Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

По прошествии 17 лет со дня вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) назрела объективная необходимость научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований.

Одним из наглядных подтверждений обоснованности такой критической оценки может служить статистика внесенных в КоАП изменений. Так, за вышеуказанный период принят 621 федеральный закон, которым в КоАП внесено уже свыше 4 800 изменений.

При этом вносимые в КоАП изменения зачастую не носят системного характера, что приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по своему содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативным образом влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Кроме того, продолжающийся процесс развития современной системы федерального законодательства в различных областях (природопользование и экология, транспорт и связь, образование и здравоохранение, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т.д.) влечет в настоящее время необходимость регулярного уточнения составов многих административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП.

Поэтапная реализация административной реформы отражается также на системе и компетенции федеральных органов исполнительной власти, что приводит к необходимости постоянного уточнения и корректировки полномочий отдельных органов в лице их должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Существенными факторами, снижающими эффективность действующего КоАП, являются и накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Практика формирования и применения регионального законодательства об административной ответственности также не является единообразной и устойчивой в силу несовершенства действующих федеральных норм, разграничивающих компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере административной ответственности.

Все это обуславливает необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях, и главным результатом такой работы должна стать стабильность нового правового регулирования отношений в сфере административной ответственности.

При этом необходимо учитывать, что совершенствование законодательства об административных правонарушениях невозможно осуществлять изолированно от реформирования отраслевого законодательства, проводимого в настоящее время в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности.

Это требует проведения работы по совершенствованию института административной ответственности, трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические и принудительно-профилактические меры не имели должного воздействия.

Нормы КоАП должны претерпеть такие изменения, которые будут соответствовать целям указанной реформы, что, несомненно, подразумевает как сокращение составов административных правонарушений, так и изменение подходов к назначению наказаний.

Однако такое реформирование института административной ответственности будет неполным и незавершенным без совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (привлечения к административной ответственности и порядка обжалования актов органов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности) и усиления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции в соответствии с требованиями статей 10, 118 Конституции Российской Федерации, исходя из которых суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных формах. При этом согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы процессуального законодательства находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

В этом свете подлежит рассмотрению вопрос о выделении из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, при сохранении в нем положений о подведомственности таких дел субъектам административной юрисдикции; при этом нормы, регулирующие судопроизводство, должны быть включены в процессуальное законодательство.

Кроме того, представляется целесообразным сократить количество составов административных правонарушений, по которым суд (арбитражный суд) является органом, привлекающим к административной ответственности, и ограничить их только теми составами, которые представляют повышенную общественную вредность и по которым административные наказания вправе назначать только суд.

При этом целеполагающими являются следующие подходы:

- дальнейшее развитие основных принципов законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации;

- учет опыта применения и толкования КоАП судами общей юрисдикции, арбитражными судами и иными субъектами административной юрисдикции;

- обеспечение стабильности законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации.

Вместе с тем настоящей Концепцией не ставится задача ограничить дальнейшую дискуссию по вопросам реформы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем содержащиеся в ней подходы могут быть изменены в ходе работы над текстом нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Результатом данной работы, проводимой синхронно с реформой контрольно-надзорной деятельности, должно стать введение в действие нового КоАП и вступление в силу иных законодательных актов Российской Федерации в рассматриваемой сфере с 1 января 2021 года.

2.1.1. Обоснование необходимости включения норм об административных правонарушениях в единый для соответствующего уровня власти законодательный акт.

Учитывая особый характер законодательства об административных правонарушениях, связанный с ограничением прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях, представляется необходимым установить требования к законодателям всех уровней публичной власти включать правовые нормы об административных правонарушениях в единый для соответствующего уровня власти законодательный акт. Данный подход не исключает возможности принятия нормативных правовых актов по отдельным вопросам, связанным с административной ответственностью, в случаях, строго оговоренных в КоАП.

Особого внимания заслуживает вопрос о порядке и процедурах внесения изменений в КоАП. Учитывая накопленный федеральным законодателем опыт, требует сохранения положение о возможности внесения любых изменений в КоАП только отдельными федеральными законами. Такое же правило должно устанавливаться и для региональных законов об административных правонарушениях. Указанное требование будет способствовать повышению качества законодательных актов, а также позволит обеспечить соразмерность характера и степени общественной вредности назначаемой санкции при принятии решения о привлечении к административной ответственности.

Нуждается в нормативном закреплении обеспечение стабильности положений КоАП, что предполагает обязательный анализ практики применения действующих норм, данных статистического учета, в том числе о нагрузке на должностных лиц, исполняющих постановления по делам об административных правонарушениях и о затратах, необходимых для их исполнения, при подготовке и предварительном рассмотрении законодательных инициатив об изменении норм КоАП.

