Приказ Минфина России от 25.03.2019 N 132 "Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации, федеральным казенным учреждением "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию

1. Утвердить прилагаемую Программу профилактики нарушений обязательных требований Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации федеральным казенным учреждением "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации" (далее - Гохран России) и федеральным казенным учреждением "Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации" (далее - ФКУ "Пробирная палата России") на 2019 год (далее - Программа профилактики).

2. Ответственным структурным подразделением за организацию работы по Программе профилактики определить Департамент государственного регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и валютного контроля.

3. Департаменту государственного регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и валютного контроля (А.А. Ахполов) обеспечить доведение Программы профилактики до Гохрана России и ФКУ "Пробирная палата России".

4. Гохрану России (А.В. Юрин) и ФКУ "Пробирная палата России" (А.В. Маркин) обеспечить контроль за реализацией Программы профилактики Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России".

5. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя Министра финансов А.В. Моисеева.

1. Настоящая Программа определяет мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований (далее - Программа профилактики) Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 13, ст. 1463; 2018, N 22, ст. 3045) (далее - Закон N 41-ФЗ) и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации, федеральным казенным учреждением "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации" и федеральным казенным учреждением "Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации" на 2019 год.

2. Целями мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, установленных международными договорами Российской Федерации, Законом N 41-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использования и обращения драгоценных камней (далее - обязательные требования), являются:

а) предупреждение нарушений обязательных требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями (далее - подконтрольные субъекты), а также на производственных объектах аффинажных организаций и организаций, осуществляющих сортировку, первичную классификацию и первичную оценку драгоценных камней, в соответствии с перечнем производственных объектов аффинажных организаций и организаций, осуществляющих сортировку, первичную классификацию и первичную оценку драгоценных камней, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного контроля, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2015 N 1356 (далее - производственные объекты);

б) устранение причин, факторов и условий, способствующих возможному нарушению обязательных требований;

в) повышение прозрачности осуществления федерального государственного пробирного надзора;

г) снижение издержек Гохрана России и ФКУ "Пробирная палата России" при осуществлении федерального государственного пробирного надзора;

д) снижение административной нагрузки на подконтрольные субъекты и производственные объекты;

е) создание мотивации к добросовестной деятельности подконтрольных субъектов и производственных объектов;

ж) разъяснение Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" подконтрольным субъектам и производственным объектам обязательных требований.

3. Задачами проведения Минфином России, Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" мероприятий в рамках Программы профилактики являются:

а) формирование единого понимания обязательных требований у всех подконтрольных субъектов и производственных объектов;

б) выявление причин, факторов и условий, способствующих нарушению обязательных требований подконтрольными субъектами и производственными объектами, определение способов их устранения или снижения рисков их возникновения;

в) выявление устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, подготовка и внесение предложений по их устранению;

г) выявление типичных нарушений обязательных требований и подготовка предложений по их профилактике.

4. Наиболее значимыми рисками деятельности подконтрольных субъектов и производственных объектов являются:

а) риски, связанные с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями без постановки на специальный учет в соответствии с Правилами ведения специального учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2015 N 1052 (далее - специальный учет);

б) риски при совершении действий, выражающихся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни (обращение драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе их использование в качестве залога;

в) риски, связанные с проведением операций по изменению физического состояния или содержания драгоценных металлов и драгоценных камней в любых веществах и материалах при производстве драгоценных металлов, добыче (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней) драгоценных камней, последующей обработке (переработке) и использовании драгоценных металлов и драгоценных камней;

г) риски, связанные с перемещением драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, в том числе с перевозкой драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них в места хранения, фонды и запасы, а также с хранением и экспонированием драгоценных металлов и драгоценных камней.

5. Федеральный государственный пробирный надзор на территории Российской Федерации осуществляется:

Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в рамках установленного режима постоянного государственного надзора посредством проведения контрольных мероприятий в отношении 15 производственных объектов;

посредством проведения проверок ФКУ "Пробирная палата России" непосредственно и через территориальные филиалы - государственные инспекции пробирного надзора (далее - Госинспекции) в отношении состоящих на специальном учете 37 231 подконтрольных субъектов (по состоянию на 01.01.2019).

По данным ФКУ "Пробирная палата России" и Федеральной налоговой службы Российской Федерации (далее - ФНС России) 80% от общего числа состоящих на специальном учете подконтрольных субъектов относятся к субъектам малого предпринимательства, в отношении которых в соответствии с положениями части 1 статьи 26.1. Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года введены ограничения на проведение плановых проверок.

В этой связи возможность осуществления ежегодных плановых проверок в указанном периоде не превышала 0,7% от общего числа подконтрольных субъектов.

