Методические рекомендации по подготовке муниципальных нормативных правовых актов (подготовлены ФБУ НЦПИ при Минюсте России)

Муниципальное нормотворчество является одним из ведущих направлений деятельности органов местного самоуправления. Конечной целью нормотворческого процесса является создание муниципального нормативного правового акта, который, затрагивая права и интересы граждан, решает важные социальные, экономические, управленческие и другие вопросы на территории муниципального образования.

Учитывая объем действующих муниципальных нормативных правовых актов и количественный прирост новых, важной задачей является своевременная их актуализация и, при необходимости, приведение в соответствие с действующим законодательством. Несовершенство муниципального нормотворчества диктует необходимость выработки единообразного подхода к подготовке муниципальных нормативных правовых актов.

Настоящие методические рекомендации подготовлены по итогам проведения НИР на тему: "Разработка методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов", основу исследования которой составили:

законодательство в сфере организации правотворческого процесса органов местного самоуправления;

муниципальные нормативные правовые акты (их структурные части) <1>;

--------------------------------

<1> Доступ к муниципальным нормативным правовым актам обеспечен через портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети интернет (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф.)

экспертные заключения на муниципальные нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

результаты конкретно-социологического исследования, проведенного в виде опроса экспертов из числа муниципальных служащих, а также государственных служащих территориальных органов Минюста России.

Анализ экспертных заключений позволил выявить наиболее типичные нарушения правил юридической техники при подготовке муниципальных нормативных правовых актов (см. практическое пособие, прилагаемое к настоящим методическим рекомендациям - далее Приложение) <2>. Проведенное социологическое исследование способствовало выявлению основных причин, оказывающих неблагоприятное воздействие на обеспечение качества муниципального нормотворчества.

--------------------------------

<2> Мониторинг нормотворческого процесса органов местного самоуправления с иллюстрацией типичных нарушений правил юридической техники на конкретных примерах: практическое пособие./Авторы-составители: Атагимова Э.И., Рыбакова О.С., Троян Н.А. - М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России. 2018. - 68 с.

Настоящие методические рекомендации разработаны для использования в своей работе органами местного самоуправления, а также могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и территориальными органами Минюста России.

Целью настоящих рекомендаций является методическое сопровождение работы по подготовке муниципальных нормативных правовых актов путем соблюдения единообразия в оформлении муниципальных нормативных правовых актов и использования средств, правил и приемов юридической техники. Пособие содержит примеры оформления муниципальных нормативных правовых актов. Обращаем внимание, что наименования муниципальных образований в приведенных примерах условные и не соответствуют наименованиям, включенным в государственный реестр муниципальных образований, любые совпадения случайны.

Полагаем, что настоящее научно-практическое пособие окажет методическую помощь при подготовке, юридико-техническому оформлению текстов и принятию муниципальных нормативных правовых актов.

Муниципальный нормативный правовой акт (далее по тексту - муниципальный акт, акт) является одним из видов нормативных правовых актов и характеризуется всеми свойствами правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные акты принимаются по вопросам местного значения непосредственно как самим населением муниципального образования, так и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

--------------------------------

<3> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018)//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

Целью муниципального нормотворчества является принятие муниципальных актов, эффективно регулирующих правовые отношения в сфере местного самоуправления, отвечающих потребностям развития муниципальных образований, учитывающих общественные интересы, не противоречащих действующему законодательству, принятых в рамках компетенции органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, направленных на достижение определенных результатов.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ можно выделить два вида муниципальных актов:

решения, принимаемые населением на местном референдуме, на собрании или сходе граждан (уставы, положения об органах территориального общественного самоуправления и т.д.);

правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

В системе местного самоуправления нормативные правовые акты обладают рядом признаков:

1. Устанавливают правила поведения людей, обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц на всей территории муниципального образования, и рассчитаны на неоднократное применение.

2. Муниципальные акты носят подзаконный характер.

3. Муниципальные акты имеют официальный характер, выражают волю граждан муниципального образования или волю органа местного самоуправления, должностного лица и влекут юридические последствия.

4. Волеизъявление субъектов муниципального права становится правовым актом при условии соблюдения процедуры его надлежащего оформления, принятия и официального опубликования (обнародования).

