МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ОРГАНАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
ГСМ | Горюче-смазочные материалы |
ИБР | Индекс бюджетных расходов |
ИДП | Индекс доходного потенциала |
НДФЛ | Налог на доходы физических лиц |
РФ | Российская Федерация |
ВВЕДЕНИЕ
Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации) содержат:
- основные цели формирования системы межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации;
- подходы к установлению дополнительных нормативов отчислений от поступлений в региональные и местные бюджеты в рамках действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
- подходы к формированию и предоставлению межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;
- подходы к предоставлению бюджетных кредитов местным бюджетам.
Методические рекомендации направлены на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.
Предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства.
Методические рекомендации подготовлены с учетом изменений, внесенных в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2019 году, в том числе с учетом Федерального закона
от 02.08.2019 N 307-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений", и проекта новой редакции
Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части наименований нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты).
1. Общие принципы формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации
1.1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне
Субъект Российской Федерации в ходе формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями должен учитывать необходимость обеспечения сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне. Система межбюджетных отношений должна способствовать достижению как вертикальной сбалансированности местных бюджетов (то есть сокращению разрыва между собственными доходами и расходами местных бюджетов), так и горизонтальной сбалансированности (то есть сокращению дифференциации местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности).
В соответствии с критерием вертикальной сбалансированности доля расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должна соответствовать доле доходов местных бюджетов после распределения трансфертов в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
В случае вертикальной сбалансированности объем средств, предоставляемый местным бюджетам в процессе формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, можно представить следующим образом (рисунок 1).
При этом из данной схемы исключены субвенции, передаваемые на исполнение делегированных полномочий, так как предполагается, что объем финансирования субвенций соответствует объему финансирования переданных государственных полномочий.
В то же время исключение субсидий и иных межбюджетных трансфертов из оценки общего объема передаваемых средств при определении вертикальной сбалансированности может привести к дисбалансу консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, так как значительный объем средств, передаваемых в виде субсидий, снижает потребность в дотациях, и весь объем межбюджетных трансфертов должен рассматриваться в комплексе.
┌─────────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐
│ Прогноз поступлений по │ │ │
│ дополнительным единым нормативам│ │ │
│ отчислений от налоговых и │ │ │
│ отдельных неналоговых доходов в │ │ │
│ местные бюджеты, утвержденным │ │ │
│ законом субъекта Российской │ │ │
│ Федерации │ │ │
│ + │ │ │
│Дотации на выравнивание бюджетной│ │ Оценка объема расходных │
│ обеспеченности │ │ обязательств по собственным │
│ + │ │ полномочиям (по реализации │
│ Прогноз поступлений НДФЛ по │ │ вопросов местного значения) │
│дополнительным дифференцированным│ │ │
│ нормативам отчислений │ │ - │
│ + │ │ │
│ Прогноз поступлений акцизов на │ = │ Прогноз поступлений по местным │
│ ГСМ по дополнительным │ │ и закрепленным федеральным │
│ дифференцированным нормативам │ │ законодательством налоговым и │
│ отчислений │ │ неналоговым доходам │
│ + │ │ │
│ Дотации на обеспечение │ │ │
│ сбалансированности бюджетов │ │ │
│ + │ │ │
│ Субсидии, иные межбюджетные │ │ │
│ трансферты │ │ │
└─────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────────┘
Рисунок 1 - Обеспечение вертикальной сбалансированности
Для оценки величины вертикального дисбаланса рекомендуется пользоваться следующими показателями:
- совокупная разница между собственными доходами и расходами местных бюджетов (в том числе по типам муниципальных образований);
- разница между долей собственных доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации и долей собственных расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации.
В соответствии с критерием горизонтальной сбалансированности в результате предоставления финансовой помощи местным бюджетам дифференциация местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности должна сокращаться или оставаться на том же уровне, который сложился с учетом поступлений в местные бюджеты по местным и закрепленным федеральным законодательством налоговым и неналоговым доходам.
Для оценки величины горизонтального дисбаланса рекомендуется пользоваться такими показателями, как коэффициент Джини и коэффициент вариации, рассчитанными по среднедушевым бюджетным доходам местных бюджетов с учетом дифференциации стоимости предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (например, индекса бюджетных расходов или аналогичного показателя). При этом рекомендуется оценивать величину горизонтального дисбаланса после каждой стадии распределения финансовой помощи (до оказания финансовой помощи, после выравнивания бюджетной обеспеченности, после распределения прочих дотаций, после распределения субсидий и иных межбюджетных трансфертов).
