1. Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
2. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель.
Комментарий к статье 68
1. Первые землеустроительные действия стали осуществляться уже в древнем Египте, Китае, Греции за несколько тысячелетий до нашей эры. Землемеры в то время делили землю, вели учет, осуществляли различные измерения для строительства каналов и сооружений, устанавливали границы, разрешали споры.
Землемерные действия осуществлялись и во времена Древней Руси, где землемеры занимались вычислением расстояния между пунктами на местности, согласованием границ между соседями, учетом земли и ее оценкой. Но термин "землеустройство" появился в русском языке только в начале XX в. До этого при осуществлении землеустроительных действий употребляли слова "землемерие", "межевание" и иные <1>.
--------------------------------
<1> Волков С.Н. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. М.: Колос, 2001. С. 91.
В дореволюционной России землеустройству придавалась со стороны государства большая значимость. Особенно роль землеустройства возросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь, привела к усложнению земельно-правовых отношений. Важным этапом в развитии землеустройства послужило генеральное межевание, в рамках которого проводились мероприятия по установлению точных границ земельных дач (населенных и ненаселенных единиц владения) по всей территории Российской империи. Одновременно проводились описание и оценка дворянских имений отдельных владений. Генеральное межевание было вызвано частыми земельными спорами. Многие землевладения дворян к середине XVIII в. не были оформлены законным образом. Правовой основой генерального межевания был правительственный Манифест, опубликованный 19 сентября 1765 г., а также генеральные правила, данные межевой комиссии для сочинения по оным межевой инструкции, которые были опубликованы в тот же день.
В Манифесте устанавливалось, что все границы на 19 сентября 1765 г. признавались бесспорными. Таким образом, землевладельцы были признаны собственниками всех земель, которые оказались в границах их владении на день опубликования Манифеста.
С момента проведения генерального межевания повысился статус землемеров, чья работа стала считаться делом государственной важности, а государственные землемеры принимали присягу, в которой клялись достойно выполнять порученное им дело <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 172.
Генеральное межевание оформило и укрепило дворянское землевладение и легализовало произведенные помещиками захваты земель и лесов. Итоги генерального межевания до Октябрьской революции оставались основой гражданско-правовых отношений в сфере земельного права в России.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле (1917 г.). Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения, что не могло не отразиться и на развитии землеустройства.
Землеустройство становится одним из основных инструментов политических, экономических и аграрных преобразований. Его главной целью была реализации Декрета о земле, принятого Вторым Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г.
Первым нормативным актом советской власти, который регулировал вопрос землеустройства, стало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, утв. ВЦИК 14 февраля 1919 г. Однако Положение не оправдало возложенных надежд на упорядочение землепользования. В 1922 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, который был введен в действие с 1 декабря 1922 г. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г. Земельный кодекс содержал раздел о землеустройстве, и задачей этого института признавалось упорядочение существующих и образование новых землепользований соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности.
После образования Союза Советских Социалистических Республик в 1922 г. землеустройство стало регулироваться на основе союзного земельного законодательства.
Общими началами землепользования и землеустройства, утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г., устанавливалось, что землеустройство, организуя земельную площадь с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации. Этот документ стал на период коллективизации, в также в предвоенные и послевоенные годы важнейшим.
К середине 60-х годов XX в. многие сельскохозяйственные мероприятия превратились в крупные по площади хозяйства <1>. В РСФСР землеустройство в это время проводилось на основе Постановления Совета Министров РСФСР "О мерах по улучшению землеустройства, введению и освоению правильных севооборотов в колхозах и совхозах".
--------------------------------
<1> Там же. С. 250.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. вводит понятие "государственное землеустройство". Согласно Земельному кодексу 1970 г. под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.
Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель.
К началу 1990 г. в стране сложилась система землеустройства, правовую основу которой составляли названный Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Постановление Совета Министров "Об улучшении организации выполнения и повышения качества проектно-изыскательских работ по землеустройству", принятое 10 апреля 1975 г., и ряд иных нормативных правовых актов.
Вместе с тем использование земель не было совершенным, существовало еще много проблем, сдерживающих экономику, что привело к необходимости проведения земельной реформы.
Начиная с 1991 г. землеустроительное обеспечение осуществлялось в соответствии с Постановлением Совмина РСФСР от 18 января 1991 г. N 30 "О Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР". Основное внимание было уделено созданию фонда перераспределения земель, реорганизации колхозов, совхозов, приватизации их земель и иным целям.
В последнее десятилетие значительно снизилась роль землеустройства, не уделялось внимание его научно-методическому обеспечению. Не существовало должной правовой основы для регулирований землеустройства вплоть до принятия Земельного кодекса РФ, Федерального закона "О землеустройстве", а также целого ряда подзаконных нормативных актов, которые вывели землеустройство на новый качественный уровень.
