Гражданский кодекс часть 1

2-й Восточный окружной военный суд в составе: председательствующего Смагина К.М., судей Шнорра А.Г. и Лунёва П.В., при секретаре судебного заседания Долганеве Е.О., рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело № 2а-164/2020 по административному исковому заявлению Федерального казённого учреждения «Отдел финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Омской области» к Межрегиональному управлению ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Центральному военному округу) и контрольной группе этого Управления об оспаривании выводов ревизионной группы Межрегионального управления, изложенных в Акте от 8 апреля 2020 года № 28дсп по апелляционной жалобе начальника указанного управления Гомзина Ю.В., на решение Омского гарнизонного военного суда от 2 декабря 2020 года.

Заслушав доклад председательствующего Смагина К.М., изложившего обстоятельства дела, содержание решения суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы и поступившие на неё возражения, выслушав объяснения представителя административного ответчика Бирюлиной В.В. в поддержку доводов апелляционной жалобы и представителя административного истца Усова А.Б., полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, окружной военный суд,

установил:

как видно из обжалуемого решения, контрольной группой Межрегионального управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Центральному военному округу) (далее - Управление) с 17 февраля по 27 марта 2020 года проведена выездная проверка Федерального казенного учреждения «Отдел финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Омской области» (далее - Учреждение) за период с 5 апреля 2018 по 31 января 2020 годов.

По итогам проверки был составлен акт от 8 апреля 2020 года № 28дсп (далее – Акт 2020), в котором было отражено, что надбавка за сложность, напряженность и специальный режим работы по отдельным должностям ведущих бухгалтеров и экономистов (далее – надбавка) устанавливалась и выплачивалась в меньшем размере, чем установлено в решениях Министра обороны РФ, что привело к недоплатам работникам Учреждения за период с апреля 2018 года по январь 2020 года в размере 2 125 207 рублей 67 копеек.

В связи с изложенным начальнику Учреждения предложено произвести доплату названой надбавки.

Не согласившись с вышеназванными выводами Учреждение подало возражения в Управление с просьбой исключить указанные предложения из Акта 2020, однако возражения приняты не были и изменения в Акт 2020 не внесены.

Начальник Учреждения Бирюков И.А., полагая, что нарушений действующего законодательства допущено не было, просил суд, с учётом изменений, признать указанные выводы Акта 2020 незаконными и обязать Управление исключить их из Акта 2020.

Решением Омского гарнизонного военного суда от 7 сентября 2020 года требования истца удовлетворены.

Кроме того, суд обязал начальника Управления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщить о его исполнении административному истцу и в Омский гарнизонный военный суд.

В апелляционной жалобе административный ответчик Гомзин Ю.В. просит решение гарнизонного военного суда отменить и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении требований административного истца. При этом, автор жалобы, анализируя нормы КАС РФ и постановления Пленума Верховного суда РФ от 19 декабря 2003 года № 23, указывает, что суд первой инстанции при вынесении решения грубо нарушил нормы процессуального и материального права, его выводы и доводы носят необоснованный и предположительный характер.

Аргументируя свою позицию, Гомзин сообщает, что суд пришёл к ложному выводу, отразив в неполном объёме п. 34 приказа МО РФ от 23 апреля 2014 года № 255 (далее – Приказ № 255).

Так, проверкой было установлено, что в фонде оплаты труда Учреждения (далее - ФОТ) учтена названая надбавка из расчета, установленного решениями Министра обороны РФ от 21 апреля 2014 года/дсп (далее – Решение 2014) и от 12 декабря 2019 года/дсп (далее – Решение 2019), а именно:

100 % – начальникам отделов (отделений);

160 % – специалистам (бухгалтерам, экономистам);

260 % - ведущим специалистам (ведущим бухгалтерам и экономистам).

Вместе с тем, проверка показала, что отдельным работникам Учреждения названная надбавка выплачивалась в меньших размерах. Например, ведущему бухгалтеру <ФИО>1 эта надбавка была установлена из расчета 230 %, а следовало установить 260 %. При этом, согласно положениям п. 5 Приложения № 3 к Приказу № 255 при формировании ФОТ надбавка включается в расчет в фактически установленном размере.

Суд ошибочно применил положения п. 34 Приказа № 255, в то время как следовало применить п. 35 этого приказа, что привело к ложному выводу о необходимости установления надбавки в размере до 100 %, что не соответствует Решению 2014.