Муниципальным районам и городским округам с внутригородским делением также следует учитывать необходимость обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности при формировании межбюджетных отношений с поселениями и внутригородскими районами соответственно.
1.2. Цели формирования межбюджетных отношений и инструменты межбюджетного регулирования
Формирование межбюджетных отношений может быть направлено на достижение следующих целей:
- обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий;
- стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями;
- обеспечение региональных и местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий;
- устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления (внешние экономические изменения, изменение разграничения расходных обязательств, изменение налогового законодательства и разграничения доходных источников);
- устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.
Для достижения целей межбюджетного регулирования необходимо использовать соответствующие инструменты (таблица 1).
Таблица 1 - Цели и инструменты межбюджетного регулирования
Цели | Инструменты |
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий | - | установление дополнительных единых нормативов отчислений от налоговых и отдельных неналоговых <1> доходов |
- | установление дополнительных дифференцированных нормативов от акцизов на ГСМ |
- | дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные дотации |
- | замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ |
Стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями: | | |
- | достижение стратегических целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе увеличение финансирования за счет местных бюджетов направлений расходов, приоритетных с точки зрения субъекта Российской Федерации | - | субсидии |
- | выравнивание доступа к определенным бюджетным услугам, предоставление которых относится к полномочиям публично-правового образования - получателя трансферта | - | субсидии, в том числе "горизонтальные" (между публично-правовыми образованиями одного уровня) |
- | поощрение различных достижений муниципальных образований в соответствии с приоритетами, установленными субъектом Российской Федерации | - | иные межбюджетные трансферты (распределяемые на конкурсной основе) |
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий | - | субвенции (из региональных бюджетов) |
- | иные межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными договорами (из местных бюджетов) |
Устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления | дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов |
Устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов | бюджетные кредиты |
--------------------------------
<1>
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает закрытый перечень неналоговых доходов, по которым могут быть установлены дополнительные единые нормативы отчислений (см. раздел 2.1). Далее по тексту Методических рекомендаций под дополнительными едиными нормативами отчислений от неналоговых доходов следует понимать дополнительные единые нормативы отчислений по тем неналоговым доходам, возможность передачи дополнительных единых нормативов по которым установлена
Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Эти инструменты призваны обеспечить местные бюджеты доходами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Перед субъектом Российской Федерации (муниципальным районом, городским округом с внутригородским делением) стоит задача выбора: в какой пропорции распределить финансовые ресурсы между различными каналами передачи средств в местные бюджеты.
Выбор между закреплением дополнительных нормативов отчислений и финансовой помощью
Закрепление дополнительных нормативов отчислений является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований. Преимуществами закрепления дополнительных нормативов отчислений на длительный срок являются:
- возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;
- повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов и к развитию имеющейся на территории муниципальных образований доходной базы.
В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые и неналоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и закрепления НДФЛ по дополнительным дифференцированным нормативам.
В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной доходной базы.
Использование "отрицательных" трансфертов (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет) позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой доходной базой, вызванный установлением дополнительных единых нормативов отчислений, за счет перераспределения средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль дополнительных единых нормативов отчислений сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные" трансферты, так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного" трансферта, поскольку изъятыми окажутся не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.
За исключением требования передачи местным бюджетам не менее 15 процентов НДФЛ в виде дополнительных единых и (или) дифференцированных нормативов отчислений и не менее 10 процентов поступлений от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации (далее - акцизы на ГСМ),
Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает иных ограничений на минимальные размеры дополнительно передаваемых отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть средств он передает в виде отчислений от налоговых и неналоговых доходов, а какую - в виде финансовой помощи.
Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений, должен зависеть (помимо выбора между сокращением дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы) от равномерности распределения соответствующей доходной базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых и неналоговых доходов в виде дополнительных единых нормативов отчислений. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дотаций и дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ.