В действующем Земельном кодексе РФ землеустройству посвящены статьи в гл. XI "Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд".
Земельный кодекс дает определение землеустройству через перечень мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Схожее определение содержится в Федеральном законе "О землеустройстве", который добавил, что в состав землеустройства также входят мероприятия по организации территорий, используемых лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.
Из определения видно, что выделяют два вида землеустройства: территориальное (или его еще называют межхозяйственное) и внутрихозяйственное.
При помощи территориального землеустройства государство осуществляет распределение земельного фонда между различными субъектами, изучение состояния земель, планирование и организацию рационального использования земель и их охраны, а также образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и установление их границ на местности.
Под объектами землеустройства при этом понимаются согласно ст. 1 Федерального закона "О землеустройстве" объекты территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Круг объектов варьируется в зависимости от вида землеустройства. Так, объектами территориального землеустройства будут являться территории землевладений (землепользований), совокупности земельных участков или их частей, территориальные зоны. Объектами внутрихозяйственного землеустройства будут являться земли сельскохозяйственного назначения, а также земли, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Основаниями проведения землеустройства являются решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона "О землеустройстве" территориальное землеустройство включает такие виды работ, как образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и межевание его объектов.
Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом их принадлежности к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенного использования, осуществляемого в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации, площади, местоположения границ, ограничений в использовании земель, обременений правами иных лиц (сервитуты).
Межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков. При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании должен обеспечиваться учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за 7 дней до начала работ. Однако отсутствие надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения этих работ.
Если рассмотреть более детально, то в рамках территориального землеустройства составляются проекты образования новых, упорядочения и изменения существующих землевладений с устранением неудобств в их расположении, отводятся в натуре земельные участки на основе проектов земельных участков, готовится информация для оформления документов на право собственности или иных прав на землю.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396 "Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства" обеспечение проведения территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности, осуществляют Федеральная служба кадастра объектов недвижимости (в настоящее время - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)) и ее территориальные органы. Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.
Внутрихозяйственное землеустройство нацелено на решение вопросов о перспективах развития территорий, сбалансирования состава земельных угодий, уточнения границ и проектирования систем использования территории с особым природоохранным режимом, разработки противоэрозионных, природоохранных мероприятий, установления земельно-оценочных нормативов, необходимых для исчисления земельного налога и арендной платы, и др.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются работы по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Землеустройство тесно взаимосвязано с мониторингом земель и государственным кадастровым учетом земельных участков. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель для своевременного выявления изменений их состояния, оценки этих изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. В связи с этим наиболее целесообразно осуществлять мониторинг с использованием инструментов землеустройства (съемки местности, исследования состояния территорий и т.д.). Также при мониторинге земель широко используются архивные материалы землеустроительных организаций.
Взаимосвязь с государственным кадастром земельных участков проявляется таким образом, что именно в результате землеустроительных работ осуществляется формирование земельного участка, сведения о котором потом заносятся в данные земельного кадастра. В соответствии со ст. 70 комментируемого Кодекса государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Согласно ст. 1 этого Закона государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с указанным Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных данным Федеральным законом сведений.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного кадастра земельных участков и мониторинга земель.
В статье 19 Федерального закона "О землеустройстве" дается перечень видов землеустроительной документации: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Федерации, схема землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель; проекты территориального землеустройства; материалы межевания объектов землеустройства; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.
Данной статьей также предусматривается, что федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, могут устанавливаться и другие виды землеустроительной документации.
Глава II Федерального закона "О землеустройстве" содержит нормы о государственном регулировании проведения землеустройства, определяющие полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства, а также предусматривающие проведение государственной экспертизы землеустроительной документации и контроль за проведением землеустройства.
Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации" экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе заинтересованных лиц.
В настоящее время полномочия по экспертизе землеустроительной документации возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).
Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. N 273 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" устанавливается, что контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства.
Постановлением Правительства от 29 декабря 2008 г. N 1061 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства" устанавливается, что контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения организациями и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему.
Полномочиями по контролю за проведением землеустройства в настоящее время наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы, в связи с чем их должностные лица имеют право в установленном порядке:
а) получать от организаций и граждан информацию, необходимую для осуществления контроля;
б) привлекать специалистов заинтересованных органов государственной власти к осуществлению контроля.
Контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утвержденными Росреестром, а также внеплановых проверок.
Внеплановые проверки проводятся для контроля за исполнением предписаний об устранении ранее выявленных нарушений при проведении землеустройств, а также в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований законодательства Российской Федерации при проведении землеустройства, в том числе при описании местоположения и (или) установлении на местности границ объектов землеустройства на основании заявления лица, заинтересованного в проведении контроля.