внутреннего водного транспорта, связанных с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, перевозкой пассажиров, содержанием и использованием внутреннего водного транспорта... Так, с 2003 г. регулярно выпускается Сборник правил и тарифов внутреннего водного транспорта. Сборник правил и тарифов ВВТ является необходимым для организаций внутреннего водного транспорта. На сегодняшний момент центр сотрудничает более чем с пятьюдесятью организациями внутреннего водного транспорта.

Нормативно-правовые акты Министерства транспорта РФ публикуются в официальном источнике - Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, официальным печатным органом Министерства транспорта РФ является газета "Транспорт России", издаваемая с февраля 1998 г. и распространяемая в 83 регионах России и СНГ.

Научно-популярным изданием Министерства транспорта РФ является международный журнал речников "Речной транспорт (XXI век)", основанный в апреле 1886 г.

7. Предметом регулирования пункта 4 настоящей статьи являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления контроля за соблюдением законодательства в области внутреннего водного транспорта РФ.

Контроль в основном выражается в проверке выполнения правовых требований, поэтому целью контроля в рассматриваемой сфере является обеспечение соблюдения участниками соответствующих отношений норм речного законодательства.

Задачам контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) посвящена ст. 64 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 26 июня 2007 г.) "Об охране окружающей среды" <40>. Эти задачи во многом совпадают.

--------------------------------

<40> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Как хозяйственные, так и силовые министерства и ведомства имеют структурные подразделения, осуществляющие ведомственный контроль на подведомственных предприятиях, в учреждениях и организациях.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ) в области морского и речного транспорта наделена достаточно большими полномочиями. В компетенцию ФСНСТ переданы практически все надзорные и контрольные функции, которые ранее выполнялись на речном транспорте Государственным бассейновым управлением водных путей и судоходства (ГБУВПИС), Государственной речной судоходной инспекцией (ГРСИ) РФ <41>, Российским речным регистром, Департаментом внутренних водных путей Минтранса России, Российской транспортной инспекцией. На базе речных судоходных инспекций создаются территориальные органы по надзору в сфере транспорта. При этом сохраняется бассейновый принцип. Сохранены и все ранее существовавшие линейные отделы. Функции надзора и контроля на внутреннем водном транспорте переходят к территориальным управлениям федеральной службы по надзору. Кроме основной функции - контроль за обеспечением судоводителями безопасного судоходства, которую выполняли до этого речные судоходные инспекции, на создаваемые структуры возлагаются еще и функции надзора и контроля за гидротехническими сооружениями (ГТС), пожарного надзора и надзора за выполнением лицензионных требований. До реформирования инспекций наблюдением за ГТС занимались специалисты Российского речного регистра, а пожарный надзор и лицензирование были "епархией" бассейнового управления водных путей и судоходства.

--------------------------------

<41> Распоряжение Правительства РФ от 3 мая 2005 г. N 532-р // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1852.

Федеральное агентство речного и морского транспорта наряду с функциями по управлению государственным имуществом и оказанием государственных услуг осуществляет контроль за использованием федерального имущества подведомственными организациями и учреждениями, в том числе и за использованием имеющихся на балансе судоходных гидротехнических сооружений.

Мероприятия по контролю и надзору в сфере внутреннего водного транспорта проводятся с соблюдением требований Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <42>.

--------------------------------

<42> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

Данный Закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

В данном Законе государственный контроль (надзор) определяется как проведение проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Юридические лица и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю и надзору, обязаны обеспечивать государственным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.

В зависимости от объектов контроля определяются способы проведения и характер результатов контроля; однако во многом эти показатели совпадают, поэтому характеристика процедур по всем объектам, сформулированным в комментируемом пункте, является нецелесообразной. Остановимся на анализе контрольных мероприятий в отношении ряда объектов.

