Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый (утв. Минфином России)

Целью Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики является определение условий, используемых при составлении проекта федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2020 - 2022 годы.

1. ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В 2018 - 2019 ГГ.

Последние 2 года отметились поступательным движением вперед. Несмотря на наметившееся во второй половине 2018 года замедление роста мировой экономики, рост отечественной в 2018 году ускорился до 2,3 процентов. Это отстает от желаемой динамики развития, но, тем не менее, стало самым быстрым ростом с 2012 года и в два раза превысило среднегодовые темпы последних 10 лет.

Укрепляются положительные тенденции в структуре экономического роста:

- Наблюдается динамичный рост производства по широкому спектру отраслей, в основе которого - укрепление конкурентоспособности отечественной экономики. Экспорт ненефтегазового сектора продолжил расти быстрыми темпами (среднегодовой темп роста за последние три года - около 8% в реальном выражении), а показатели операционной эффективности (рентабельности) достигли максимальных за последние десятилетия значений.

- Укрепляется восстановление инвестиционной активности. Темпы роста инвестиций в основной капитал в 2018 году сохранились на уровне выше 4% в реальном выражении. При нулевом вкладе нефтегазового сектора рост инвестиций в ненефтегазовой экономике составил 6,4% г/г (после 5% г/г в 2017 году).

- Продолжает укрепляться устойчивость структуры источников финансирования со снижением роли внешних долговых ресурсов и повышением роли внутреннего финансового рынка.

Такие тенденции в том числе связаны с качественными изменениями, которые претерпела экономическая и финансовая политика страны за последние годы. Были созданы зрелые институты макроэкономической политики, по-новому выстроена система межбюджетных отношений, укрепилась операционная эффективность исполнения бюджета, заработала собственная инфраструктура финансового рынка.

Тем не менее, складывающееся развитие российской экономики пока рано называть оптимальным. Ниже желаемых остаются темпы роста доходов наиболее уязвимых слоев населения, увеличение инвестиционной активности частного сектора идет недостаточно быстрыми темпами, сохраняются структурные ограничения для динамичного и сбалансированного развития.

В связи с этим государственная экономическая политика в первую очередь ориентирована на содействие достижению национальных целей развития страны посредством обеспечения устойчивых темпов роста экономики и расширения потенциала сбалансированного развития. Это требует:

1. Создания предсказуемой и устойчивой экономической среды с низким уровнем восприимчивости внутренних экономических условий к состоянию внешней конъюнктуры, устойчиво низким уровнем инфляции и инфляционных ожиданий.

Этому способствовало проведение бюджетной политики на основе "бюджетных правил" (наряду с политикой инфляционного таргетирования и свободного курсообразования). С их введением в 2017 году подверженность экономики и государственных финансов конъюнктуре сырьевых рынков заметно снизилась:

- по итогам 2018 года уровень цен на нефть, обеспечивающий первичный баланс федерального бюджета, снизился до 45 $/барр. (для текущего счета платежного баланса - 35 $/барр), ненефтегазовый дефицит федерального бюджета сократился до 6,0% ВВП;

- проверка на прочность: в отдельные периоды 2018 года скорость падения цен на нефть и оттока капитала была сравнима с 2014 годом; при этом последствия не оказались драматичными - рубль и финансовые рынки сохраняли стабильность, инфляция оставалась умеренной, а экономика продолжала расти.

Как результат отечественная экономика на сегодняшний день характеризуется отсутствием макроэкономических дисбалансов, ее подверженность состоянию внешней конъюнктуры минимальна, а ее структура усилена повышением конкурентоспособности реального сектора и укреплением надежности финансового.

2. Устранение структурных дисбалансов и барьеров для развития, связанных в том числе с искажениями конкурентного ландшафта и стимулов к инвестициям, качеством и эффективностью государственного управления, демографическими тенденциями и развитием человеческого капитала.

На это направлены мероприятия единого плана по достижению национальных целей развития, в том числе предусмотренные в рамках национальных проектов. В 2018 - 1 полугодии 2019 гг. была проделана значительная подготовительная работа:

- сформирована и сконцентрирована ресурсная база национальных проектов: приняты изменения в налоговом законодательстве, в целях повышения финансирования инфраструктуры увеличены государственные заимствования;

- сформированы и утверждены паспорта национальных, федеральных и региональных проектов (и другие механизмы достижения национальных целей развития - план по увеличению инвестиций до 25% ВВП и др.) с конкретными мероприятиями, ответственными, сроками и результатами их реализации;

- в целях полноценного вовлечения регионов определены стимулирующие параметры софинансирования при реализации национальных проектов на территории субъектов Российской Федерации;

- создана эффективная система мониторинга исполнения мероприятий национальных, федеральных и региональных проектов; планируется формирование института стратегической экспертизы (мониторинга) реализации государственных программ на предмет их вклада в достижение национальных целей развития.