5. Муниципальные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Федеральный закон N 131-ФЗ (статья 43) определяет систему муниципальных правовых актов, в которую входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Предпроектная работа по подготовке муниципального акта является важной стадией муниципального нормотворческого процесса и осуществляется в несколько этапов:

1. Оценка целесообразности и необходимости принятия муниципального акта; анализ и оценка текущего состояния правового регулирования в той сфере общественных отношений, которая подлежит регламентации муниципальным актом; оценка регулирующего воздействия проектируемого муниципального акта <4>, выявление и анализ социальных, финансово-экономических, коррупционных, экологических рисков и негативных последствий, которые могут возникнуть после принятия правового акта, определение мер по их минимизации.

--------------------------------

<4> В части 3 статьи 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены проекты муниципальных правовых актов, подлежащие и не подлежащие оценке регулирующего воздействия, а также определен порядок проведения такой оценки.

На данной стадии, с целью недопущения противоречий, несогласованности муниципальных актов между собой, целесообразно готовить по каждому проекту муниципального акта справку об уже действующем правовом регулировании по соответствующему вопросу.

В зависимости от состояния нормативного регулирования правоотношений, относящимся к теме проекта муниципального акта, необходимо выявить, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые муниципальные акты или необходимо подготовить новый муниципальный акт.

2. Формирование концепции муниципального акта, которая определяет:

форму акта, его наименование;

круг должностных лиц и других привлекаемых специалистов, непосредственно ответственных за подготовку текста проекта;

предмет правового регулирования;

круг лиц, подпадающих под действие муниципального акта;

примерное содержание проекта, его структуру;

перечень муниципальных актов, которые необходимо принять, изменить или признать утратившими силу (отменить) в связи с принятием данного муниципального акта.

3. Подготовка обоснования принятия муниципального акта, в т.ч. финансово-экономического (с указанием источников и объемов финансирования).

При подготовке концепции и обоснований проекта муниципального акта могут создаваться рабочие группы, комиссии, в состав которых включаются представители общественности, депутаты, должностные лица местного самоуправления, специалисты и т.д.

Такой порядок предпроектной работы может быть закреплен в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов, а также в специальных актах представительных или исполнительно-распорядительных органов о порядке подготовки муниципального акта.

При разработке проектов правовых актов необходимо учитывать положения статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ, устанавливающие перечень субъектов правотворческой инициативы, которые могут вносить на рассмотрение проекты муниципальных актов. Проекты муниципальных актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Данный перечень субъектов не является исчерпывающим. Иные субъекты правотворческой инициативы могут устанавливаться уставом муниципального образования.

Структуру органов местного самоуправления образуют: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления определены:

1) в Федеральном законе N 131-ФЗ;

2) полномочия по решению вопросов местного значения установлены уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ;

3) полномочия предусмотрены федеральными законами специальной компетенции (например: Градостроительный кодекс).

Виды правовых актов муниципального образования определяются в соответствии с требованиями устава муниципального образования в зависимости от полномочий субъектов по их принятию.

Пример:

Подготовка текста муниципального акта является важным этапом муниципального нормотворческого процесса, поскольку именно на этой стадии проявляются знания и навыки владения правилами юридической техники, что в целом влияет на эффективность издаваемых актов.

Под правилами юридической техники понимается совокупность приемов, методов, средств, используемых в процессе подготовки муниципальных актов.

Правила юридической техники, рассмотренные в данном разделе, можно разделить на несколько групп:

- правила, относящиеся к структуре;

- правила, относящиеся к содержанию;

- правила, относящиеся к внешнему оформлению муниципальных актов;

- языковые требования, относящиеся к изложению правового акта;

- логические требования;

- процедурные требования.

Муниципальный акт должен соответствовать требованиям, предъявляемым к его форме и содержанию. Различают внутреннюю и внешнюю форму муниципального акта.

К внешней форме муниципального акта относятся его реквизиты, являющиеся постоянным элементом содержания акта, которые придают ему официальный характер и обеспечивают возможность его идентификации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления создаются на бумажном носителе с соблюдением всех необходимых реквизитов.

Официальный текст муниципального акта имеет следующие реквизиты:

официальные символы муниципального образования (герб, эмблема при их наличии);

полное наименование органа (должностного лица) местного самоуправления, принявшего (издавшего) документ;

наименование вида акта;

дата и номер принятия (подписания, издания);

место нахождения органа местного самоуправления, принявшего муниципальный акт (при необходимости);

наименование акта, отражающее предмет правового регулирования (заголовок).

В конце текста правового акта указываются следующие реквизиты: наименование должности, фамилия, инициалы и подпись лица, уполномоченного на подписание соответствующего правового акта.