В частности, контроль за лицензируемой деятельностью осуществляется с целью недопущения выполнения без специального разрешения (лицензии) перевозочной, транспортно-экспедиторской и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на внутреннем водном транспорте, а также соблюдения в процессе этой деятельности условий, указанных в лицензии, обеспечения безопасности судоходства и экологических норм при эксплуатации внутреннего водного транспорта, защиты прав потребителей транспортных услуг и реализации требований антимонопольного законодательства.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за лицензируемой деятельностью на внутреннем водном транспорте, при исполнении служебных обязанностей имеют право:

- беспрепятственного допуска на территории, акватории, портовые сооружения, суда и плавучие средства, производственные и складские помещения предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей, осуществляющих лицензируемую деятельность;

- получать необходимые для проверки документы, подтверждающие соблюдение условий, предусмотренных в лицензии, экологических требований и норм, обеспечение безопасности судоходства.

Контроль за соблюдением условий лицензирования проводится путем инспектирования предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей, осуществляющих лицензируемую деятельность на внутреннем водном транспорте, осмотров (проверок) судов, плавучих средств, погрузочно-разгрузочного оборудования, территорий, рейдов и акваторий портов, пристаней, причалов, вокзалов (пунктов посадки-высадки пассажиров, погрузки-выгрузки грузов), переправ, баз (пунктов) отстоя и ремонта судов, складов, зданий и других основных фондов и оснащения, используемых в лицензируемой деятельности с проверкой наличия документов, подтверждающих их соответствие действующим стандартам, нормам, правилам и требованиям к лицензируемой деятельности.

Приказом Министерства транспорта РФ от 5 декабря 2002 г. N 155 утверждена форма акта проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий <43>.

--------------------------------

<43> Российская газета. 2003. N 15.

Приказом Министерства транспорта РФ от 24 июля 2002 г. были утверждены Правила проведения надзора и контроля за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений <44>.

--------------------------------

<44> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 34.

Государственный надзор за безопасностью СГТС обеспечивает Минтранс России (далее - орган надзора), который выполняет следующие функции:

- организация разработки и утверждение правил безопасности СГТС, утверждение критериев их безопасности;

- организация проверок СГТС;

- выдача предписаний об обеспечении безопасности СГТС, а также предписаний о приостановлении или прекращении строительства, реконструкции, восстановления, консервации или ликвидации СГТС;

- установление во взаимодействии с МЧС России перечня экспертных центров, имеющих право проведения экспертизы деклараций безопасности СГТС, дополнительных требований к содержанию деклараций безопасности СГТС и методики их составления, формы деклараций безопасности, перечня подлежащих декларированию объектов, графика представления деклараций безопасности;

- установление квалификационных требований к специалистам, включенным в состав экспертных комиссий, определение порядка формирования и регламента работы экспертных комиссий, организация обучения экспертов и обмена опытом их работы;

- рассмотрение деклараций безопасности СГТС и заключений экспертных комиссий, их утверждение;

- выдача разрешения на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или вывод из эксплуатации СГТС либо на его консервацию или ликвидацию;

- формирование и ведение отраслевого раздела Регистра гидротехнических сооружений (далее - Регистр СГТС) и базы данных деклараций безопасности СГТС;

- согласование использования территорий СГТС, русел рек и прилегающих к ним территорий ниже и выше плотины (за исключением предоставления земельных участков в водоохранных зонах) для осуществления хозяйственной или иной деятельности;

- участие в размещении СГТС, согласовании заданий на проектирование, проектов строительства и реконструкции СГТС, контроле качества их строительства, приемке в эксплуатацию, а также в согласовании правил эксплуатации СГТС;

- участие в разработке проектов нормативных правовых актов в области безопасности СГТС;

- иные функции, предусмотренные законодательством о безопасности гидротехнических сооружений.

При осуществлении надзора и контроля за безопасностью СГТС проводятся проверки деятельности эксплуатирующих и подрядных организаций при эксплуатации СГТС, их строительстве, реконструкции, восстановлении или консервации в целях оценки соблюдения норм и правил безопасности СГТС.