Далее в разделе представлены основные итоги реализации бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики в 2018 - 2019 годах по отдельным целям и направлениям.

1.1. СТРУКТУРНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

Бюджетная политика построена на основополагающем принципе, что все расходные обязательства должны финансироваться не в ущерб макроэкономической стабильности и предсказуемости (то есть не за счет конъюнктурных доходов - "бюджетные правила").

Это с одной стороны выступает гарантом обеспечения предсказуемых экономических условий вне зависимости от конъюнктуры сырьевых рынков, а с другой стороны создает стимулы для выработки мер с ненулевой суммой. Таких как повышение собираемости налогов за счет сокращения теневого сектора, увеличения отдачи от государственных активов, повышение эффективности расходов и др. Такие меры не только обеспечивают положительный эффект с фискальной точки зрения, но и способствуют созданию положительных структурных изменений - то есть структурной трансформации экономики.

Устойчивые и предсказуемые экономические условия

Проведение в 2017 - 2018 гг. бюджетной политики на основе "бюджетных правил" позволило снизить зависимость экономики и государственных финансов от конъюнктуры сырьевых рынков, создало условия для обеспечения предсказуемости экономических, финансовых и фискальных условий.

Со снижением в 2018 году структурного (при базовой цене нефти) первичного баланса федерального бюджета к целевым уровням (-0,5% ВВП в 2019 - 2024 гг.) завершилась многолетняя консолидация бюджета. По сравнению с уровнем 2014 года ненефтегазовый дефицит федерального бюджета снизился на 3,7 п.п. ВВП. При этом в соответствии с лучшей международной практикой бюджетных реформ:

- структура консолидации в 2015 - 2018 гг. была сбалансирована между мерами по оптимизации расходов (2/3) и мобилизации (повышению собираемости) доходов (1/3);

- масштаб и траектория сокращения структурного дефицита бюджета были тесно скоординированы с динамикой восстановления экономики.

Прошлый год представил возможность проверки институтов макроэкономической политики на прочность. В отдельные периоды масштаб и скорость падения цен на нефть и оттока капитала были сравнимы с 2014 годом. Последствия при этом не оказались драматичными - национальная валюта и финансовые рынки сохраняли стабильность, инфляция оставалась умеренной, а экономика продолжала расти (см. вставку).

Итоги внедрения новой конструкции "бюджетных правил"

Проведение в 2017 - 2018 годах бюджетной политики на основе "бюджетных правил" позволило снизить зависимость экономики и государственных финансов от конъюнктуры сырьевых рынков, создало условия для обеспечения предсказуемости экономических, финансовых и фискальных условий. Координация параметров "бюджетных правил", ограничивающих использование нефтегазовых доходов, с параметрами операций по накоплению/использованию активов в иностранной валюте, позволяет обеспечить снижение зависимости реального эффективного курса рубля от колебаний цен на нефть. Таким образом, обеспечивается, по сути, фиксация определенного уровня цен на нефть для ненефтегазовой экономики и нивелируется влияние флуктуации цен на мировых рынках на внутренние макроэкономические условия.

К ключевым итогам реализации новой конструкции "бюджетных правил" можно отнести:

- Снижение зависимости государственных финансов от динамики цен на нефть. Цена на нефть, балансирующая федеральный бюджет на первичном уровне (т.е. до исполнения обязательств по обслуживанию государственного долга) в 2018 году составила 44 $ за баррель, что является одним из самых низких уровней среди стран крупных экспортеров углеводородного сырья.

- Снижение чувствительности курсовых колебаний к динамике цен на нефть. На рубеже 2018 - 2019 годов цены на нефть марки Юралс после достижения максимальных значений с 2014 года менее чем за два месяца снизились более чем на 30 долл. США за баррель. Несмотря на сопоставимое с кризисным периодом 2014 - 2015 годов падение цен на энергоносители, колебания курса рубля по отношению к доллару США сохранились в относительно узком диапазоне (от 56 до 69 рублей).