Анализ ситуации, складывающейся на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, показал, что отсутствие возможности проведения плановых проверок в период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года в отношении 90% подконтрольных субъектов привело к увеличению объема нелегального оборота: драгоценных металлов до 20%, драгоценных камней до 95%, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней до 50%.

По информации ФНС России в указанный период образовалась тенденция к ежегодному увеличению на 5% числа юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, планирующих после государственной регистрации осуществление видов экономической деятельности, связанных с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями. Одновременно в отдельных территориях Российской Федерации наблюдалось снижение числа подконтрольных субъектов, состоящих на специальном учете в Госинспекциях. Разнонаправленность отмеченных тенденций свидетельствует об осложнении ситуации на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, возможном переводе легальной деятельности подконтрольными субъектами в теневой сектор оборота драгоценных металлов и драгоценных камней. По состоянию на 01.10.2018 количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заявивших при государственной регистрации в ФНС России осуществление видов экономической деятельности, связанных с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями, превышало количество состоящих на специальном учете подконтрольных субъектов в 27 раз.

Кроме того, практика ведения специального учета в Госинспекциях показывает, что осуществление указанных видов экономической деятельности подконтрольными субъектами характеризуется короткими сроками функционирования, частым изменением субъектного состава и мест осуществления деятельности.

По данным правоохранительных органов объем нелегально ввезенных драгоценных камней в 2015 - 2017 годах превысил в 82 раза объем драгоценных камней, правомерно используемых в качестве вставок в ювелирных и других изделиях из драгоценных металлов и драгоценных камней. В результате федеральным бюджетом недополучено около 5 млрд рублей таможенных пошлин, что в 166 раз больше суммы официально уплаченных сборов.

По данным ФСБ России ежегодный ущерб федеральному бюджету от незаконной торговли ювелирными изделиями в Северо-Кавказском и Южном федеральных округах составляет более 1 млрд рублей.

В 2014 - 2016 годах правоохранительными органами возбуждено 588 уголовных дел по признакам преступлений, связанных с незаконным оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней. По результатам рассмотренных в судебном порядке уголовных дел изъято и обращено в доход государства золота - более 27 тонн, ограненных алмазов (бриллиантов) - 16 637 карат и иных материальных ценностей, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни, на общую сумму в денежном выражении более 30 млрд руб.

В качестве фактора, создающего предпосылки к образованию нарушений обязательных требований, следует рассматривать незавершенный процесс формирования единого правового понимания подконтрольными субъектами и производственными объектами с одной стороны, а с другой стороны - контрольно-надзорными органами, положений принятых в течение 2015 - 2017 годов более 50 законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использования и обращения драгоценных камней.

В 2019 году Минфином России прогнозируется дальнейшее совершенствование законодательной базы в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использования и обращения драгоценных камней, связанное с планируемым в 2019 - 2020 годах поэтапным переходом на риск-ориентированный подход в соответствии с положениями статьи 8.1. Закона N 294-ФЗ, которые могут повлечь изменения (отмену) отдельных обязательных требований, оказать воздействие на деятельность подконтрольных субъектов, производственных объектов и осуществление федерального государственного пробирного надзора.

6. Основные результаты осуществления федерального государственного пробирного надзора в 2018 году приведены в таблице:

Анализ данных таблицы свидетельствует о высокой эффективности осуществляемых контрольных мероприятий (включая профилактические) в рамках установленного режима постоянного государственного надзора в отношении производственных объектов: соотношение количества выданных предписаний (19) и количества актов по результатам контрольных мероприятий (3 387) составляет 0,56%.

Обратная ситуация имеет место по результатам осуществления федерального государственного пробирного надзора посредством проведения плановых (внеплановых) проверок: соотношение общего числа проведенных плановых (внеплановых) проверок к количеству выявленных нарушений обязательных требований составляет 90%, а количество проверок, по итогам которых были возбуждены дела об административных правонарушениях равняется 29%, что может свидетельствовать, в том числе, о недостаточности принимаемых мер профилактического характера в отношении подконтрольных субъектов.

7. В целях осуществления профилактики нарушений обязательных требований Минфином России, Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в 2017 году и I полугодии 2018 года проведены следующие профилактические мероприятия:

а) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") на официальных сайтах Минфина России, Гохрана России и ФКУ "Пробирная палата России" размещены перечень правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного пробирного надзора за деятельностью подконтрольных субъектов и производственных объектов и тексты правовых актов из указанного перечня или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом федерального государственного пробирного надзора. Обеспечивается поддержание данной информации в актуальном состоянии;

б) Минфином России подготовлена новая редакция приказа Минфина России от 24.11.2016 N 512 "Об утверждении Перечня правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора и порядка ведения указанного перечня". В настоящее время проект данного нормативного правового акта проходит процедуру согласования в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти;