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) также обладают правом установления дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты находящихся на их территории поселений (внутригородских районов). Однако следует учитывать, что поселения (внутригородские районы) помимо финансовой помощи из районных (окружных) бюджетов могут получать финансовую помощь из регионального бюджета, на объем которой муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) влиять не могут. В связи с этим у муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) с большей вероятностью, чем у субъекта Российской Федерации, могут возникнуть основания для пересмотра дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты поселений (внутригородских районов). Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) будут те же, что и для субъекта Российской Федерации.
Выбор между нецелевой и целевой финансовой помощью
Предоставление финансовых средств в виде дотаций и закрепления дополнительных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов способствует увеличению объема доходов местных бюджетов, которые органы местного самоуправления могут направить на финансовое обеспечение расходов в соответствии с собственными приоритетами. Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде целевых межбюджетных трансфертов, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.
Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений от налогов, неналоговых доходов и дотаций, с одной стороны, и субсидий и иных межбюджетных трансфертов, с другой, зависит от выбора между двумя альтернативами: предоставлением органам местного самоуправления большей самостоятельности или следованием приоритетам региональной политики и усилением контроля за расходами местных бюджетов.
Принципы лучшей практики в сфере межбюджетных отношений предполагают преобладание в структуре межбюджетных трансфертов нецелевой финансовой помощи (то есть доля средств, передаваемых в виде дополнительных нормативов отчислений и дотаций, должна превышать долю субсидий и иных межбюджетных трансфертов).
При этом
Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивает (для всех субъектов Российской Федерации, кроме городов федерального значения) долю иных межбюджетных трансфертов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности из регионального бюджета местным бюджетам 15 процентами общего объема межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. Данное ограничение может быть превышено на сумму межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета в целях поощрения муниципальных образований, в том числе за достижение наилучших значений показателей социально-экономического развития, ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на сумму иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета местным бюджетам, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета региональному бюджету на указанные цели.
Выбор между предоставлением безвозмездной финансовой помощи и бюджетными кредитами
В случае выявления несбалансированности местных бюджетов в течение финансового года перед субъектом Российской Федерации может встать выбор: устранить проблему с помощью увеличения объема межбюджетных трансфертов или с помощью предоставления бюджетных кредитов.
В первом случае речь будет идти о безвозмездных безвозвратных перечислениях, во втором - о возмездных и возвратных. При этом выбор необходимо осуществлять исходя из следующих параметров:
- является ли проблема временной или постоянной;
- действие каких факторов послужило причиной возникновения дисбаланса.
При временном дисбалансе выбор должен быть сделан в пользу бюджетных кредитов, при постоянно существующей проблеме необходимо заново вернуться к вопросу об общем объеме средств, передаваемых местным бюджетам, или поднять вопрос об эффективности осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Если причиной несбалансированности местного бюджета служат внешние факторы: изменение экономической ситуации, действия федеральных или региональных органов власти, то устранять такой дисбаланс необходимо с помощью предоставления нецелевых трансфертов (в частности, дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов). Если же дисбаланс возник в результате действий органов местного самоуправления, то предоставление трансфертов будет стимулировать их к сохранению подобной политики, в то время как необходимость возврата бюджетных кредитов подтолкнет к поиску путей повышения эффективности расходов и увеличения доходной базы.
2. Установление дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налоговых и неналоговых доходов
2.1. Общие требования к установлению дополнительных нормативов отчислений
Субъекты Российской Федерации (муниципальные районы, городские округа с внутригородским делением) обладают правом установления дополнительных нормативов отчислений от налоговых и отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет (бюджет муниципального района, бюджет городского округа с внутригородским делением), в бюджеты муниципальных образований (поселений, внутригородских районов).
В соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации под дополнительным нормативом отчисления понимается относительная величина, равная доле поступления, распределяемого в другой бюджет, при этом:
- дополнительные единые нормативы отчислений имеют одинаковый размер для всех муниципальных образований одного вида;
- дополнительные дифференцированные нормативы отчислений могут различаться по своим размерам между различными муниципальными образованиями, в том числе между муниципальными образованиями одного вида.
Дополнительные единые нормативы отчислений устанавливаются от любых налоговых и ряда неналоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет (бюджет муниципального района, бюджет городского округа с внутригородским делением).
В части налоговых доходов субъекты Российской Федерации устанавливают дополнительные единые нормативы отчислений от любых федеральных налогов и сборов и региональных налогов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации, муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) - от любых федеральных налогов и сборов, региональных налогов и местных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет муниципального района (городского округа с внутригородским делением).