При подписании муниципального акта соблюдаются следующие требования:

должно быть указано полное и официальное наименование должности уполномоченного лица в соответствии с уставом муниципального образования;

личная подпись уполномоченного лица проставляется только на подлиннике правового акта;

необходима расшифровка подписи, которая состоит из следующих инициалов: первая буква имени и отчества (с точкой) и фамилия (указывается полностью без сокращений).

Пример:

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 05.12.2000 N 2-ФКЗ "О государственном гербе Российской Федерации" органам местного самоуправления не предоставлено право использования Государственного герба на бланках, используемых в их деятельности, в том числе в рамках муниципального правотворчества. Часть 1 статьи 9 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет право муниципальных образований устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами.

Официальные символы <5> муниципальных образований и порядок их официального использования утверждаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

--------------------------------

<5> Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований, утвержденные Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации 28.06.2006.

При отсутствии официальных символов муниципального образования муниципальный акт изготавливается без размещения символов муниципального образования.

Наименование органа местного самоуправления указывается в качестве реквизита муниципального акта в соответствии с нормативными правовыми актами, на основании которых образован и действует данный орган. Наименования представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (часть 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Отсутствие наименования органа местного самоуправления или лица, принявшего (издавшего) муниципальный акт, может являться основанием для признания соответствующего акта незаконным.

Обязательным реквизитом муниципального акта является также дата принятия (подписания, издания).

Для актов представительных органов местного самоуправления различают дату принятия нормативного правового акта и дату его подписания. Необходимо различать дату принятия документа и дату вступления его в законную силу. В некоторых случаях эти даты могут совпадать. Однако чаще всего вступление муниципального акта в силу связывается с иными юридическими фактами - его официальным опубликованием, обнародованием или наступлением конкретного события.

Номер муниципального акта позволяет его идентифицировать в официальных печатных и сетевых изданиях, а также в электронных базах данных.

Наименование (заголовок) правового акта выступает в качестве официального резюме содержания всего документа или его части. Исходя из этого, необходимо обращать внимание на соответствие наименования акта его содержанию.

К наименованию правового акта предъявляются определенные требования. Оно должно быть:

четким (правильно отражать содержание правового акта и основной предмет правового регулирования);

кратким (в сжатой форме передавать суть правового акта);

формализованным (изложенным в официальном стиле).

Следует избегать сложных и неоправданно длинных наименований, а также наименований, которые могут быть истолкованы неоднозначно.

Цель наименования правового акта - передать его содержание, обозначить предмет правового регулирования, облегчить его поиск, а также обеспечить проставление ссылок на него при подготовке других правовых актов.

Наименование правового акта должно отвечать на вопрос "О чем правовой акт?" и начинаться с предлогов "О ..." или "Об ...".

Если правовым актом утверждается документ (положение, правила, инструкции, список и т.п.), это рекомендуется отражать в его наименовании.

Наименование муниципального акта кавычками не выделяется, выравнивается по центру, печатается строчными буквами с прописной буквы полужирным шрифтом, точка в конце заголовка не ставится.

Если в наименовании муниципального правового акта возникает необходимость добавить текст в кавычках, начинающийся или заканчивающийся на границе внешних кавычек, то соответственно вторые открывающие или закрывающие кавычки опускаются.

Пример:

Рекомендации по оформлению наименований муниципальных актов о внесении изменений в муниципальные акты и о признании утративших силу (об отмене) муниципальных актов изложены в пункте 2.4 настоящих методических рекомендаций.

Пример:

Структура муниципального акта составляет внутреннюю форму правового акта, которая обеспечивает последовательное развитие темы правового регулирования, подразумевающее переход от общих положений к более конкретным (частным).

Структура муниципального акта и необходимость включения в него определенных структурных единиц зависит от его содержания и объема. В небольших по объему правовых актах нет необходимости использовать все виды структурной организации текста.

Деление муниципального акта на определенные составляющие обеспечивает его удобное использование и эффективное усвоение правовой информации, помогает быстрее ориентироваться в его тексте, позволяет давать более точные ссылки, обеспечивает полное изложение необходимой правовой информации.

Структура муниципального акта содержит, как правило, три части:

- вступительную (преамбулу)

- основную (содержательную)

- заключительную (резолютивную)

Преамбула - вступительная часть муниципального акта, не является обязательным элементом структуры. Она отражает фактические обстоятельства и мотивы, послужившие основанием для принятия акта, в ней могут быть указаны ссылки на иные нормативные документы, в соответствии с которыми или на основании которых принят данный акт.