- Снижение влияния динамики нефтяных котировок на сберегательное поведение населения и создание устойчивой пассивной базы банковского сектора в национальной валюте

- Снижение требуемой инвесторами компенсации за риск инвестирования в российские активы и стоимости заимствований. Проведение бюджетной политики в соответствии с основополагающими принципами, заложенными в "бюджетных правилах", положительно оценивается иностранными инвесторами и позволило сформировать улучшение оценки перспектив развития российской экономики рейтинговыми агентствами. В 2018 - 2019 годах рейтинговые агентства S&P, Moody's и Fitch повысили суверенный рейтинг России на одну ступень до "BBB-", "Baa3" и "BBB" соответственно. Снижение риск премии российских активов в 2017 - 2019 годах происходило опережающими темпами по отношению к развивающимися странам.

- Снижение подверженности ненефтегазового сектора нефтяным шокам. Существенное снижению зависимости финансовых результатов компаний ненефтегазового сектора от цен на нефть (за счет стабильности валютного курса) и локализация влияния нефтяных шоков в нефтегазовом секторе создает условия для развития конкурентоспособных несырьевых производств. В целом за последние три года среднегодовой темп роста ненефтегазового экспорта в реальном выражении составил около 8%. Операционная прибыль ненефтегазового сектора за последние 3 года увеличилась более чем на 3 п.п. ВВП в год (до 9,5% ВВП в 2018 году), а рентабельность экспорт-ориентированных отраслей держится на максимуме последних десятилетий.

Управление средствами Фонда национального благосостояния (ФНБ). Согласно базовому варианту прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года предполагается сохранение цен на нефть марки "Юралс" выше базового уровня в 2019 - 2029 гг., что обеспечит пополнение средств ФНБ. В последующий период (2030 - 2036 гг.) ожидается сохранение цен на нефть на базовом уровне и стабилизация объема накопленных средств в ФНБ. В консервативном сценарии ожидается, что цены на нефть будут соответствовать базовому уровню на протяжении 2021 - 2036 гг., что обеспечит неизменность уровня накопленных средств в ФНБ в этот период. В результате объем средств ФНБ к 2036 году составит около 12% ВВП в базовом и около 8% в консервативном сценарии.

--------------------------------

<*> Оценка Минфина России, Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года.

В целях оценки устойчивости государственных финансов к стрессовым сценариям развития внешней среды было проведено стресс-тестирование параметров федерального бюджета в зависимости от масштабов и продолжительности ценовых шоков на мировом рынке энергоносителей. Результаты стресс-тестирования представлены в Таблице 1.

При реализации ценового шока средних масштабов (снижение цен на нефть до 25 - 30 $/барр. в течение 3 - 5 лет) объем выпадающих нефтегазовых доходов за соответствующий период может составить от 5 до 14% ВВП. Гарантией исполнения всех обязательств государства и сохранения макроэкономической и финансовой стабильности в стрессовых условиях является наличие достаточного объема ликвидных активов в ФНБ.

Таблица 1. Оценка выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета при различной продолжительности "нефтяного шока", % ВВП

--------------------------------

<*> В ценах 2017 года.

В этой связи предполагается формирование целостной системы управления средствами ФНБ. Такая система должна:

1. предусматривать механизм минимизации бюджетных рисков посредством обеспечения достаточного объема средств ФНБ в форме ликвидных финансовых активов, необходимого для покрытия выпадающих доходов федерального бюджета в случае реализации масштабного внешнего стресса;

2. содействовать увеличению доходности управления средствами ФНБ при сохранении действенности механизма "бюджетных правил" в части обеспечения стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий вне зависимости от конъюнктуры рынка энергоносителей.

Предсказуемые фискальные условия

Одной из ключевых задач в 2018 году была разработка предложений по изменению налогового законодательства с целью обеспечения безусловного исполнения социальных обязательств и формирование ресурса для достижения национальных целей развития.

Соответствующие изменения были приняты и ключевые параметры налоговой системы зафиксированы как минимум на ближайшее 6 лет. Это наряду с проведением осмотрительной бюджетной политики на принципах, заложенных в "бюджетных правилах" - гарантия стабильности и предсказуемости налоговых условий в средне- и долгосрочной перспективе.

В рамках работы по созданию прозрачной системы (установления и взимания) неналоговых платежей предпринимателей предполагается те из них, которые имеют характер налогов или сборов, включить в Налоговый кодекс Российской Федерации с установлением переходного периода в части мер ответственности. Прозрачность и предсказуемость регулирования других неналоговых платежей будет обеспечиваться путем ограничения возможности установления их размера только законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на экономически обоснованном уровне.

Стратегическая приоритизация расходов бюджета

Важнейшей задачей 2018 года была приоритизация структуры расходов в целях ее ориентирования на создание справедливой системы социального обеспечения, повышение качества институтов развития человеческого капитала, опережающее технологическое развитие, обеспечение доступа к современной инфраструктуре - то есть приоритетов, зафиксированных в национальных целях развития.

Основным инструментом достижения национальных целей развития являются национальные проекты. В целях формирования финансового ресурса на их реализацию в 2018 году:

- утверждены изменения в налоговое законодательство, предусматривающие повышение основной ставки НДС до 20% (с сохранением пониженных ставок на основные социально значимые товары и услуги);

- предусмотрено увеличение объема структурного первичного дефицита бюджета на 0,5% ВВП в год с соответствующим повышением объема государственных заимствований;

- проведена внутренняя (в пределах базовых ассигнований) переориентация расходов на приоритетное финансирование национальных проектов.

Таблица 2. Параметры финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета

--------------------------------

<*> Показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Кроме того, в целях повышения уровня пенсионного обеспечения темпами, превышающими уровень инфляции, была проведена корректировка основных параметров пенсионной системы с учетом складывающихся демографических тенденций. В результате ожидается, что за 2018 - 2024 гг. средний размер страховой пенсии по старости неработающих пенсионеров может увеличиться более чем в 1,4 раза до 20 тыс. рублей в месяц, что будет в 2 раза превышать прожиточный минимум пенсионера.

Стимулирование инвестиционной активности

В 2018 году был также принят ряд изменений в налоговое законодательство, направленных на стимулирование инвестиционной активности.

1. Отмена налога на движимое имущество организаций с компенсацией выпадающих доходов регионов. По оценкам предпринимательского сообщества это позволит устранить препятствия для ускоренного внедрения и развития технологий отечественной промышленности.

2. Завершение нефтегазового налогового маневра, в рамках которого предусматривается равномерное (на протяжении 2019 - 2024 гг.) снижение экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты с равнозначным повышением ставки НДПИ и введением объективных критериев для НПЗ, которым будет оказана финансовая поддержка через механизм предоставления отрицательного акциза.

Такой маневр обеспечит постепенный переход к исключительно рентному налогообложению и перевод неявных субсидий в явные с настройкой механизмов повышения их эффективности. При этом это позволит обеспечить: (1) модернизацию нефтеперерабатывающего сектора и обеспечение внутреннего рынка высококачественными нефтепродуктами; (2) постепенный переход к единому топливному рынку на территории ЕАЭС.

Кроме того, за счет введения в формулу отрицательного акциза на нефть демпфирующей компоненты, которая в автоматическом режиме позволяет регулировать уровень налоговой нагрузки при реализации нефтепродуктов на внутреннем рынке, реализован механизм, позволяющий сгладить волатильность цен на внутреннем рынке на долгосрочную перспективу.

3. Введение режима налога на дополнительный доход (НДД) в нефтяной отрасли.

Этот новый режим налогообложения введен в тестовом режиме на отдельных участках недр, расположенных как в традиционных, так и новых регионах нефтедобычи, в целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования.

Режим НДД предполагает снижение "валовых" рентных налогов (НДПИ, экспортная пошлина) с введением налога (НДД), величина которого зависит от доходности проекта с учетом фактических цен на нефть и затрат на ее добычу. Данные изменения позволяют перераспределить фискальную нагрузку и перенести основную ее часть на более поздние этапы разработки месторождений, то есть после их выхода на проектную мощность.

4. Ускорение возмещения НДС экспортерам за счет снижения пороговых значений сумм, уплаченных предприятием за три предшествующих года налогов с 7 до 2 млрд рублей. Кроме того, сокращены сроки проведения налоговых камеральных проверок по НДС с трех до двух месяцев.

5. Введение пониженных тарифов страховых взносов для резидентов ТОСЭР Дальневосточного федерального округа и свободного порта Владивосток, открывших новые производства до конца 2025 года.

6. Деофшоризация и амнистия капитала. В рамках третьего этапа "амнистии капитала" (с 1 июня 2019 года по 1 марта 2020 года) предоставлена возможность задекларировать имущество, зарубежные счета и контролируемые иностранные компании (КИК). Воспользоваться возможно при условии возврата в страну средств с задекларированных счетов, а также редомициляции КИК в специальные административные районы (Калининградская область и Приморский край).

7. Унификация ставок акцизов. Унификация налоговых ставок акцизов на вина, игристые вина (шампанские), производимые на территории Российской Федерации и ввозимые на территорию Российской Федерации.

8. Совершенствование налогообложения зарубежных геологоразведочных проектов в целях стимулирования деятельности российских нефтяных компаний по поиску и оценке месторождений углеводородного сырья вне России.