Особый случай представляет собой установление дополнительных единых нормативов отчислений от налогов в целях разграничения налоговых доходов между муниципальными районами и сельскими поселениями. Согласно
Бюджетному кодексу Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут передать налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района, в бюджеты сельских поселений. Передача осуществляется законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований по дополнительным единым для всех сельских поселений нормативам отчислений с учетом требований
Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть в пределах 8 процентов дополнительного единого норматива отчислений от НДФЛ и 20 процентов дополнительного единого норматива отчислений от единого сельскохозяйственного налога.
Объем переданных налоговых доходов должен определяться исходя из принципа сбалансированности бюджетной системы, то есть соответствовать разграничению расходных полномочий между местными бюджетами и решаемых органами местного самоуправления вопросов местного значения. Осуществлять передачу налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации, сельским поселениям следует в случае, если за сельскими поселениями законом субъекта Российской Федерации закреплены вопросы местного значения городских поселений, решаемые муниципальным районом на территории сельских поселений.
Дополнительные единые нормативы отчислений могут устанавливаться по следующим неналоговым доходам, подлежащим зачислению в региональный бюджет (бюджет муниципального района, бюджет городского округа с внутригородским делением):
- субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и городскими округами с внутригородским делением - денежные взыскания (штрафы), предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
- субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и городскими округами с внутригородским делением - плата за негативное воздействие на окружающую среду;
- субъектами Российской Федерации - плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
- муниципальными районами - плата от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских (сельских) поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков;
- городскими округами с внутригородским делением - плата от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городского округа с внутригородским делением, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.
Дополнительные дифференцированные нормативы отчислений устанавливаются по НДФЛ и по акцизам на ГСМ.
Особенности установления единых и дифференцированных нормативов отчислений указаны ниже (таблица 2).
Дополнительные единые нормативы отчислений от налогов, установленные законом субъекта Российской Федерации, если проекты местных бюджетов составляются сроком на три года, не могут снижаться в течение трех лет, кроме случаев внесения изменений в федеральные и региональные законы, приводящих к перераспределению полномочий и доходов между региональным и муниципальным уровнями, а также между муниципальными районами и поселениями, городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами.
В случае, если проекты местных бюджетов составляются и утверждаются на один год, субъект Российской Федерации имеет право изменить дополнительные единые нормативы отчислений от налогов начиная с очередного финансового года, тем не менее в этом случае рекомендуется также закреплять дополнительные единые нормативы отчислений на срок не менее трех лет, то есть рекомендуется вносить в закон, устанавливающий дополнительные единые нормативы отчислений, изменения, вступающие в действие на второй год планового периода.
Муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением имеют право изменить дополнительные единые нормативы отчислений начиная с очередного финансового года, однако им также рекомендуется закреплять дополнительные единые нормативы отчислений на срок не менее трех лет, то есть рекомендуется вносить в решение, устанавливающее дополнительные единые нормативы отчислений, изменения, вступающие в действие на второй год планового периода.
Дополнительные единые нормативы отчислений должны быть одинаковы для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район), и устанавливаться на неограниченный срок отдельным законом (решением) или законом (решением), регулирующим межбюджетные отношения.