Помимо этого в законе о введении в действие КоАП следует закрепить норму о том, что проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в данный Кодекс могут быть внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации только при наличии официального отзыва Правительства Российской Федерации, а также предусмотреть, что соответствующие федеральные законы должны вступать в силу не ранее чем по истечении трех месяцев со дня их официального опубликования, за исключением случаев, когда иное прямо указано в федеральном законе.

2.1.3.1. Требуют дальнейшего уточнения важнейшие положения КоАП о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области административной ответственности. При этом должны быть определены четкие критерии такого разграничения, установлены конкретные пределы соответствующих полномочий Российской Федерации, а также сформулированы предметные основания для осуществления субъектами Российской Федерации отнесенных к их ведению полномочий по установлению административной ответственности применительно к конкретным видам и категориям административных правонарушений и реализации мер наказания за них.

2.1.3.2. К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях следует отнести установление административной ответственности за правонарушения, посягающие на конституционные права и свободы граждан, за нарушение предписаний и запретов, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, принятыми по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за правонарушения в наиболее важных экономических и социальных сферах, обеспечивающих жизнедеятельность населения, а также установление порядка осуществления органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях.

2.1.3.3. К полномочиям субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях следует отнести установление административной ответственности за нарушение предписаний и запретов, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Реализация данного подхода к разграничению полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях должна сопровождаться одновременным совершенствованием Особенной части КоАП, предполагающим включение в нее составов правонарушений, устанавливающих ответственность за нарушения правил и норм, предусмотренных как законами Российской Федерации и ее субъектов, так и муниципальными нормативными правовыми актами.

В частности, в новую редакцию КоАП максимально полно должны быть включены составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, сферу благоустройства.

Вместе с тем с учетом особенностей субъектов Российской Федерации - городов федерального значения требуется предусмотреть возможность осуществления ими дополнительных полномочий по установлению административной ответственности за нарушение предписаний и запретов, установленных законами и иными нормативными правовыми актами указанных субъектов Российской Федерации, по определению подведомственности по делам об административных правонарушениях, установленных законами данных субъектов Российской Федерации, а также установить особенности применения в них отдельных мер административной ответственности (в части возможности установления повышенных размеров административных штрафов на территории городов федерального значения).

2.1.3.4. Следует отнести к полномочиям субъектов Российской Федерации конкретизацию юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, создание административных комиссий, иных коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных КоАП и федеральными законами, а также организацию деятельности указанных комиссий и коллегиальных органов.

2.1.3.5. Указанные нововведения потребуют пересмотра и уточнения норм ряда федеральных законов, которыми установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части нормативного регулирования вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Правовое регулирование вопросов, связанных с административными правонарушениями, не может обойтись без подзаконных нормативных правовых актов. Действующий КоАП в различных статьях содержит указания на принятие подобных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями и органами местного самоуправления.

В новом КоАП также следует предусмотреть полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Банка России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов в сфере административной ответственности, установив закрытый перечень вопросов, по которым могут издаваться такие акты, и предъявляемые к таким актам обязательные требования.

Указанными нормативными правовыми актами не может устанавливаться административная ответственность, а также изменяться порядок осуществления органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо четко обозначить позицию о невключении данных актов в понятие законодательства об административных правонарушениях.

Практика применения законодательства об административных правонарушениях выявила необходимость корректировки правил его действия во времени и в пространстве.

2.1.5.1. Целесообразно уточнить, что лицо, в отношении которого не исполнено (не полностью исполнено) постановление о назначении административного наказания, со дня вступления в силу закона, отменяющего административную ответственность либо улучшающего условия исполнения обязанности таким образом, что противоправность совершенного деяния исключается, имеет право на прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (в соответствующей части).

2.1.5.2. Необходимо зафиксировать общеизвестное правило "закон, отягчающий ответственность, обратной силы не имеет". В случае одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, лицо должно подлежать административной ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

2.1.5.3. Очевидная экстерриториальность отдельных правонарушений, особенно в области предпринимательской деятельности, требует определения действия КоАП в случае, если в результате совершения такого административного правонарушения за пределами территории Российской Федерации причинен вред охраняемым законодательством Российской Федерации общественным отношениям. Данное правило не должно распространяться на случаи, когда лицо было привлечено к административной или уголовной ответственности за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства.

2.2.1. В новом КоАП должно быть раскрыто содержание понятия административной ответственности, причем таким образом, чтобы данная дефиниция позволила бы отделить административную ответственность от других видов юридической ответственности, в частности уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной.

2.2.2. Необходимо закрепить принципы административной ответственности, определяющие подходы к установлению административной ответственности, правила осуществления органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административного наказания.

В перечень принципов необходимо включить: принцип вины; принцип презумпции невиновности; принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение; принцип законности (указав в том числе на недопустимость применения по аналогии норм закона, устанавливающих административную ответственность); принцип справедливости; принцип соразмерности; принцип гуманизма; принцип равенства; принцип ведения производства по делам об административных правонарушениях органом административной юрисдикции на государственном языке Российской Федерации; принципы непосредственности и формализации осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип открытости (гласности) в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип оперативности осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип самостоятельности принятия решений в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип обеспечения защиты при осуществлении органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип обязательности постановлений и иных актов органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях; принцип исполнимости административных наказаний.

В целях закрепления общих требований к формулированию состава административного правонарушения, его объективной стороны, а также в целях конкретизации для разграничения с понятием "преступление" необходимо уточнить понятие "административное правонарушение".

В зависимости от характера и степени общественной вредности предлагается выделить категории административных правонарушений.

2.3.2.1. Категоризацию административных правонарушений предлагается осуществлять исходя из их характера и степени общественной вредности: угрозы наступления и (или) факта наступления определенных негативных последствий. Например, административные правонарушения повышенной степени общественной вредности могут быть отнесены к категории грубых. При этом в зависимости от категории административного правонарушения должны устанавливаться различные виды и размеры административных наказаний.

2.3.2.2. Для каждой категории административных правонарушений целесообразно также установить сроки давности привлечения к административной ответственности, особенности производства по делам об административных правонарушениях, максимальные административные наказания, которые могут быть установлены за административные правонарушения, отнесенные к каждой категории.

Учитывая практику применения законодательства об административных правонарушениях, предлагается закрепить определения вызывающих затруднения при квалификации таких видов административных правонарушений, как длящиеся, продолжаемые, однородные, неоднократные, повторные и малозначительные.

Также целесообразно закрепить понятие совокупности административных правонарушений, имея при этом в виду, что, если правонарушение предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность правонарушений отсутствует и административная ответственность наступает по специальной норме.

2.3.4.1. Для решения существующих проблем квалификации административных правонарушений требуется законодательное уточнение субъектов административных правонарушений.

Помимо определенных в качестве субъектов административных правонарушений граждан, должностных лиц (и лиц, приравненных к должностным), а также юридических лиц, предлагается выделить в качестве самостоятельного субъекта индивидуальных предпринимателей.

В свою очередь, дефиниция должностного лица должна включать только сущностные характеристики этого субъекта административных правонарушений. Также следует сохранить положения об особенностях привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, граждан, замещающих должности правоохранительной службы, и лиц, имеющих специальные звания, регламентировав при этом особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.

2.3.4.2. Учитывая особенности правового статуса органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов, наделенных статусом юридического лица, а также казенных учреждений, связанного с осуществлением их деятельности только в рамках бюджетного финансирования и невозможностью самостоятельного распоряжения финансовыми средствами, необходимо исключить административную ответственность данных органов и организаций как юридических лиц с персонализацией административной ответственности должностных лиц указанных органов и организаций за противоправные деяния, совершенные в их деятельности.

2.3.5.1. Необходимо сохранить установление о том, что никто не может нести административную ответственность в отсутствие его вины в совершении конкретного правонарушения.

2.3.5.2. Обстоятельствами, исключающими вину лица в совершении административного правонарушения, следует признать:

- невменяемость физического лица во время совершения противоправного деяния, содержащего признаки административного правонарушения;

- совершение деяния, содержащего признаки административного правонарушения, вследствие чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств;

- иные обстоятельства, предусмотренные Особенной частью КоАП.

Помимо крайней необходимости также следует предусмотреть такое обстоятельство, исключающее противоправность деяния, как физическое или психическое принуждение.

Требуется изучение видов административных наказаний с точки зрения их адекватности современным вызовам, связанным с обеспечением законности путем установления административной ответственности, а также проблемам соотношения административных наказаний друг с другом при альтернативности их назначения.

Необходимо восстановить терминологическое единообразие применительно к процедуре реализации административных наказаний, для чего предлагается использовать понятие "назначение административного наказания".

2.4.1.1. Требует уточнения содержание понятия такого вида административного наказания, как конфискация имущества, поскольку, несмотря на существующее правило о том, что не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, изъятых из оборота, санкции ряда статей действующего КоАП предусматривают конфискацию таких предметов, например контрафактной продукции, которая, по сути, не может находиться в законном обороте (при этом необходимо учитывать изменения в гражданском законодательстве, касающиеся ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав). Кроме того, возможна конфискация имущества, не являющегося орудием совершения или предметом административного правонарушения, у собственника при наличии его вины в непринятии мер по устранению причин и условий совершения административного правонарушения лицом, которому соответствующее имущество было передано во временное владение.