Для преамбулы характерно использование таких устойчивых формулировок, как: "в соответствии", "на основании", "в целях", "руководствуясь", "в связи", "во исполнение".

Пример:

Преамбула не содержит положений нормативного или распорядительного характера; понятий, определений, терминов; ссылок на другие нормативные правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием муниципального акта. Преамбула не формулирует предмет правового регулирования, не делится на части и статьи, не нумеруется и располагается непосредственно после заголовка. Преамбула может подразделяться на абзацы.

В постановлениях преамбула может завершаться словами "постановляю", "постановляет", а в решениях - "решил", "решило", "решили", при написании которых могут использоваться прописные или строчные буквы.

Структурные единицы муниципального акта не имеют преамбулу.

Основная (содержательная) часть муниципального акта в зависимости от вида, объема и содержания правового акта может содержать следующие структурные элементы: раздел, подраздел, главу, параграф, статью, часть статьи, пункт, пункт статьи, подпункт, абзац.

При разработке значительных по объему муниципальных актов применяется деление их текста на разделы.

Как и преамбула, раздел не является обязательным элементом в структуре муниципального акта. При этом не рекомендуется вводить структурную единицу "раздел", если в муниципальном акте нет глав.

При делении текста муниципального акта на разделы предполагается, что раздел должен иметь порядковый номер, обозначаемый римской цифрой, а также наименование (заголовок).

Обозначение и наименование раздела печатаются с прописной буквы по центру страницы, одно под другим, без точки в конце.

Наименование раздела печатается полужирным шрифтом.

Пример:

В случае если раздел имеет более длинное наименование или наименование, состоящее из нескольких предложений, то обозначение и наименование раздела выравниваются по центру и оформляются следующим образом:

Пример:

В случае деления муниципального акта на разделы, он может быть разделен на подразделы. Подраздел имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами, и наименование.

Обозначение подраздела печатается с прописной буквы и абзацного отступа, а наименование подраздела печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера подраздела, после которого ставится точка.

Пример:

В случае если подраздел имеет более длинное наименование или наименование, состоящее из нескольких предложений, то обозначение и наименование подраздела оформляются следующим образом:

Пример:

Глава муниципального акта нумеруется арабскими цифрами и имеет наименование.

Слово "Глава" печатается с прописной буквы и абзацного отступа, а наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка.

Пример:

В случае если глава имеет длинное наименование или наименование, состоящее из нескольких предложений, то обозначение и наименование главы оформляются следующим образом:

Пример:

Главы могут делиться на параграфы.

Параграф обозначается знаком §, имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами, имеет наименование.

Наименование параграфа печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.

Пример:

В случаях, когда текст муниципального акта небольшой, его можно не делить на главы. В этом случае возможно деление муниципального акта на статьи.

Основной структурной единицей муниципального акта является статья (акты представительного органа местного самоуправления) или пункт (иные муниципальные акты), в которых содержатся юридические нормы.

Статья имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами; обычно имеет наименование, но может его и не иметь.

Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа, а наименование статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка.

Пример:

Если статья не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом.

Пример:

В случае если статья имеет длинное наименование или наименование, состоящее из нескольких предложений, то обозначение и наименование статьи оформляются следующим образом:

Пример:

Необходимо учитывать, что объем статьи муниципального акта не должен затруднять восприятие ее содержания.

Структурными единицами статьи являются части, пункты, подпункты, абзацы.

Части статьи обозначаются арабскими цифрами с точкой, имеют единую нумерацию для данной статьи, наименований не имеют.

Для унификации структуры статьи и исключения наличия разных вариантов обозначения статей в муниципальном акте рекомендуется части статьи нумеровать.

Часть, являющаяся единственной в данной статье, не нумеруется.

Части статьи подразделяются на пункты, которые следуют после двоеточия и нумеруются арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой (при этом структурная единица, начинающаяся арабской цифрой с точкой и заканчивающаяся двоеточием, именуется "абзацем первым части ...").

Пункт не имеет наименования и содержит одно или несколько предписаний нормативного характера. Пункты следует начинать со строчной буквы и отделять друг от друга точкой с запятой.

При необходимости пункт может подразделяться на подпункты и абзацы.

Подпункт обозначается строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Подпункты следует отделять друг от друга точкой с запятой.

Пример: