Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Б.С. Эбзеева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина С.Д. Смердова,

1. Верховный Суд Российской Федерации определением от 16 декабря 2004 года, оставленным без изменения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, возвратил гражданину С.Д. Смердову его заявление о признании недействующими отдельных положений Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных Первым заместителем Министра транспорта Российской Федерации 29 сентября 1997 года. При этом Верховный Суд Российской Федерации сослался на то, что указанный акт не прошел государственную регистрацию, не опубликован для всеобщего сведения и, следовательно, по форме не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти и не подлежит проверке Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации С.Д. Смердов оспаривает конституционность части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации, согласно которой гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Заявитель полагает, что названная норма, как не допускающая оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации незаконного и нарушающего права граждан нормативного правового акта по причине несоблюдения органом, издавшим этот акт, правила о его обязательном опубликовании, противоречит статьям 15 и 46 Конституции Российской Федерации, а также статьям 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

2. В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Данная статья находится в неразрывном системном единстве со статьями 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в силу которых государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации закрепляет право граждан, организаций на обращение в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

3. Согласно статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Во исполнение данного конституционного требования Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" предусматривает, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 10).

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики (статья 126 Конституции Российской Федерации), Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов на то, что в соответствии со статьей 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации они не вправе основывать свои решения на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (пункт 6).

Таким образом, в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью.

Исходя из этого статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 2 июля 1998 года N 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР, от 6 июля 1998 года N 21-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР, от 25 декабря 2001 года N 17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР), не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.

Выявленный в настоящем Определении конституционно-правовой смысл части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации является общеобязательным и исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.

2. Признать жалобу гражданина Смердова Сергея Дмитриевича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 58-О по жалобе гражданина С.Д. Смердова на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 ГПК Российской Федерации по следующим основаниям.

1. В соответствии с оспариваемым нормативным положением части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации заинтересованное лицо в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК Российской Федерации (производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части), вправе оспорить в суде лишь такой нормативный акт, который принят и опубликован в установленном порядке. Во взаимосвязи с положениями статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, статей 3, 22, 245 и части первой статьи 254 ГПК Российской Федерации это означает, что при несоблюдении установленных правил принятия и опубликования нормативный акт подлежит судебному обжалованию в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК Российской Федерации (производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), причем в силу части второй статьи 254 ГПК Российской Федерации заявление подается в суд по подсудности, установленной статьями 24 - 27 данного Кодекса.

С.Д. Смердов обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об оспаривании Временных правил перевозок пассажиров и багажа автотранспортом, которые были утверждены Министерством транспорта Российской Федерации, но в установленном порядке не зарегистрированы и не опубликованы.

В полном соответствии с действующим правовым регулированием судья Верховного Суда Российской Федерации и Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации пришли к выводу, что заявление С.Д. Смердова об оспаривании акта, не прошедшего государственную регистрацию и не опубликованного в установленном порядке, подлежит рассмотрению не по правилам главы 24 ГПК Российской Федерации, а по правилам главы 25 данного Кодекса. Применив статью 27 ГПК Российской Федерации, определяющую предметную подсудность дел Верховному Суду Российской Федерации, а также пункт 2 части первой статьи 135 ГПК Российской Федерации, возлагающий на судью обязанность возвратить заявление в случае неподсудности дела данному суду, судебные инстанции вынесли определение о возвращении заявления С.Д. Смердова.

После получения определений Верховного Суда Российской Федерации С.Д. Смердову для реализации права на судебную защиту следовало лишь обратиться в районный суд по своему месту жительства или по месту нахождения Министерства транспорта Российской Федерации (часть вторая статьи 254 ГПК Российской Федерации). Однако он избрал заведомо более сложный и, по моему мнению, неправильный путь, обратившись в Конституционный Суд Российской Федерации.

2. С.Д. Смердов усматривает нарушение своего конституционного права на судебную защиту в том, что Верховный Суд Российской Федерации не стал рассматривать его заявление об оспаривании незарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке нормативного акта федерального органа государственной власти. С его позицией согласился и Конституционный Суд Российской Федерации.