в) во исполнение пункта 11 Протокола заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 19 апреля 2017 г. N 2 в июле 2018 года Минфином России проведено плановое самообследование размещенных текстов правовых актов, содержащих обязательные требования, на официальном сайте Минфина России и внесены соответствующие изменения;

г) Минфином России утвержден приказ от 30.07.2018 N 1675 "Об обзоре обобщения и анализа Министерством финансов Российской Федерации правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности при осуществлении федерального государственного пробирного надзора в 2017 году";

д) приказом ФКУ "Пробирная палата России" от 16.07.2018 N 131 утверждена Программа профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках федерального государственного пробирного надзора, на 2018 год (далее - Программа). Указанная Программа размещена на официальном сайте ФКУ "Пробирная палата России" в информационно-телекоммукационной сети "Интернет". В Гохране России разработана и утверждена первым заместителем руководителя Гохрана России 15 декабря 2017 года Программа профилактики нарушений обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, на 2018 год;

е) ФКУ "Пробирная палата России" в I полугодии 2018 года подготовлены и размещены на официальном сайте поэтапные рекомендации для подконтрольных субъектов по заполнению формы карты постановки на специальный учет, установленной приказом Минфина России от 01.02.2016 N 5н "Об утверждении форм документов, необходимых для специального учета юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями";

ж) с приглашением руководителей и ответственных должностных лиц Гохрана России, ФКУ "Пробирная палата России" и заинтересованных участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней (представителей бизнес-сообщества, некоммерческих организаций) Минфином России на регулярной основе в различных форматах организуется взаимодействие по рассмотрению текущих вопросов осуществления федерального государственного пробирного надзора, связанных, в том числе с правоприменением установленных обязательных требований, их актуализации (либо отмены устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований). В 2017 году и I полугодии 2018 года Минфином России было проведено 15 мероприятий.

8. Показателями качества и результативности мероприятий настоящей Программы профилактики являются:

а) доля контрольных мероприятий и плановых проверок, осуществленных в отношении подконтрольных субъектов и производственных объектов, по итогам которых выявлены нарушения обязательных требований от общего количества запланированных контрольных мероприятий и плановых проверок. Показатель характеризует эффективность осуществления Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" планирования контрольных мероприятий и плановых проверок при осуществлении федерального государственного пробирного надзора в отношении подконтрольных субъектов и производственных объектов и определяется как соотношение количества контрольных мероприятий и плановых проверок за отчетный период, по которым выявлены нарушения обязательных требований, и общего количества запланированных контрольных мероприятий и плановых проверок за отчетный период;

б) количество подконтрольных субъектов и производственных объектов, к которым применены меры воздействия (составлены протоколы об административных правонарушениях, выданы предписания об устранении нарушений обязательных требований) за отчетный период к общему количеству подконтрольных субъектов и производственных объектов, проверенных в отчетном периоде. Показатель характеризует результативность осуществления Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" федерального государственного пробирного надзора и определяется как соотношение количества подконтрольных субъектов и производственных объектов, к которым применены меры воздействия за отчетный период, и общего количества подконтрольных субъектов и производственных объектов, проверенных Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в отчетном периоде;

в) количество вынесенных и оставленных без изменения мер воздействия (предписаний, протоколов об административном нарушении) в отношении подконтрольных субъектов и производственных объектов, допустивших нарушение обязательных требований, к общему количеству вынесенных мер воздействия. Показатель характеризует качество осуществления Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" федерального государственного пробирного надзора за деятельностью подконтрольных субъектов и производственных объектов и определяется как соотношение количества оставленных без изменения мер воздействия, вынесенных Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в отношении подконтрольных субъектов и производственных объектов, допустивших нарушение обязательных требований за отчетный период, и общего количества мер воздействия, вынесенных Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в отношении подконтрольных субъектов и производственных объектов, допустивших нарушение обязательных требований за отчетный период.

9. Уполномоченными лицами, ответственными за организацию и исполнение Программы профилактики являются:

а) в Гохране России:

Первый заместитель руководителя Гохрана России Кутепов Андрей Николаевич, тел. 8 (499) 148-37-02;

Начальник Управления государственного контроля (надзора) Лыгина Анна Константиновна, тел. 8 (499) 148-06-85;

б) в ФКУ "Пробирная палата России" и его филиалах - государственных инспекциях пробирного надзора:

Первый заместитель руководителя ФКУ "Пробирная палата России" Роговин Игорь Владимирович, тел. 8 (495) 690-27-27;

Заместитель руководителя ФКУ "Пробирная палата России" Замышляев Дмитрий Владимирович, тел. 8 (495) 690-27-27.

Минфин России: https://www.minfin.ru

Гохран России: http://www.gokhran.ru

ФКУ "Пробирная палата России": http://www.probpalata.ru