В соответствии с пунктом 35 приложения № 2 к Приказу № 255 и пунктом 25 Приложения № 2 Приказа МО РФ от 18 сентября 2019 года № 545 (далее – Приказ № 545) гражданскому персоналу, не поименованному в п. 34 Приложения № 2 Приказа № 255 и пунктом 24 Приложения № 2 Приказа № 545, ежемесячная выплата стимулирующего характера за сложность, напряжённость и специальные режимы работы устанавливается по решению Министра обороны РФ на основании ходатайств заместителей Министра обороны РФ, в которых указываются конкретные причины, послужившие основанием для данной выплаты.

Решениями Министра обороны РФ от 21 апреля 2014 года, от 24 января 2019 года и от 12 декабря 2019 года стимулирующая выплата за сложность, напряжённости специальный режим работы установлена с указанием конкретных организаций. Данная надбавка предназначена для сохранения достигнутого уровня оплаты труда и создания условий в дополнительной мотивации работников к выполнению своих функциональных обязанностей. Её размер определён вышеуказанными решениями Министра обороны РФ по конкретным должностям и в определённом размере. Размер этой надбавки может быть изменён только при изменении должности работника.

Начальник Учреждения не наделён полномочиями устанавливать и изменять названую надбавку по своему усмотрению, так как в пункте 35 Приложения № 2 к Приказу № 255 определено, что это право принадлежит только Министру обороны РФ. Вместе с тем, Коллективным договором Учреждения между работодателем и работниками на 2017-2020 годы и приложения к Положению об оплате труда гражданского персонала следует, что надбавка устанавливается ежемесячно приказом начальника Учреждения и выплачивается, соответственно до 230 и до 260 процентов с учётом эффективности и результатов деятельности, а также несения дежурств в круглосуточном режиме на время чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, эти обстоятельства не могут быть применены к ведущим бухгалтерам и экономистам, поскольку их работа не сопряжена с круглосуточными дежурствами, и спорная надбавка не предназначена для стимулирования работника в режиме чрезвычайных ситуаций. То есть, по мнению автора жалобы, названые положения указанного Коллективного договора не соответствуют требованиям действующего законодательства и ведут к нарушению прав работников на справедливую и полную оплату труда.

Далее, автор жалобы, анализируя нормы Трудового Кодекса РФ, сообщает о том, что работнику Учреждения уже при приёме на работу устанавливалась надбавка в меньшем размере, чем установлено решениями Министра обороны РФ, которая предусмотрена именно для ведущих бухгалтеров и экономистов управлений и отделов финансового обеспечения. Помимо этого, суд оставил без внимания факт того, что согласно приложению к Положению об оплате труда «Категории оценки эффективности и результативности деятельности Работника», утверждены начальником Учреждения 27 декабря 2016 года, то есть, ранее документа – указаний начальника Главного управления кадров МО РФ от 26 февраля 2018 года № 173/ТК/237 по введению эффективного контракта, на который ссылается административный истец.

Суд ошибочно указал, что Решение 2019 года в проверяемый период не действовало, спорные надбавки установлены тремя решениями, так как Решение от 21 апреля 2014 года - регулирует период с 2014 года по 2019 год, Решение от 24 января 2019 года - регулирует период с 2019 года по 2020 год, Решение от 12 декабря 2019 года - регулирует период с 2020 года.

Суд положил в основу решения только доводы административного истца, при этом не отражена позиция Управления. Создан прецедент, согласно которому распорядители бюджетных средств государства могут самовольно ущемлять права квалифицированных сотрудников финансового и бюджетного секторов РФ.

На данную апелляционную жалобу начальником Учреждения Бирюковым

подано возражение, в котором он просит оставить жалобу без удовлетворения.

В результате изучения представленных материалов, проверки доводов апелляционной жалобы, а также оценки объяснений участников судебного процесса, окружной военный суд приходит к следующему.

Согласно п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы РФ, а также соблюдения условий государственных контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В Вооруженных Силах РФ порядок организации и осуществления контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности (далее – ведомственный финансовый контроль) регламентируется приказом Министра обороны РФ от 17 февраля 2017 года № 100дсп, а субъектами такого контроля являются Департамент ведомственного финансового контроля и аудита и межрегиональные управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны РФ.

Объектами ведомственного финансового контроля являются органы военного управления, в которых осуществляется ведомственный финансовый контроль.

Методами осуществления финансового контроля в силу п. 1 ст. 2671 Бюджетного кодекса РФ являются проверка, ревизия, обследование.

В Вооруженных Силах РФ проверки проводятся путем выезда на место дислокации объекта контроля либо по документам.

Под выездной проверкой понимается совершение по месту нахождения объекта ведомственного финансового контроля контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности операций в сфере бюджетных правоотношений, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности объекта ведомственного финансового контроля за определенный период.

Под документарной проверкой понимается совершение по месту нахождения субъекта ведомственного финансового контроля контрольных действий по документальному изучению законности операций в сфере бюджетных правоотношений, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности объекта ведомственного финансового контроля за определённый период.