Проверки проводятся должностными лицами федеральных государственных учреждений, подведомственных Минтрансу России, перечень которых определяется в установленном Министерством порядке.

По результатам проверок оформляются акты, в которых дается заключение о соответствии состояния СГТС декларации безопасности и назначаются мероприятия, направленные на устранение нарушений норм и правил безопасности СГТС, а также условий лицензий, необходимых при осуществлении деятельности по их проектированию, строительству и эксплуатации. Кроме того, в акте указываются:

- данные о проверяемом объекте и эксплуатирующей организации;

- дата и место проведения проверки;

- фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего проверку;

- сведения о выявленных нарушениях;

- сведения об ознакомлении с актом представителя эксплуатирующей организации, а также лиц, присутствовавших при проведении проверки, и акт подписывается должностным лицом (лицами), проводившим проверку.

При наличии нарушений норм и правил безопасности СГТС ДВВП может принять решение о приостановлении или прекращении строительства, реконструкции, восстановления, консервации или ликвидации гидротехнических сооружений, а также об аннулировании разрешения на эксплуатацию.

Надзор и контроль за безопасностью СГТС осуществляются государственными инспекторами, которые при осуществлении своих функций имеют право:

- беспрепятственно посещать СГТС, знакомиться с материалами по вопросам их безопасности и организации технического контроля;

- рассматривать в пределах своей компетенции случаи нарушения норм и правил безопасности СГТС;

- давать обязательные для исполнения эксплуатирующими организациями предписания об обеспечении безопасности СГТС и контролировать их исполнение в установленные сроки;

- проверять деятельность физических и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию водохозяйственных объектов либо ведущих хозяйственную или иную деятельность в руслах рек, каналов и на прилегающих к ним территориях и акваториях в границах гидроузла, если такая деятельность может оказывать неблагоприятное воздействие на безопасность СГТС;

- участвовать в работе комиссий по приемке СГТС в эксплуатацию, расследовании причин аварий, аварийных происшествий и чрезвычайных ситуаций, а также во внеочередных осмотрах и комиссионных обследованиях, организуемых эксплуатирующими организациями;

- получать от эксплуатирующих организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных на них функций.

Перечень должностных лиц, осуществляющих надзор и контроль за безопасностью СГТС, определяется в установленном Минтрансом России порядке.

Лица, осуществляющие надзор и контроль за безопасностью СГТС, несут ответственность за выполнение возложенных на них обязанностей и за правильное использование предоставленных им прав в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На СГТС могут проводиться инспекционные, общие и целевые проверки.

Инспекционные проверки выполняются в случаях, когда при рассмотрении ДВВП декларации безопасности и заключения экспертной комиссии выявляются обстоятельства, свидетельствующие о снижении уровня безопасности СГТС.

Общие и целевые проверки выполняются в соответствии с планом, утвержденным ДВВП. Для проведения проверок могут привлекаться подведомственные органу надзора государственные учреждения с учетом их функций и компетенции.

Общая проверка проводится на эксплуатируемом объекте один раз в год с целью оценки соблюдения норм и правил безопасности СГТС.

Задачей целевых проверок является оценка обеспечения эксплуатирующими и подрядными организациями безопасности строящихся, эксплуатируемых, реконструируемых, восстанавливаемых, консервируемых или ликвидируемых СГТС, а также оценка условий лицензий на виды деятельности, осуществляемые на этих сооружениях. На сооружениях с уровнем безопасности ниже нормального могут проводиться целевые проверки по основным позициям базовой программы.

Сроки проведения (периодичность) целевых проверок устанавливаются планом в зависимости от состояния сооружения и уровня его безопасности, графика ремонтно-восстановительных и строительно-монтажных работ, сроков выполнения эксплуатирующими и подрядными организациями мероприятий по обеспечению безопасности СГТС, указанных в декларации безопасности, актах предыдущих проверок, рекомендациях комиссий по осмотрам и обследованиям, а также от других факторов.