Таблица 2 - Сравнение особенностей установления различных видов дополнительных нормативов отчислений
Характеристики дополнительных нормативов отчислений | Дополнительные единые нормативы отчислений от налоговых доходов | Дополнительные единые нормативы отчислений от неналоговых доходов | Дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от НДФЛ | Дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от акцизов на ГСМ |
Кто устанавливает дополнительные нормативы отчислений | Субъект Российской Федерации, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением | Субъект Российской Федерации, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением | Субъект Российской Федерации (в случае наделения соответствующими полномочиями - муниципальный район, городской округ с внутригородским делением) | Субъект Российской Федерации |
Выбор налогов | Любые налоги, подлежащие зачислению в бюджет | Ограниченный перечень неналоговых доходов | НДФЛ | Акцизы на ГСМ |
Размер норматива | Одинаковый норматив для муниципальных образований одного типа | Одинаковый норматив для муниципальных образований одного типа | Индивидуальные нормативы | Индивидуальные нормативы |
Определение значения норматива | Независимо от объема трансфертов, в зависимости от вертикальной сбалансированности консолидированного бюджета | Независимо от объема трансфертов, в зависимости от вертикальной сбалансированности консолидированного бюджета | В зависимости от расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности | В зависимости от протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения (с возможностью учета видов покрытий автомобильных дорог) |
Каким нормативным правовым актом устанавливается методика расчета | Методика не требуется | Методика не требуется | Закон, регулирующий межбюджетные отношения <2> | Рекомендуется установить законом, регулирующим межбюджетные отношения, отдельным законом или нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации |
Каким нормативным правовым актом устанавливается норматив | Отдельный закон (решение), регулирующий закрепление нормативов, или закон (решение), регулирующий межбюджетные отношения <3> | Отдельный закон (решение), регулирующий закрепление нормативов, или закон (решение), регулирующий межбюджетные отношения | Закон о бюджете | Закон о бюджете |
На какой срок закрепляются | Неограниченный срок - для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, на срок не менее 3 лет - для субъектов Российской Федерации | Неограниченный срок | Не менее 3 лет | Не менее 3 лет |
--------------------------------
<2> В зависимости от нормативной базы конкретного субъекта Российской Федерации под законом, регулирующим межбюджетные отношения, может подразумеваться
Бюджетный кодекс субъекта Российской Федерации, закон о межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации, закон о межбюджетных трансфертах или закон о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации.
<3> Любой закон субъекта Российской Федерации (правовой акт представительного органа местного самоуправления) за исключением закона (решения) о бюджете или иного закона (решения) с ограниченным сроком действия.
Закрепление дополнительных единых нормативов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых и неналоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, применения средне- и долгосрочного бюджетного планирования.
Субъекту Российской Федерации рекомендуется закреплять за местными бюджетами налоговые источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:
- налоговая база равномерно размещена по территории муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
- налоговая база обладает низкой мобильностью <4>;
--------------------------------
<4> Мобильность налоговой базы - способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого.
- налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории;
- органы местного самоуправления муниципальных образований имеют возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов.
При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации целесообразно унифицировать различные налоговые ставки и льготы для разных категорий налогоплательщиков по налогам, дополнительные единые нормативы отчислений от которых закреплены за местными бюджетами, поскольку дифференциация приведет к искажению налогового потенциала муниципальных образований.
В наибольшей мере рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов соответствует НДФЛ. Он достаточно равномерен и в большей степени, нежели остальные налоги, отражает уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление дополнительных единых нормативов отчислений именно от этого налога за бюджетами муниципальных образований будет способствует повышению заинтересованности населения, проживающего на территории муниципального образования, в результатах деятельности местных органов власти.
Налог на прибыль обладает мобильной базой, которая неравномерно размещена по территории региона. Кроме того, этот налог является циклическим, то есть поступления по нему снижаются в период снижения темпов экономического роста, что приводит к несбалансированности местных бюджетов. Кроме того, создание консолидированных групп налогоплательщиков снижает точность прогнозирования поступлений по налогу, а авансовый характер платежей может привести к ситуации, при которой поступления по налогу могут быть отрицательны, что негативно скажется на сбалансированности местных бюджетов.
Налоги на добычу полезных ископаемых обычно распределены неравномерно, однако налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых является исключением из этого правила и дополнительные единые нормативы по нему могут быть закреплены за бюджетами городских округов и муниципальных районов.
По равномерности распределения базы налогообложения налог на имущество организаций значительно уступает НДФЛ и сопоставим с налогом на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, имеет низкую мобильность налоговой базы, что является одним из аргументов в пользу закрепления дополнительных единых нормативов от него за местными бюджетами. При этом, в случае закрепления налога за местными бюджетами, необходимо соблюдать ограничения по изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных налогоплательщиков на региональном уровне.
Также эффективным является закрепление за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, поскольку поступления по нему относительно равномерно распределены по городским округам и муниципальным районам и зависят от деятельности органов местного самоуправления по привлечению среднего и малого бизнеса и развитию предпринимательства.