Кроме того, в рамках национальных проектов в сфере экономики (международная кооперация и экспорт, МСП, производительность труда) предусмотрены масштабные программы повышения доступности кредитных ресурсов на инвестиционные цели через механизм субсидирования части расходов по обслуживанию таких кредитов.

Справедливая конкурентная среда и сокращение теневого сектора

На создание справедливых конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса была направлена работа по улучшению администрирования доходов. Внедрение новых информационных технологий и постепенное формирование единого информационного пространства администрирования позволили без увеличения налоговой нагрузки значительно повысить собираемость доходов бюджетов.

При этом повышение собираемости налогов не только способствует мобилизации доходов, но также позволяет устранить неравные конкурентные условия и способствует перераспределению трудовых и материальных ресурсов в пользу эффективных собственников и менеджеров от тех, кто получал конкурентные преимущества за счет недобросовестного поведения.

Из ключевых результатов по данному направлению можно отметить:

- Запуск эксперимента по апробации (на территории Москвы, Московской и Калужской областях и Республики Татарстан) применения специального налогового режима для самозанятых - налога на профессиональный доход (НПД). НПД установлен для физических лиц и применяется в отношении отдельных видов деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей. Новый режим налогообложения предполагает уплату налога с оборота в размере 4% при реализации физическим лицам и 6% при реализации юридическим лицам с освобождением от уплаты НДФЛ.

Новый режим налогообложения администрируется в бездекларационном формате через вэб-интерфейс с практически нулевыми издержками для предпринимателей. Первые результаты применения показывают высокую популярность этого режима. По состоянию на 12 сентября 2019 г. в качестве налогоплательщиков НПД зарегистрировались более 200 тыс. человек.

- Формирование единого информационного пространства администрирования доходов:

-- Завершен первый этап по созданию национальной системы прослеживаемости (НСП) товаров на основании данных таможенных деклараций, системы контроля уплаты НДС и данных ККТ (контрольно-кассовой техники). В рамках формирования НСП в 2019 году предусмотрено проведение эксперимента по прослеживаемости товаров, выпущенных на территории Российской Федерации с 1 июля по 31 декабря 2019 года по отдельным категориям товаров. Проведение эксперимента позволит отработать конечную архитектуру построения НСП для обеспечения ее эффективного функционирования на постоянной основе.

-- Сформирована нормативно-правовая база и отработаны процедуры международного автоматического обмена налоговой информацией.

- Повышение качества работа с дебиторской задолженностью. В 2018 году завершена реализация плана мероприятий по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам. В результате рост задолженности в 2016 году сменился снижением в 2017 и 2018 годах.

- Создание комфортных условий для добровольной и своевременной уплаты налогов и других платежей:

-- введен институт "авансовой" уплаты налогов для физических лиц ("единый налоговый платеж физического лица");

-- обеспечена возможность для физических лиц оплачивать налоги и государственные услуги через МФЦ.

Повышение отдачи государственных активов

В целях обеспечения равных условий ведения бизнеса и повышения качества управления компаниями с государственным участием продолжена работа по реализации единого подхода к дивидендной политике акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности - соблюдение минимальных требований по дивидендным выплатам в размере 50% чистой прибыли по МСФО. Большинство крупнейших акционерных обществ с государственным участием стали учитывать данный подход в своей дивидендной политике. В результате по итогам 2018 года почти на 40% (с 319 087,9 до 448 087,5 млн. рублей) увеличились поступления дивидендов в федеральный бюджет (с учетом дивидендов ПАО "Сбербанк России").

Приведение дивидендной политики в соответствие с едиными принципами будет способствовать улучшению качества инвестиционных проектов и создавать стимулы к повышению операционной эффективности и финансовой дисциплины, что создаст основание для роста капитализации компании. В частности, повышение дивидендных выплат по итогам 2018 года, объявление намерения разработать новую дивидендную стратегию до конца 2019 года, предполагающую рост выплат до 50% прибыли по МСФО, обеспечили значительный рост капитализации ПАО "Газпром" (в мае - августе цена акций ПАО "Газпром" на Московской бирже поднялась более чем на 40%).

1.2. ОПЕРАЦИОННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Реализация мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, приобрела особую важность в прошлом году с учетом определения амбициозных национальных целей развития. В этом контексте усилия в прошлом году были сконцентрированы как на реализации изначально запланированных мероприятий по повышению операционной эффективности использования бюджетных средств, так и на внедрении перспективных мер и подходов.