2.4.1.2. Предлагается исключить административное приостановление деятельности из перечня видов административных наказаний, одновременно включив его наряду с временным запретом деятельности в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также рассмотреть вопрос о возможности существенного сокращения предельного срока применения административного приостановления деятельности.

При этом в целях обеспечения гарантий прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, следует ввести исключительно судебный порядок применения данной меры, предусмотрев в целях оперативного рассмотрения дел досудебный порядок применения временного запрета деятельности.

2.4.3.1. Необходимо закрепить положение, исключающее возможность назначения нескольких административных наказаний при одновременном выявлении однородных административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена одной статьей (частью статьи) Особенной части КоАП.

2.4.3.2. В целях сокращения числа граждан, привлекаемых к административной ответственности в виде наложения административного штрафа, реализации принципа гуманизма, обеспечения превентивной функции законодательства об административных правонарушениях общим правилом должно стать назначение гражданам административного наказания в виде предупреждения за впервые совершенные административные правонарушения, не являющиеся грубыми, при отсутствии отягчающих обстоятельств.

Такой подход будет соответствовать критериям справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод граждан в зависимости от степени общественной вредности совершенных ими административных правонарушений.

Предупреждение может быть также назначено совершившему административное правонарушение (кроме грубого административного правонарушения) индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, являющемуся в том числе субъектом малого или среднего предпринимательства, а также их работникам в случае замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение.

2.4.3.3. При назначении административного наказания в виде административного штрафа его размер должен определяться с учетом характера противоправного действия (бездействия) и причиненного им вреда, имущественного и финансового положения физического лица, привлекаемого к административной ответственности, и его семьи, наличия у физического лица, привлекаемого к административной ответственности, заработной платы или иного дохода, имущественного и финансового положения юридического лица, индивидуального предпринимателя, привлекаемого к административной ответственности.

При подготовке нового КоАП необходимо также решить вопрос о целесообразности назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части КоАП или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, с учетом имущественного и финансового положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

2.4.3.4. В случае предотвращения лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения либо добровольного устранения или возмещения лицом, совершившим административное правонарушение, причиненного административным правонарушением вреда или ущерба, административный штраф должен назначаться в минимальном размере, предусмотренном за совершение соответствующего административного правонарушения, или заменяться на предупреждение.

2.4.3.5. При наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, размер административного штрафа должен подлежать уменьшению за каждое такое обстоятельство. В то же время при наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность, размер административного штрафа может подлежать увеличению за каждое такое обстоятельство. Размеры уменьшения или увеличения административного штрафа за каждое смягчающее или отягчающее обстоятельство должны устанавливаться КоАП.

2.4.3.6. Должны быть предусмотрены особенности назначения отдельных видов административных наказаний, а также случаи и условия освобождения от наказаний, отсрочки наказания, рассрочки выплаты административных штрафов, порядок и случаи замены одного вида административного наказания другим видом административного наказания.

2.4.4.1. Учитывая предлагаемую категоризацию административных правонарушений, срок давности привлечения к административной ответственности должен устанавливаться исходя из соответствующих категорий правонарушений.

При этом следует иметь в виду, что максимальный срок давности привлечения к административной ответственности не может превышать минимальный срок давности привлечения к уголовной ответственности (два года).

Исключением из этого могут быть случаи, когда установлена административная ответственность юридических лиц.

2.4.4.2. Течение срока давности привлечения к административной ответственности по общему правилу должно начинаться со дня совершения административного правонарушения, не являющегося длящимся, либо обнаружения длящегося административного правонарушения и прекращаться в соответствующий день последнего месяца срока либо в соответствующие месяц и число последнего года срока. По истечении указанного срока административное наказание не может быть назначено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Моментом обнаружения длящегося административного правонарушения должен являться момент составления протокола об административном правонарушении либо момент вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. В момент привлечения лица к ответственности течение срока давности прекращается.

Вместе с тем для ряда случаев в КоАП необходимо сохранить специальный порядок определения момента, с которого начинается исчисление срока давности привлечения к административной ответственности, в частности, со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

2.4.4.3. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства либо по месту его нахождения, срок давности привлечения к административной ответственности должен приостанавливаться с момента вынесения определения об удовлетворении такого ходатайства.

2.4.4.4. Учитывая характер и степень общественной вредности различных категорий административных правонарушений, предлагается установить разные сроки, в течение которых лицо считается подвергнутым административному наказанию.

2.5.1. В новом КоАП предлагается выделить отдельные главы об особенностях освобождения от административной ответственности, от административного наказания, замены административного наказания, отсрочки, рассрочки и приостановления исполнения административного наказания.

2.5.2. Должно быть закреплено положение, согласно которому не допускается одновременное привлечение юридического лица и его работника к административной ответственности за одни и те же действия, за исключением случаев, когда юридическое лицо, наряду с его виновным работником, виновно в непринятии мер по недопущению совершения указанным работником административного правонарушения.

2.5.3. Лицо, совершившее административное правонарушение, должно освобождаться от административной ответственности в случаях:

- признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за одно и то же деяние уголовную ответственность;

- истечения сроков давности привлечения к административной ответственности;

- издания акта амнистии, если такой акт освобождает лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности;

- малозначительности совершенного административного правонарушения;

- наличия иных обстоятельств, предусмотренных КоАП.

Лицо, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного наказания, может быть освобождено от административного наказания в случаях:

- если исполнение административного наказания в виде административного штрафа может повлечь за собой невозможность исполнения лицом обязанности, за неисполнение которой оно привлекается к административной ответственности;

- наступления предусмотренных КоАП обстоятельств, препятствующих исполнению административного наказания;

- истечения сроков давности исполнения административного наказания;

- издания акта амнистии, если такой акт освобождает лицо, совершившее административное правонарушение, от административного наказания.

2.5.4. Суд, освобождая лицо от административного наказания в связи с нецелесообразностью его назначения, может возложить на привлекаемое к ответственности лицо обязательство исполнить обязанность, за неисполнение которой лицо привлекается к административной ответственности, а также определить срок, в течение которого такая обязанность должна быть исполнена. В случае неисполнения указанной обязанности решение суда об освобождении лица от административного наказания подлежит отмене, а данному лицу назначается административное наказание в виде административного штрафа.

2.5.5. Лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания в виде обязательных работ, должно освобождаться от административного наказания в виде обязательных работ в случае признания такого лица в период исполнения наказания ребенком-инвалидом, инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелого заболевания, препятствующих отбыванию обязательных работ данным лицом.

2.5.6. Лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания в виде административного ареста, может освобождаться от административного наказания в виде административного ареста в случае возникновения исключительных личных обстоятельств (тяжелого заболевания (состояния здоровья), смерти близкого родственника или близкого лица либо чрезвычайной ситуации, причинившей значительный материальный ущерб лицу, подвергнутому административному аресту, или его семье), а также на основании медицинского заключения о наличии у лица, подвергнутого административному аресту, беременности, заболевания, травмы или увечья, препятствующих отбыванию административного ареста.

2.5.7. Исполнение административного наказания может быть приостановлено судом, органом, должностным лицом, назначившими административное наказание, а также иным судом или должностным лицом, приводящим административное наказание в исполнение, при наличии оснований, предусмотренных КоАП.

2.5.8. Также должна быть предусмотрена возможность замены одного вида наказания на другой вид без нового рассмотрения дела по существу в случаях, когда исполнение назначенного наказания невозможно по объективным причинам, что создаст правовой инструментарий для недопущения юридической возможности виновному лицу избежать назначенного наказания. Такое право должно быть предоставлено суду, должностным лицам при рассмотрении соответствующих ходатайств.

2.5.9. Кроме того, нуждается в проработке вопрос о возможности зачета ранее примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении при назначении административного наказания.

Принимая во внимание увеличивающееся число правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, целесообразно урегулировать особенности административной ответственности несовершеннолетних, которым ко времени совершения правонарушения исполнилось шестнадцать лет, но не исполнилось восемнадцати лет, в специальной главе КоАП.

При этом необходимо исходить из того, что в соответствии с законодательством Российской Федерации к несовершеннолетнему, совершившему административное правонарушение, органом административной юрисдикции, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, могут быть применены меры воспитательного воздействия независимо от того, будет это назначение административного наказания или освобождение от административного наказания.

Должны быть предусмотрены особенности назначения наказаний несовершеннолетним и случаи освобождения их от наказаний. При этом необходимо учитывать условия жизни и воспитания, уровень психического развития, иные особенности личности, а также влияние на несовершеннолетних старших по возрасту лиц.

Освобождение несовершеннолетних от административного наказания не должно исключать проведения в отношении них индивидуальной профилактической работы, предусмотренной законодательством Российской Федерации о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В целях комплексного совершенствования Особенной части действующего КоАП представляется необходимым:

1) структурировать внутреннюю организацию содержания Особенной части, уточнив и конкретизировав по главам предметы регулирования на основе классификации административных правонарушений по видовым и конкретным объектам противоправного посягательства. При этом структуру Особенной части КоАП предлагается выстраивать по сферам регулирования с учетом проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности;

2) исключить из отраслевых федеральных законодательных актов нормы об административной ответственности с перенесением соответствующих составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП;

3) проанализировать многочисленные и зачастую необоснованные коррективы Особенной части КоАП, реализованные за прошедшие годы и ориентированные на произвольное увеличение числа новых и дробление первоначальных составов административных правонарушений, с целью исключения из диспозиций статей Особенной части КоАП дословного цитирования норм-запретов отраслевых актов федерального законодательства;

4) критически оценить и пересмотреть на основе анализа реальной правоприменительной практики санкции действующих норм Особенной части КоАП с целью определения обоснованности и правомерности существенного ужесточения за прошедшие годы практически всех мер административной ответственности (административных наказаний);

5) исключить из санкций норм Особенной части КоАП несопоставимые между собой виды, размеры и сроки альтернативных наказаний;

6) ограничить до минимума либо полностью исключить практику установления в санкциях норм Особенной части КоАП безальтернативных административных наказаний;

7) устранить проявление негативных тенденций, связанных с ненадлежащим правовым регулированием в той или иной сфере, а также с недостатками механизма государственного контроля (надзора), не предусматривая при этом административную ответственность при явной избыточности обязательных требований;

8) устанавливать административную ответственность, соразмерную характеру и степени общественной вредности противоправного деяния, с учетом общего риск-ориентированного подхода при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.

Необходимо установить общие требования к составу административного правонарушения, к его объективной стороне, как для КоАП, так и для региональных законов об административной ответственности.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации необходимо закрепить возможность законодателя по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования норм об административной ответственности (нарушение обязательных требований в определенной сфере). Противоправное деяние также может быть описано или напрямую в статье Особенной части КоАП, или путем отсылки на положения нормативных правовых актов.

При этом нормы Особенной части КоАП не могут противоречить регулятивным нормам отраслевого законодательства, к которым они отсылают, в части оценки деяния как противоправного.

При формировании новой системы обязательных требований следует исходить из того, что является их существенным нарушением, - по аналогии с грубыми нарушениями лицензионных требований. При этом представляется целесообразным сохранить подход к выделению в отдельных составах административных правонарушений грубых, повторных нарушений, а также составов правонарушений на основе иных квалифицирующих признаков.

В целях синхронизации законодательства об административных правонарушениях и законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности при конструировании составов административных правонарушений, совершенных должностными и (или) юридическими лицами, общественная вредность административных правонарушений должна подлежать соотнесению с категориями риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

При этом меры принуждения в виде административной ответственности могут быть применены только в случаях отсутствия должного реагирования со стороны юридического лица на предписания должностных лиц контролирующих органов или грубого нарушения обязательных требований.

4.1.1. Должна быть предусмотрена передача значительной части полномочий мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, коллегиальным органам, создаваемым субъектами Российской Федерации для рассмотрения дел об административных правонарушениях.

4.1.2. Представляется необходимым уточнение перечня органов исполнительной власти, действующих в лице их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях и проводить по ним административные расследования, а также коллегиальных органов, уполномоченных составлять протоколы и (или) рассматривать дела об административных правонарушениях.

4.1.3. Учитывая, что в Особенной части нового КоАП предлагается предусмотреть составы правонарушений, устанавливающих ответственность за нарушения правил и норм, предусмотренных как законами Российской Федерации и ее субъектов, так и муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующими административно-юрисдикционными полномочиями должны быть наделены должностные лица как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления. При этом должен быть определен алгоритм совместной деятельности названных субъектов административной юрисдикции в указанной части.

Помимо предоставления субъектам Российской Федерации полномочий дополнительно определять перечень должностных лиц, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об указанных правонарушениях, необходимо четко прописать полномочия этих должностных лиц, в частности право истребования документов для составления протокола об административном правонарушении.

4.1.4. В случаях, если должностные лица органов местного самоуправления будут наделяться передаваемыми органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП или законом субъекта Российской Федерации, перечни таких должностных лиц должны будут устанавливаться муниципальными нормативными правовыми актами, за исключением случаев, когда в соответствии с законом такие перечни устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления также следует наделить правом по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, определять виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, должны отбывать обязательные работы.

5.1.1. Тщательной регламентации требует порядок возбуждения дела об административном правонарушении, подготовки к его рассмотрению и пересмотру, рассмотрения и пересмотра. Речь идет о решении вопросов единоличного и коллегиального рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях, основаниях для ухудшения положения лица по результатам пересмотра дела об административном правонарушении как по вступившим в законную силу, так и по не вступившим в законную силу постановлениям по делам об административных правонарушениях.

5.1.2. Должны быть предусмотрены существенное расширение, уточнение и конкретизация прав участников осуществляемого органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях: как на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, так и на стадиях их пересмотра и исполнения постановлений по ним.

Нуждаются в расширении и процессуальные права прокурора, чье участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях во многих случаях является оправданным.

При этом с учетом особого статуса прокурора необходимо регламентировать порядок проведения им административного расследования и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Актуальным представляется расширение круга участников осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении путем включения в него представителя саморегулируемой организации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и соответствующих уполномоченных в субъектах Российской Федерации.

5.1.3. Более обстоятельного и обоснованного правового регулирования заслуживают вопросы о доказательствах и распределении бремени доказывания в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делу об административном правонарушении и о развитии института состязательности в производстве по таким делам.

5.1.4. Нуждаются в уточнении порядок и основания отнесения дел об административных правонарушениях к категориям дел, требующим административного расследования. Необходимо исключить возможность произвольного расширения этого исчерпывающего перечня его последующими дополнениями. Кроме того, следует предусмотреть возможность продления срока проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях до двенадцати месяцев в случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.

5.1.5. Необходимо ликвидировать проблему конкуренции процессов осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного производства, когда уполномоченный орган может начать либо внеплановую проверку, либо производство по делу об административном правонарушении, в том числе административное расследование.

Так, поступающие в уполномоченный орган материалы (сообщения, заявления), содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должны проверяться в процессе контрольно-надзорного производства, и только по его завершении может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

Вместе с тем исключение должны составлять случаи наличия достаточных данных (полной информации), необходимых для возбуждения дела об административном правонарушении, например, при непосредственном обнаружении грубого нарушения обязательного требования либо при фиксации административного правонарушения, посягающего на конституционные права граждан (побои, мелкое хищение, оскорбление и т.д.).

Кроме того, следует предусмотреть случаи, когда рассмотрение дел об административных правонарушениях недопустимо должностными лицами, непосредственно участвовавшими в осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и составившими протоколы об административных правонарушениях по результатам таких мероприятий, путем закрепления конкретных составов административных правонарушений или конкретных сфер деятельности.

5.1.6. Необходимо более детально регламентировать осуществляемую уполномоченным органом процедуру производства по делам об административных правонарушениях, зафиксированных с помощью работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, закрепив при этом обязательные требования к использованию таких специальных технических средств, а также параметры фото- и видеоматериалов.

5.1.7. Целесообразно определить порядок заявления и фиксации ходатайств участников осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях в устной форме.

5.1.8. Следует предусмотреть исчерпывающий перечень существенных нарушений органом административной юрисдикции требований процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, которые влекут безусловную отмену постановления по делу об административном правонарушении вышестоящим уполномоченным органом; установить возможность переквалификации административного правонарушения на стадии пересмотра дела об административном правонарушении вышестоящим уполномоченным органом.

5.1.9. Требует рассмотрения вопрос о закреплении института реабилитации лица, незаконно привлеченного к административной ответственности.

5.1.10. Необходимо сохранить подход, согласно которому процессуальный порядок привлечения к административной ответственности арбитражными судами, рассматривающими в пределах их компетенции дело о привлечении к административной ответственности, регулируется арбитражным процессуальным законодательством. Постановление уполномоченного органа по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

5.2.1. В связи с тем, что защита прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении, зачастую связана с необходимостью обладания специальными юридическими познаниями в различных отраслях законодательства Российской Федерации, предлагается закрепить дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи.

5.2.2. В частности, в целях унификации требований, предъявляемых к представителям в судах, целесообразно предусмотреть, что представителями в суде по делам об административных правонарушениях могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование, что, однако, не должно распространяться на дела, рассматриваемые мировыми судьями и районными судами, а также на арбитражных управляющих при исполнении возложенных на них обязанностей в делах о банкротстве, на профессиональные союзы, их организации, объединения, представляющие в суде интересы лиц, являющихся членами профессиональных союзов, по делам, связанным с нарушением прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также на иных лиц, указанных в федеральном законе.

При этом при соблюдении определенных условий нельзя исключать возможность участия в деле об административном правонарушении общественного защитника независимо от наличия у него высшего юридического образования.

5.2.3. Кроме того, следует рассмотреть вопрос об обязательном участии адвоката в производстве по отдельным делам об административных правонарушениях (в частности, по которым предусмотрена возможность применения наказания в виде административного ареста) для оказания квалифицированной юридической помощи, гарантированной статьей 48 Конституции Российской Федерации.

При этом в случаях, когда у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нет адвоката, а его участие в деле является обязательным, участие адвоката могло бы обеспечиваться путем его назначения по аналогии с тем, как это предусмотрено статьей 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Решать обозначенный вопрос необходимо с учетом возможных финансовых затрат, которые потребуются на его реализацию.

5.3.1. Подход к извещению и уведомлению, а также документообороту, которые осуществляются уполномоченным органом, необходимо развивать с учетом дальнейшего внедрения и использования системы Единого портала государственных и муниципальных услуг, а также системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

5.3.2. Лицам, участвующим в рассматриваемом органом административной юрисдикции деле об административном правонарушении, необходимо предоставить более широкую возможность выбора способа извещения, в том числе путем отправки им СМС-сообщения либо направления извещения или вызова по электронной почте. При этом должен использоваться избранный лицом способ извещения (при условии наличия у органа административной юрисдикции технической возможности его исполнения).

5.3.3. Участники осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении должны иметь возможность получения информации о стадии производства по делу об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола, рассмотрения и пересмотра дела или совершения отдельного действия по делу с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при условии наличия у органа административной юрисдикции такой технической возможности).

5.3.4. Наряду с этим более востребованными должны стать вопросы применения в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях современных технологий, позволяющих лицам, участвующим в нем, направлять в уполномоченный орган заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенные на официальном сайте органа административной юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", представлять в такой орган сведения в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями и т.п.

5.4.1. Необходимо пересмотреть основания применения уполномоченным органом таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Представляется, что освидетельствование на состояние алкогольного опьянения должно иметь самостоятельный предмет правового регулирования и применяться не только в отношении водителей транспортных средств, но и иных правонарушителей.

5.4.2. Также требуют дополнительного правового регулирования вопросы помещения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения. В частности, необходимо установить конкретный срок содержания указанных лиц в соответствующем учреждении с возможностью его продления судьей.

5.4.3. Наряду с изложенным представляется возможным расширить перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях за счет включения в него обеспечительного ареста имущества, принадлежащего лицу, в отношении которого уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении; приостановления операций по счетам в банках и иных кредитных организациях; залога за задержанное транспортное средство; временного ограничения на право управления транспортным средством; обязательства о явке лица, совершившего административное правонарушение, и т.д.

5.4.4. Нормы, посвященные процедуре применения уполномоченным органом обеспечительных мер в производстве по делу об административном правонарушении, требуют не только комплексного совершенствования на предмет их более четкой регламентации, но и закрепления требований к их процессуальному оформлению, а также процедур оспаривания действий (решений) органов административной юрисдикции, применивших такие меры, детальной проработки сроков, на которые такие меры вводятся, порядка продления данных сроков, порядка отмены соответствующих обеспечительных мер и т.д.

Система исполнения административных наказаний прежде всего должна быть ориентирована на формирование в обществе четкого понимания обязанности самостоятельного и добровольного их исполнения.

Стадия принудительного исполнения административных наказаний, влекущая негативные последствия для лиц, привлеченных к административной ответственности, должна носить исключительный характер и применяться в случае их уклонения от исполнения административных наказаний.

С учетом того, что, по данным ФССП России, по состоянию на 1 апреля 2019 г. неисполненными остаются более 18 млн. исполнительных производств, возбужденных в рамках исполнения постановлений о назначении административных наказаний, механизм ответственности за неисполнение административного наказания нуждается в совершенствовании.

Необходимо как можно активнее использовать электронно-цифровые технологии в процессе исполнения административных наказаний, в том числе в целях упрощения процедур взыскания административных штрафов на небольшие суммы, и обеспечения взаимодействия в электронном виде между федеральными органами исполнительной власти. Направление на принудительное исполнение постановлений о назначении административных штрафов должно осуществляться, как правило, в электронном виде и учитывать вопросы, связанные с администрированием доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Требуются пересмотр оснований для прекращения и окончания исполнения административного наказания и их синхронизация с законодательством об исполнительном производстве.

Предлагается распространить механизм уплаты в размере половины суммы наложенного административного штрафа не только на административные правонарушения в области дорожного движения, но и на иные административные правонарушения, за исключением некоторых видов административных правонарушений (например, грубых, влекущих угрозу жизни и здоровью граждан, либо при назначении оборотных штрафов).

Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть возможность применения данной преференции помимо физических лиц и к иным субъектам административной ответственности.

Предлагается введение упрощенного механизма исполнения постановлений о назначении административных штрафов на суммы, не превышающие 10 тысяч рублей, направляемых для принудительного исполнения в ФССП России в форме электронного документа, исключающего возбуждение исполнительного производства (в автоматическом режиме исключительно за счет денежных средств, находящихся на счетах должника в банке и иной кредитной организации).

В связи с невозможностью реализации юрисдикционных полномочий субъектами административной юрисдикции за пределами Российской Федерации в отношении трансграничных административных правонарушений, а также для обеспечения исполнения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях за пределами Российской Федерации должны быть предусмотрены и обеспечены правовыми гарантиями реализации следующие возможности:

- направление в компетентные органы (должностным лицам) иностранных государств через компетентные органы (должностных лиц) Российской Федерации запроса о правовой помощи в рамках производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний;

- исполнение уполномоченным органом (должностным лицом) Российской Федерации запроса о правовой помощи по делам об административных правонарушениях, если такой запрос направлен компетентными органами (должностными лицами) иностранных государств, в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное;

- взаимодействие компетентных органов Российской Федерации и иностранных государств по вопросам, связанным с реализацией юрисдикционных полномочий административного преследования по делам об административных правонарушениях.