Между тем эта позиция была бы верной лишь в том случае, если бы предусмотренный частью первой статьи 251 ГПК Российской Федерации запрет оспаривания такого акта по правилам главы 24 данного Кодекса исключал возможность иного судебного порядка защиты права. Однако ни по буквальному смыслу части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации в ее системной связи с другими нормами гражданского процессуального законодательства, ни по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, такой порядок не исключается.

Причиной возвращения заявления Верховным Судом Российской Федерации явилось отсутствие у него полномочия рассматривать по правилам главы 25 ГПК Российской Федерации оспоренный акт в качестве суда первой инстанции. Соответствующие полномочия Верховного Суда Российской Федерации установлены не частью первой статьи 251 ГПК Российской Федерации, а статьей 27 ГПК Российской Федерации. Именно поэтому Верховный Суд Российской Федерации прямо указал заявителю на наличие у него возможности обратиться с заявлением в другой суд общей юрисдикции с соблюдением установленных Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации правил подсудности.

Соответственно, правильные сами по себе выводы Конституционного Суда Российской Федерации в пункте 2 мотивировочной части Определения о содержании предусмотренного статьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту к части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации отношения не имеют. Не относится к ней и возникшей в связи с решениями судебных инстанций ситуации и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которая изложена в Постановлениях от 2 июля 1998 года N 20-П, от 6 июля 1998 года N 21-П и от 25 декабря 2001 года N 17-П и на которую сделана ссылка в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О.

Не вызывает сомнения, что, если при рассмотрении подобного дела выявится, что обжалуемый акт, который содержит нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан, не прошел государственную регистрацию и не опубликован в установленном порядке, суд обязан признать этот акт недействующим. Однако такая обязанность лежит не на произвольно выбранном заявителем суде, а на том суде, которому дело подсудно в соответствии с требованиями статей 24 - 27 ГПК Российской Федерации.

Осуществляя соответствующее правовое регулирование, законодатель действовал в пределах своей компетенции и не нарушил конституционные предписания. Такое регулирование представляется и более целесообразным, поскольку нет никакой необходимости передавать дела в отношение актов, принятых с нарушением установленного порядка и не опубликованных для всеобщего сведения, для рассмотрения в качестве суда первой инстанции высшему судебному органу страны по гражданским, уголовным и административным делам, подсудным судам общей юрисдикции (статья 126 Конституции Российской Федерации). Как справедливо указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О, для признания такого акта не соответствующим закону достаточно установить лишь сам факт нарушения порядка его принятия и опубликования. При этом следует учитывать, что решения всех других судов общей юрисдикции, принятые по первой инстанции, по юридической силе равны соответствующим решениям Верховного Суда Российской Федерации.

3. В резолютивной части Определения от 2 марта 2006 года N 58-О (пункт 1) указано, что положения части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации не предполагают отказ суда в принятии заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта. Однако такое указание излишне, поскольку Верховный Суд Российской Федерации не отказал, а возвратил заявление С.Д. Смердова.

Что же касается сформулированной в этом же пункте правовой позиции, согласно которой оспариваемые положения не предполагают возвращение Верховным Судом Российской Федерации или иным судом такого заявления, то в контексте рассматриваемой ситуации она вступает в противоречие со статьей 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Сама по себе оспариваемая норма, действительно, таких правил не содержит, но в системной связи со статьями 24 - 27, пунктом 2 части первой статьи 135 и частью второй статьи 254 ГПК Российской Федерации она не только предполагает, но и обязывает судью возвратить заявление, если оно неподсудно данному суду. Однако, по буквальному смыслу пункта 1 резолютивной части в совокупности с аргументами, приведенными в пункте 3 мотивировочной части, получается, что заявление обязан рассмотреть по существу тот суд, который выбрал заявитель.

4. Таким образом, часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающая конституционное право гражданина С.Д. Смердова на судебную защиту, а его жалоба в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть признана допустимой и принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

По существу, в данном случае Конституционный Суд Российской Федерации выступил в роли вышестоящей судебной инстанции по отношению к Верховному Суду Российской Федерации, что противоречит его компетенции, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". При этом Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на свою правовую позицию, которая к данной ситуации не относится, дал соответствующее толкование части первой статьи 251 ГПК Российской Федерации без учета ее системной связи с другими нормами гражданского процессуального права.