Расширение применения проектных принципов управления

Основным инструментом достижения национальных целей развития стали национальные проекты, формируемые с шестилетним горизонтом планирования. В прошлом году сформированы и утверждены паспорта национальных и федеральных проектов с конкретными мероприятиями, ответственными исполнителями, сроками и результатами их реализации.

В целях организации эффективной системы мониторинга и управления реализацией национальных проектов:

- Мероприятия национальных (федеральных) проектов обособлены в качестве отдельных структурных элементов государственных программ, а бюджетные ассигнования на их реализацию учитываются на отдельных КБК.

- Обеспечена увязка направлений расходов бюджета с измеримыми результатами федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов. Тем самым обеспечена прозрачность и возможность контроля использования бюджетных средств на реализацию национальных проектов.

- Создан единый информационный ресурс, обеспечивающий систему регулярного мониторинга по всем уровням управления национальными (федеральными) проектами.

- Установлена персональная ответственность за достижение целей, целевых показателей, решение задач, достижение результатов и контрольных точек, выполнение мероприятий проектов и обеспечена возможность участия в реализации национальных (федеральных) проектов максимального числа заинтересованных сторон, включая государственные, коммерческие, общественные и иные структуры.

- Повышены возможности по оперативному маневрированию финансовыми ресурсами посредством наделения президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам правом перераспределять бюджетные ассигнования на реализацию национальных и входящих в их состав федеральных проектов в ходе исполнения федерального бюджета (в рамках внесения изменений в сводную бюджетную роспись)

В 2018 году, в том числе с учетом задачи по интеграции федеральных проектов в состав государственных программ, продолжена работа по апробации новых подходов к формированию структуры государственных программ на примере программ, отнесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года N 1242 к пилотным. В частности, процессная часть указанных государственных программ формализована в виде ведомственных целевых программ, а проектная часть дополнена федеральными проектами.

Внедрение института обзоров бюджетных расходов

Обзоры бюджетных расходов стали за последние годы ключевым инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и обеспечения их приоритизации в соответствии с целями социально-экономической политики в большинстве стран ОЭСР. Обзоры бюджетных расходов позволяют проводить систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них.

В 2019 году анализ расходов бюджета в рамках инструментария обзоров бюджетных расходов осуществлен в сфере материально-технического обеспечения государственных органов; проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения; сферах развития промышленности гражданского назначения, природопользования и охраны окружающей среды. Кроме того, отдельный анализ был посвящен расходам федерального бюджета, главным распорядителем средств по которым является Федеральная служба судебных приставов.

Создание системы учета, контроля и оценки налоговых расходов

В целях формирования комплексной системы контроля, учета и оценки эффективности налоговых льгот и преференций на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе концепции "налоговых расходов":

- закреплен подход в бюджетном законодательстве (в т.ч. установлена обязательность формирования перечня налоговых расходов, а также ежегодное проведение их оценки);

- подготовлен отчет о налоговых расходах, вошедший в 2018 году в Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации;

- размещены на официальном сайте Минфина России реестры налоговых расходов федерального и региональных бюджетов;

- подготовлена нормативная база для внедрения системы учета, анализа, контроля и оценки налоговых расходов в бюджетный процесс;

- разработаны и утверждены Правила формирования перечня налоговых расходов и общие требования к оценке их эффективности на федеральном уровне;

- разработаны и утверждены общие требования к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- отчет об оценке налоговых расходов Российской Федерации за 2018 год, оценке налоговых расходов Российской Федерации на 2019 год и оценке налоговых расходов Российской Федерации на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов войдет в состав материалов к проекту федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

Казначейское сопровождение

В 2018 году продолжилось постепенное расширение применения инструментария казначейского сопровождения с его распространением в отношении:

- расчетов по государственным контрактам, заключаемым в целях реализации государственного оборонного заказа на сумму более 100 тыс. рублей;

- авансовых платежей по государственным контрактам, заключаемым для обеспечения государственных нужд субъекта на сумму более 100 млн. рублей;

- субсидий юридическим лицам из бюджета субъекта (местного бюджета), если источником финансового обеспечения являются субсидии из федерального бюджета на софинансирование капитальных вложений;

При осуществлении казначейского сопровождения было обеспечено расширение применения инструмента казначейского обеспечения обязательств.

Централизация обеспечивающих функций государственных органов

В целях оптимизации функций органов исполнительной власти приняты меры по централизации на базе Федерального казначейства функций по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства просвещения Российской Федерации и Федеральной службы по аккредитации.