Первая целевая проверка эксплуатируемого СГТС проводится перед его внесением в Регистр СГТС. Целью этой проверки является оценка полноты и качества информационных материалов о сооружении, представленных эксплуатирующей организацией. С учетом результатов проверки в установленном порядке сооружение включается в Регистр СГТС.

Результаты надзора и контроля за безопасностью СГТС должны учитываться, обобщаться и анализироваться в целях разработки и реализации мероприятий по обеспечению безопасности СГТС.

Учету и анализу подлежат:

- акты, выдаваемые по результатам проверок;

- уведомления эксплуатирующих организаций об устранении нарушений норм и правил безопасности СГТС;

- результаты деятельности, проводимой в соответствии с настоящими Правилами;

- сведения о состоянии безопасности СГТС по результатам работы за год;

- сведения о ходе декларирования безопасности СГТС и предложения о необходимости корректировки графика декларирования.

В настоящее время необходимо более четкое разделение функций на всех уровнях власти с целью детального определения предмета и границ надзора и контроля. Помимо этого, следует налаживать и совершенствовать механизм взаимодействия органов контроля и надзора с хозяйствующими субъектами, особенно с органами внутрифирменного контроля.

8. Обеспечение безопасности судоходства и экологической безопасности на внутренних водных путях является одним из приоритетов государственной политики в области управления внутренним водным транспортом.

Безопасность гидротехнических сооружений является неотъемлемой частью транспортной безопасности. В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) "О безопасности гидротехнических сооружений" <45> под безопасностью понимается свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечить защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов. Такое определение представляется не в полной мере отражающим сущность безопасности гидротехнических сооружений, поскольку прежде всего безопасность - это не свойство предмета (объекта), а его состояние.

--------------------------------

<45> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

Следовательно, безопасность судоходных гидротехнических сооружений (СГТС) представляет собой состояние гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечить защищенность транспортной деятельности, предотвратить и минимизировать вред здоровью и жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, наконец, общий экономический ущерб.

По поручению Федерального агентства морского и речного транспорта ФГУ "Российский речной регистр" в настоящее время осуществляет мониторинг обеспечения эксплуатирующими организациями безопасности судоходных гидротехнических сооружений и ведет базу данных по отраслевым гидросооружениям. Кроме того, ФГУ занимается формированием базы данных по эксплуатируемым речным портовым гидротехническим сооружениям.

В настоящее время в федеральной собственности находится 627 гидротехнических сооружений, что составляет примерно 1,4% всех гидротехнических сооружений. В собственности субъектов Российской Федерации находится 5701 сооружение, в муниципальной собственности - 6270 сооружений, в частной собственности - 14757 сооружений, а бесхозяйных - 2281 гидротехническое сооружение <46>.

--------------------------------

<46> www.securpress.ru

Большую опасность для жизни и здоровья людей представляют бесхозяйные гидротехнические сооружения. Проблемой является и установление собственника бесхозяйного сооружения. Так, установление собственника гидротехнических сооружений, числящихся бесхозяйными, осуществляется в соответствии с требованиями ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако эта процедура достаточно длительна и требует значительных затрат. В первую очередь тормозят эту процедуру органы местного самоуправления, поскольку в случае, если собственник не будет определен, то гидротехнические сооружения перейдут в муниципальную собственность, а для них это означает возложение дополнительных обязанностей, предусмотренных законодательством, ответственности и необходимости финансирования эксплуатации гидротехнических сооружений.

В связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (ред. от 1 декабря 2007 г.) <47> установлено следующее правило: обязательные требования к безопасности гидротехнических сооружений должны быть включены в общие технические регламенты. Кроме того, налицо необходимость разработки специального технического регламента в целях обеспечения безопасности гидротехнических сооружений. Пунктом 34 Программы разработки технических регламентов на 2004 - 2006 гг. предусмотрена разработка специального технического регламента "О безопасности гидротехнических сооружений". Проект такого регламента есть, он прошел некоторые процедуры слушаний и согласований, однако вряд ли можно говорить о скором его принятии.

--------------------------------

<47> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" <48> Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору при Правительстве РФ были переданы полномочия по надзору за безопасностью гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики. Это означает контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики. Исключение составляют гидротехнические сооружения, за которыми полномочия по осуществлению надзора, а также по выдаче разрешений на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений переданы органам местного самоуправления.

--------------------------------

<48> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" Федеральной службе по надзору в сфере природопользования при Министерстве природных ресурсов РФ переданы полномочия по надзору за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений.

Деятельность по надзору за безопасностью должна осуществляться строго в соответствии с целевыми установками, то есть с конкретными и четкими нормативно-правовыми предписаниями. Наблюдение за безопасностью гидротехнических сооружений должно осуществляться с соблюдением совершенно ясных, определенных и ограниченных требований в соответствии с заданными параметрами. Поэтому особую важность для повышения эффективности надзора, а в целом для уровня безопасности судоходных гидротехнических сооружений приобретает аспект совершенствования нормативно-правовой базы как на законодательном, так и на подзаконном и на ведомственном уровнях <49>.

--------------------------------

<49> www.securpress.ru

Минтрансом России и Федеральным агентством морского и речного транспорта уделяется значительное внимание вопросам обеспечения транспортной безопасности объектов речной транспортной инфраструктуры. Принят ряд ведомственных нормативных документов в этой области, основными из которых являются распоряжение Минтранса России от 10 июня 2005 года N Ил-62-р "О мерах по обеспечению защищенности опасных и критически важных для национальной безопасности объектов транспортного комплекса России от террористических проявлений и угроз техногенного характера" <50> и изданное в соответствии с ним распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 6 июля 2005 года N ВР-187-р "О мерах по организации антитеррористической защищенности судоходных гидротехнических сооружений" <51>.

--------------------------------

<50> Документ опубликован не был.

<51> Документ опубликован не был.

Распоряжением руководителя Росморречфлота от 9 марта 2006 г. N АД-34-р ФГУ "Служба морской безопасности" определена головной организацией и головным исполнителем по важнейшим направлениям организации мер по защите морского и речного транспорта, судоходных гидротехнических сооружений.

В 2007 г. Федеральным агентством морского и речного транспорта при непосредственном участии ФГУ "Служба морской безопасности" проведены мероприятия по анализу уязвимости по всем критически важным судоходным гидротехническим сооружениям внутренних водных путей России. На основании проведенного анализа разработаны конкретные меры организационного и технического характера для каждого гидроузла по повышению уровня защищенности судоходных гидротехнических сооружений от террористических проявлений всех видов <52>.

--------------------------------

<52> www.transafety.ru

Кроме того, вопросы безопасности судоходных гидротехнических сооружений как объекта ведомственного контроля рассмотрены в комментарии к п. 4 ст. 4 Кодекса.

9. Отношения в области внутреннего водного транспорта представляют собой самостоятельную сферу правового регулирования, а правовой формой данных отношений является речное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства РФ. Ключевое значение в речном законодательстве приобретает Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, который в определенном смысле обладает приоритетом перед другими федеральными законами, регулирующие комментируемые отношения.

С конституционной точки зрения кодексы имеют одинаковую юридическую силу с другими федеральными законами. Однако это не исключает приоритет кодексов в регулировании отношений, составляющих их предмет <53>.

--------------------------------

<53> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

Совершенно очевидна особая роль, которую выполняет в правовой системе РФ кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений.

Вместе с тем приоритет комментируемого Кодекса перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, который определен в ст. 1 Кодекса.