Все остальные налоги и сборы, поступающие в региональный бюджет, обыкновенно в меньшей степени подходят для закрепления за бюджетами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) при выборе источника для установления дополнительных единых нормативов отчислений должны исходить из тех же критериев, что и субъекты Российской Федерации, в частности закреплять за бюджетами поселений (внутригородских районов) дополнительные единые нормативы отчислений от налогов с базой, обладающей низкой мобильностью, равномерно распределенной между поселениями (внутригородскими районами), на размер которой органы местного самоуправления поселений (внутригородских районов) могут оказывать влияние. Относительной равномерностью распределения и связью поступлений с деятельностью органов местного самоуправления, помимо НДФЛ, могут обладать налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог.
При принятии решения об установлении дополнительных единых нормативов отчислений от неналоговых доходов необходимо руководствоваться теми же подходами, что и при закреплении налогов: за местными бюджетами следует закреплять равномерно распределенные и стабильные источники. Такому требованию отвечает плата от передачи в аренду земельных участков. Закрепление за местными бюджетами платы за негативное воздействие на окружающую среду и платы за пользование водными объектами может привести к резкому усилению дифференциации доходов местных бюджетов из-за неравномерности поступлений, что необходимо учитывать при принятии соответствующего решения.
2.2. Особенности установления дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ
Дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от НДФЛ
В соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации субъект Российской Федерации может устанавливать дополнительные дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, подлежащего зачислению в региональный бюджет.
Дополнительные дифференцированные нормативы устанавливаются в порядке, предусмотренном
Бюджетным кодексом Российской Федерации, а именно:
- при составлении и (или) утверждении регионального бюджета;
- по согласованию с представительными органами муниципальных образований;
- взамен дотаций (части дотаций) на выравнивание бюджетной обеспеченности в эквивалентной сумме.
Дополнительные дифференцированные нормативы являются заменой дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, поэтому устанавливаются только для муниципальных образований, получающих дотацию, если соответствующий механизм предусмотрен законодательством субъекта Российской Федерации о межбюджетных отношениях и муниципальное образование, являющееся получателем дотации, согласно с заменой дотации дополнительными дифференцированными нормативами отчислений. Замена дотаций дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации, поэтому, если субъект Российской Федерации не планирует заменять дотацию дополнительными дифференцированными нормативами отчислений, он не обязан утверждать порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.
В соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются на срок не менее трех лет. Изменение указанных дополнительных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты в течение текущего финансового года не допускается.
В то же время субъект Российской Федерации имеет возможность вновь установить дополнительные дифференцированные нормативы отчислений сроком на 3 года начиная с очередного финансового года. Поскольку бюджет субъекта Российской Федерации утверждается на очередной год и плановый период, а дополнительные дифференцированные нормативы заменяют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределение которых также утверждается на очередной год и плановый период (за исключением нераспределенного объема дотаций в размере 20 процентов от общего утвержденного объема), дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от НДФЛ на очередной финансовый год и первый год планового периода рекомендуется утверждать в размере не ниже утвержденных на предыдущем этапе бюджетного планирования на первый и второй год планового периода для того, чтобы не допустить снижение размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования бюджету каждого муниципального образования на очередной финансовый год и первый год планового периода по сравнению с размером дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования, утвержденным соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, с учетом замены дотации (части дотации) дополнительными дифференцированными нормативами отчислений в бюджеты от НДФЛ, за исключением одного из следующих случаев:
- внесение федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
- внесение законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между бюджетами соответствующих муниципальных образований;
- внесение законами субъектов Российской Федерации изменений, приводящих к перераспределению полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Таким образом, в следующем финансовом году размер вышеуказанного дополнительного дифференцированного норматива возможно изменить при условии неснижения расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой муниципальному образованию с учетом утвержденного дополнительного дифференцированного норматива.
Средства, полученные муниципальным образованием по дополнительному дифференцированному нормативу отчислений от НДФЛ сверх расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), не подлежат изъятию в региональный бюджет и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам.
Потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному дифференцированному нормативу отчислений от НДФЛ ниже расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации) не подлежат компенсации из регионального бюджета и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам.
Согласно
Бюджетному кодексу Российской Федерации указанный дополнительный дифференцированный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему НДФЛ, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации по территории соответствующего муниципального образования.
При этом дополнительный дифференцированный норматив целесообразно рассчитывать на основе прогноза контингента поступлений по НДФЛ в бюджеты муниципальных образований, полученного по той же методике, что и прогноз доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по НДФЛ, положенный в основу формирования проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Расчетное значение указанного дополнительного дифференцированного норматива (