Повышение эффективности государственного внутреннего финансового контроля

В целях совершенствования организации и осуществления внутреннего финансового контроля и аудита реализованы следующие мероприятия:

- закреплена в бюджетном законодательстве организационная независимость субъекта внутреннего финансового аудита, а также возможность передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита;

- подготовлены три федеральных стандарта внутреннего финансового аудита в соответствии с международными стандартами и принципами осуществления внутреннего аудита в государственном секторе;

- обеспечено проведение регулярного мониторинга качества финансового менеджмента в целях выявления недостатков в исполнении бюджетных полномочий главными администраторами средств федерального бюджета.

Развитие контрактной системы

В целях повышения эффективности контрактной системы реализованы следующие мероприятия:

- введен единый реестр участников закупок;

- утвержден План мероприятий ("Дорожная карта") по формированию каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях обеспечения возможности автоматизированного контроля и анализа информации об осуществляемых закупках, включая оценку и сопоставление закупочной деятельности заказчиков, и расчет референтных цен на сопоставимые товары, работы, услуги;

- утвержден перечень из 8 операторов электронных площадок, которые обеспечивают проведение электронных процедур, а также перечень, состоящий из 1 оператора специализированной электронной площадки, который обеспечивает проведение закрытых электронных процедур;

- запущена новая финансовая модель обеспечения заявок для участия в закупках путем открытия участниками закупок специальных счетов в уполномоченных банках;

- установлены условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для участия в процедуре государственных закупок;

- повышен ценовой порог, допускающий проведение электронного аукциона с сокращенным сроком подачи заявок (семь дней) с трех миллионов до трехсот миллионов рублей, а при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства - до двух миллиардов рублей;

- установлен запрет на выплату аванса при заключении контракта с участником закупки, предложившим цену контракта, которая на двадцать пять процентов и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, в качестве дополнительной антидемпинговой меры;

- сокращены сроки осуществления закупок, исключены избыточные обязанности заказчика по формированию отчетов об исполнении контрактов, извещений об осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);

- оптимизирован механизм планирования путем формирования одного более гибкого документа по планированию, взамен двух, формируемых ранее.

Повышение эффективности управления ликвидностью на едином счете федерального бюджета

В 2018 году продолжилось расширение линейки инструментов управления ликвидностью на едином счете федерального бюджета (ЕСФБ):

- запущен новый биржевой инструмент размещения свободных остатков ЕСФБ на российском финансовом рынке - валютный своп;

- реализовано размещение средств федерального бюджета до востребования на банковских счетах;

- созданы правовые основы для проведения операций по размещению свободных остатков ЕСФБ на депозите с центральным контрагентом.

1.3. РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В 2018 году вопросы развития межбюджетных отношений приобрели особую актуальность в свете задач, поставленных майским Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ N 204).

Созданы правовые основания для заключения соглашений в целях софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов по реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов национальных и федеральных проектов, на срок их реализации (до 6 лет).

В рамках подготовки федерального бюджета проведена работа по распределению между субъектами межбюджетных трансфертов, предоставляемых на реализацию национальных и федеральных проектов (законом о федеральном бюджете распределено 96% таких межбюджетных трансфертов в 2019 году).

Предусмотрена возможность реализации мероприятий национальных проектов с максимальным уровнем софинансирования со стороны Российской Федерации: для дотационных регионов - 95 - 99%, для бездотационных - 0 - 95%.

Обеспечено обособленное отражение в реестрах расходных обязательств субъектов финансового обеспечения национальных проектов за счет всех источников финансирования.

В целях обеспечения стабильности налоговых условий и устранения неопределенности при планировании бюджетов субъектов:

- продлен мораторий на создание новых (и изменение состава действующих) КГН с установлением предельного срока действия договора о создании КГН (до 1янв'2023);

- введена обязанность участников КГН представлять регионам информации о прогнозируемых поступлениях по налогу на прибыль (и об основных факторах);

Для повышения заинтересованности регионов в легализации оборота алкогольной продукции и укрепления доходной базы осуществлен переход на порядок зачисления акцизов на крепкую алкогольную продукцию исходя из объемов розничной продажи с компенсацией снижения доходов для регионов, на территории которых сосредоточены крупные производители.

В целом, реализованные в 2014 - 2018 гг. меры по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов и ограничению роста их долга (вкл. соглашения о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам) принесли результаты:

- государственный долг субъектов снизился до 2 206,3 млрд. рублей (25,3% налоговых и неналоговых доходов);

- консолидированные бюджеты субъектов впервые с 2007 года исполнены с внушительным профицитом (510,3 млрд. рублей).

