<Письмо> Минобрнауки РФ от 01.12.2008 N 03-2782 "О введении нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений" (вместе с "Методическими рекомендациями по введению нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений")

Предлагаемые в методических рекомендациях подходы к реализации нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений направлены на обеспечение повышения эффективности выделяемых финансовых ресурсов и повышение качества предоставляемых дошкольными образовательными учреждениями услуг.

Система дошкольного образования рассматривается сегодня как один из факторов улучшения демографической ситуации в Российской Федерации. С этой точки зрения увеличение рождаемости невозможно без предоставления гражданам России, в особенности женщинам, твердых социальных гарантий возможности устройства маленького ребенка в дошкольное образовательное учреждение с тем, чтобы получить своевременную квалифицированную педагогическую помощь в воспитании и развитии ребенка дошкольного возраста. Для реализации демографических задач система дошкольного образования должна стать общедоступной, и место в дошкольном образовательном учреждении должно быть предоставлено ребенку в реальные сроки. Именно решение проблемы общедоступности дошкольного образования является на сегодняшний день главной задачей в сфере дошкольного образования.

В настоящее время для наиболее полного удовлетворения потребностей населения в услугах дошкольного образования развиваются различные вариативные формы и модели дошкольного образования: как на базе традиционных дошкольных образовательных учреждений, так и на базе общеобразовательных учреждений и учреждений дополнительного образования детей, а также в учреждениях и организациях различных организационно-правовых форм, имеющих лицензию на право реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования.

Учитывая изложенное, более целесообразным является построение модели финансирования не образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а модели финансирования реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования разной направленности.

Важным условием развития системы дошкольного образования является оптимизация финансирования образовательных учреждений любой организационно-правовой формы и формы собственности, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (далее - образовательное учреждение), на основе нормативно-подушевого подхода.

Нормативное подушевое финансирование реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования основывается на следующих принципах:

прозрачность планирования расходов на финансирование образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

объективность распределения средств в системе дошкольного образования;

нормативный способ планирования затрат и формульное распределение средств;

четкое определение границ ответственности бюджетов за финансирование образовательных учреждений;

стимулирование развития образовательных учреждений и повышения качества образования;

обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности дошкольных образовательных учреждений.

Целью рационализации механизма финансирования дошкольных образовательных учреждений является не только повышение эффективности в обеспечении необходимыми и достаточными ресурсами для реализации конституционных гарантий граждан Российской Федерации, но и повышение доступности и качества дошкольного образования, создание условий для расширения видов услуг, предоставляемых населению дошкольными учреждениями, с учетом имеющейся в них потребности.

В соответствии с действующим законодательством организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях отнесена к компетенции органов местного самоуправления (пп. 11 п. 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. 2 п. 1 статьи 31 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Субъекты Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав граждан на получение доступного и бесплатного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях (пп. 13 п. 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; п. 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании").

В то же время в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 12-П и от 15 мая 2006 года N 5-П указано:

"обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности;

бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135);

из положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во взаимосвязи с положениями Закона Российской Федерации "Об образовании" и Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов".

Таким образом, финансовые средства из бюджета субъекта Российской Федерации на организацию общедоступного дошкольного образования выделяются:

- для финансового обеспечения дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях - в виде субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

- при недостаточности средств местных бюджетов для финансового обеспечения дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях - в виде дотаций местным бюджетам.

В методических рекомендациях предлагается порядок расчета (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях. Указанный порядок расчета может использоваться:

при определений размера субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам при реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях;

при определении необходимого объема финансовых средств местных бюджетов для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях или учреждениях других типов (кроме общеобразовательных), а также при расчете дотаций местным бюджетам в части реализации основной общеобразовательной программы общего образования.

Методика расчета нормативов финансирования реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

1. Региональный уровень нормативного подушевого финансирования

1.1. При расчете регионального норматива финансирования целесообразно учитывать расходы на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в соответствии с федеральными государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации в части расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, расходов на развитие игровой среды и наглядно-методические пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Региональный норматив учитывается при определении субвенций или дотаций местным бюджетам.

1.2. Законы или иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, устанавливающие норматив финансирования на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования, содержат порядок расчета нормативов для определения общего объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в части организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

1.3. При определении регионального норматива предусматривается применение системы поправочных коэффициентов, учитывающих объективно существующие условия осуществления образовательного процесса и особенности реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования.

1.4. Региональный норматив финансирования (РНФ) - это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в учреждениях данного региона в расчете на одного воспитанника в год, с учетом различий в стоимости оказываемой услуги дошкольного образования в зависимости от нахождения учреждения (городская и сельская местность), направленности образовательной программы, вида учреждения. Региональный норматив дифференцируется в зависимости от категорий воспитанников образовательных учреждений (условно здоровых детей, посещающих группы общеразвивающей направленности; детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, посещающих группы комбинированной или компенсирующей направленности; детей с туберкулезной интоксикацией, часто болеющих детей, посещающий группы оздоровительной направленности). При расчете норматива могут учитываться и возрастные категории воспитанников образовательных учреждений. В связи с изложенным далее будет употребляться термин "региональный норматив финансирования для i-той категории воспитанников".

Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год:

оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;

расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в т.ч. учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью и др.);

иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

1.1. Общий объем расходов, необходимых местным бюджетам, для реализации в образовательных учреждениях основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, учебных и хозяйственных расходов (за исключением расходов на питание детей, содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), рассчитывается для каждого муниципального образования как сумма базового и дополнительного объема финансирования: