Определение Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 N 194-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Администрации Сахалинской области,

1. Администрация Сахалинской области в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации просит признать противоречащим статьям 5 (части 1 и 4) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации абзац второй пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому в субъекте Российской Федерации, которому в соответствии со статьей 131 данного Кодекса предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.

По мнению заявителя, названное законоположение, связывая оплату труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации не с количеством и качеством труда, а с фактом получения субъектом Российской Федерации дотации из федерального бюджета, допускает тем самым дифференцированный подход к решению данных вопросов в различных субъектах Российской Федерации, устанавливает неравноправие между ними в вопросах оплаты труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений; кроме того, содержащееся в нем положение о привязке оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации к размерам оплаты труда "соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений" является формально не определенным и допускает его произвольное толкование судами, при том что на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который закреплял бы единый подход к сопоставлению денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации с федеральными государственными служащими.

2. В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (часть 4). По смыслу Конституции Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации выражается в том числе в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Российской Федерации. Это предполагает, в частности, признание за всеми субъектами Российской Федерации равного финансово-правового статуса, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации.

2.1. Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросам, связанным с содержанием финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации и конституционными пределами их самостоятельности в сфере финансово-бюджетных отношений, сформулировал правовую позицию, согласно которой в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в частности, они вправе управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; при этом бюджетная самостоятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предопределяется их статусом, установленным непосредственно Конституцией Российской Федерации, ее статьями 5, 10, 11, 12, 65 и 132 (Постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П, Определение от 8 января 1998 года N 4-О). Вместе с тем бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации во всяком случае реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации.

Финансовое регулирование, федеральный бюджет и федеральные фонды регионального развития находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з", Конституции Российской Федерации). Поскольку бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансированности соответствующих бюджетов. Это, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций.

При этом, осуществляя регулирование в данной сфере, федеральные органы государственной власти, как это следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 15 июля 1996 года N 16-П, должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенство их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

2.2. Согласно статье 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса (пункт 1); дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (абзац первый пункта 4); уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации иного субъекта Российской Федерации, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности (пункт 5); уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя (пункт 6).

Наличие оснований возникновения у субъекта Российской Федерации права на получение дотаций из федерального бюджета, закрепленных в названных законоположениях в качестве нормативных критериев, означает, что данный субъект Российской Федерации не располагает реальными экономическими возможностями обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на него конституционных функций и объективно нуждается в финансовой поддержке со стороны Российской Федерации. Направляемые на решение соответствующих задач из федерального бюджета финансовые средства имеют публичное предназначение, чем обусловливается требование их целевого использования. Это может выражаться, в частности, в установлении федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил.

Таким образом, субъект Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которого не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, не только обладает правом на получение дотации из федерального бюджета в связи с указанными обстоятельствами, но и должен соблюдать корреспондирующие этому праву обязательства и ограничения, определенные федеральным законом. К их числу относится и ограничение, закрепленное в абзаце втором пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2.3. Согласно оспариваемому положению Бюджетного кодекса Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, которому в соответствии со статьей 131 данного Кодекса предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. Аналогичная норма содержится и в абзаце втором пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а ранее содержалась также в абзаце втором пункта 2 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 августа 2004 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", т.е. до 1 января 2005 года).

Названное законоположение, основанное на обращенном ко всем уровням публичной власти конституционном требовании первоочередного обеспечения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), само по себе не может рассматриваться как недопустимое вмешательство Российской Федерации в бюджетную самостоятельность субъектов Российской Федерации, а равно как нарушение конституционного права на справедливое вознаграждение за труд (статья 37, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Не нарушает оно и конституционный принцип равенства субъектов Российской Федерации, который, вопреки мнению заявителя, не исключает возможность основанной на объективных предпосылках дифференциации правового регулирования в финансово-бюджетной сфере, в частности в зависимости от того, относится ли субъект Российской Федерации к числу дотационных или недотационных (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П).

3. Неконституционность оспариваемого законоположения заявитель усматривает и в том, что оно содержит формально не определенное понятие "соответствующие категории федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений", что не позволяет, по его мнению, при отсутствии специального федерального нормативного правового акта применять его единообразно, исключая произвольное толкование.

В соответствии с абзацем третьим пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года "О системе государственной службы Российской Федерации" соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Такой нормативный правовой акт в настоящее время не принят. Вместе с тем единообразие применения оспариваемой нормы обеспечивается действующей системой правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации. Так, названный Федеральный закон, предусматривающий правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, определяет содержание и устанавливает принципы государственной службы Российской Федерации (статьи 1 - 3), включая принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, что предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (абзац шестой пункта 1 статьи 3), в том числе, соответственно, государственной службы Российской Федерации и государственной службы субъектов Российской Федерации, распределение должностей государственной службы по группам и (или) категориям (абзац первый пункта 4 статьи 8), введение квалификационных требований для замещения должностей государственной службы (пункт 5 статьи 8), а также общие условия государственной службы (глава 2).

Конкретизируя положения Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" применительно к государственной гражданской службе, Федеральный закон от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации", основываясь на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 4), раскрывает содержание классификации должностей гражданской службы по категориям (часть 2 статьи 9) и группам (часть 3 статьи 9), устанавливает порядок присвоения классных чинов гражданским служащим (статья 11), квалификационные требования к должностям гражданской службы (статья 12) и требования профессионального соответствия претендента на должность государственной гражданской службы (часть 1 статьи 22), условия оплаты труда государственных гражданских служащих (глава 10).

Поэтому само по себе отсутствие в федеральном законодательстве закрепленного в специальном правовом акте соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и работников федеральных государственных учреждений, с одной стороны, и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации - с другой, не может служить препятствием для применения оспариваемого законоположения как нормы прямого действия (статья 4, часть 2; статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации), реализуемой в общей системе действующего правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Таким образом, применяя положения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, не лишены возможности, руководствуясь вытекающими из названных федеральных законов нормативными критериями структуризации должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и положенными в их основу объективными требованиями, в частности квалификации, профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы и т.д., а также объемом и содержанием связанных с осуществлением конкретной должностной функции задач, самостоятельно определить надлежащее соотношение должностей федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, в том числе при отсутствии на федеральном уровне специального правового регулирования такого соотношения.

Это, однако, не исключает обязанность федерального законодателя в порядке дальнейшего совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации и в целях устранения возможных правоприменительных коллизий реализовать требование абзаца третьего пункта 4 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и закрепить в специальном нормативном правовом акте единый подход к сопоставлению денежного содержания работников федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".