1.4. ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

С 1 января 2018 года вступил в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее - Кодекс Союза). Положения Кодекса Союза определяют базовые условия для упрощения таможенных процедур, вводят приоритет автоматизированных электронных технологий и задач органов финансовой системы над бумажным документооборотом, стимулируют применение в таможенном администрировании механизмов "единого окна", повышают эффективность института уполномоченного экономического оператора, допускают возможность переноса момента уплаты таможенных платежей на этап после выпуска товара, а также направлены на более широкое применение рассрочки таможенных платежей. Применение положений Кодекса Союза позволит обеспечить ускорение и упрощение перемещения товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, сокращение издержек у лиц в связи с таможенным оформлением, снижение административного влияния на деятельность предпринимателей.

В соответствии с Комплексной программой развития ФТС России на период до 2020 года и планом мероприятий ("дорожной карты") по реформированию системы таможенных органов в 2018 году продолжена работа по концентрации декларирования товаров на таможенных постах - центрах электронного декларирования, которые к 2020 году должны стать основными местами электронного декларирования товаров.

Основные итоги нормативной деятельности в сфере таможенного регулирования:

- установлен приоритет электронного оформления;

- реализована возможность отсрочки уплаты таможенных платежей на 1 месяц;

- расширены возможности для применения авторегистрации и автовыпуска таможенных деклараций;

- закреплен упрощенный порядок завершения действия таможенной процедуры свободной таможенной зоны;

- физические лица освобождены от необходимости совершения таможенных операций, в том числе с участием таможенного представителя, и оплаты таможенных платежей непосредственно в месте получения посылок.

Продолжается поэтапная реализация тарифных обязательств в связи с присоединением Российской Федерации к ВТО. В 2012 - 2018 годах завершены шесть этапов выполнения тарифных обязательств Российской Федерации перед ВТО посредством изменения единого таможенного тарифа ЕАЭС.

2. УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В 2020 - 2022

2.1. ВНЕШНИЕ УСЛОВИЯ

Внешнеэкономические условия развития российской экономики остаются непростыми. На фоне усиления протекционистской политики (американо-китайские торговые "войны"), нормализации (ужесточение) финансовых условий в крупных развитых странах, а также структурных экономических кризисов в ряде стран развивающегося блока (Аргентина, Турция, Венесуэла) со второй половины 2018 года наметилась тенденция к замедлению роста мировой экономики.

Усиливающиеся торговые противоречия начинают оказывать все более выраженное давление на динамику мировой торговли и деловые ожидания.

- темпы роста внешней торговли в основных регионах мира к началу 2019 года стали отрицательными;

- опросные опережающие индикаторы свидетельствуют о сильнейшем замедлении экономической активности: глобальный производственный индекс PMI снизился в июле до 49.3 п., указывая на сокращения промышленного выпуска

При этом возможности большинства крупнейших экономик мира стимулировать рост за счет смягчения монетарной и фискальной политики ограничены. Потенциал задействования денежно-кредитной политики невысок в силу превалирования околонулевых процентных ставок и высокого уровня долговой нагрузки частного сектора, а фискальной политики - из-за нерешенных проблем с высоким уровнем государственного долга.

Денежно-кредитная политика крупнейших развитых стран

В марте 2019 года Комитет по операциям на открытом рынке ФРС США ожидал, что ориентир ставки по федеральным фондам (ключевая ставка) в 2019 году не изменится при всего одном его повышении ставки на 25 б.п. в 2020 году. В условиях возросшей волатильности на глобальных ранках и непрекращающихся торговых конфликтов уже в июле и сентябре ставка была снижена совокупно на 50 б.п. При этом объем ценных бумаг на балансе ФРС США продолжает постепенно сокращаться, снизившись к августу 2019 года на значительные 691 млрд. долл. США (15,5%) с пика, достигнутого в апреле 2017 года.

После трехлетней паузы в сентябре 2019 года продолжилось смягчение процентной политики ЕЦБ - ставка по депозитам была снижена до -0,5% годовых (ключевая процентная ставка осталась на неизменном уровне 0% годовых). Европейский регулятор сообщил, что ожидает сохранения ставок на неизменном уровне или более низком уровне до тех пор пока не удостоверится, что инфляция устойчиво приближается к таргетируемому уровню. С сентября 2019 года по март 2021 года будет запущена новая серия долгосрочных операций рефинансирования (TLTRO-III) со сроком погашения два года. С ноября возобновится программа количественного смягчения в виде покупок активов на сумму