В рамках выездной или документарной проверки в целях подтверждения и (или) установления правомерности фактов, связанных с деятельностью объекта ведомственного финансового контроля, а также данных, отраженных в бюджетном учёте и бюджетной отчетности объекта ведомственного финансового контроля, проводятся встречные проверки.

По результатам проверки субъектом ведомственного финансового контроля оформляется акт контрольного мероприятия (проверки).

Требования к составлению акта проверки содержатся в частях 1 и 2 ст. 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которыми в акте указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Аналогичные положения содержатся в Регламенте организации и осуществления ведомственного финансового контроля и аудита в ВС РФ, утвержденном приказом МО РФ от 17 февраля 2017 года№ 100дсп (далее – Регламент).

В частности, в соответствии с подпунктами 35, 38–40 Регламента по результатам проведения контрольного мероприятия составляется акт, который включает в себя основания для проведения контрольного мероприятия, выявленные нарушения, а также выводы, включающие обобщенную информацию о результатах проведения контрольного мероприятия с указанием перечня выявленных нарушений, сумм нарушений, предложения по их устранению.

В силу подпунктов 51–53 Регламента по итогам проведения контрольного мероприятия и с учетом выводов и предложений, изложенных в акте проверки, руководителем объекта ведомственного финансового контроля издается приказ по результатам контрольного мероприятия, а также обеспечивается:

- постановка на учет сумм выявленного ущерба; выполнение предложений, отраженных в акте проверки; устранение выявленных в результате проведения контрольного мероприятия нарушений;

- возмещение причиненного ущерба;

- принятие решения о привлечении виновных должностных лиц объекта ведомственного финансового контроля к материальной и (или) дисциплинарной ответственности.

В целях контроля за выполнением объектом ведомственного финансового контроля предложений, содержащихся в акте, копии акта проверки направляются руководителем объекта ведомственного финансового контроля органу военного управления, в подчинении (подведомственности) которого находится объект ведомственного финансового контроля, а также органу военного управления, на финансовом обеспечении которого состоит объект ведомственного финансового контроля.

Руководителем объекта ведомственного финансового контроля в установленный в акте проверки срок субъекту ведомственного финансового контроля, а также органу военного управления, в подчинении (подведомственности) которого находится объект ведомственного финансового контроля, направляются донесения об устранении выявленных нарушений с приложением подтверждающих документов.

Таким образом, в ВС РФ предложения, содержащиеся в акте проверки, носят характер властно-распорядительных предписаний, в связи с чем они могут нарушать права объекта ведомственного финансового контроля – органа военного управления, что, в свою очередь, указывает на его право в судебном порядке оспорить содержащиеся в акте проверки предложения.

Пунктами 31-35 главы 3 Приложения № 2 Приказа № 255 (действовавшего по 9 декабря 2019 года) определены условия, размеры и порядок осуществления выплат стимулирующего характера гражданскому персоналу воинских частей и организаций ВС РФ. При этом, в пункте 34 отсутствуют такие должности, как ведущие бухгалтера и экономисты управлений (отделов) финансового обеспечения МО РФ по субъектам РФ. Вместе с этим, из пункта 35 следует, что гражданскому персоналу, не поименованному в пункте 34, ежемесячная выплата стимулирующего характера за сложность, напряженность и специальный режим работы устанавливается по решению Министра обороны РФ на основании ходатайств его заместителей. Аналогичные положения содержатся в пунктах 24 и 25 Приложения № 2 Приказа № 545 (начавшего действовать с 10 декабря 2019 года)

Из положений Решений 2014 и 2019 усматривается, что ФОТ территориальных управлений, в том числе, финансового обеспечения увеличивается по должностям ведущих бухгалтеров и экономистов управлений (отделов) финансового обеспечения МО РФ по субъектам РФ из расчета 260 % должностного оклада и этот размер надбавки устанавливается в соответствии с положениями об плате труда (коллективными договорами). При этом, в случае если работник имеет право на надбавку по нескольким основаниям, то руководители имеют право на установление надбавки только по одному из оснований.

При рассмотрении административного дела судом первой инстанции в качестве юридически значимых обстоятельств было установлено и учтено, что в период с 17 февраля по 27 марта 2020 года в Учреждении Управлением проводилась выездная проверка отдельных вопросов финансово-экономической деятельности за период с 5 апреля 2018 года по 31 января 2020 года.

По итогам этой проверки был составлен Акт 2020, согласно которому в разделе «Проверка расходов на выплату заработной платы» указано о том, что надбавка устанавливалась и выплачивалась в меньшем размере, чем установлено в решениях Министра обороны РФ. В разделе «Выводы» отражено, что проверкой выявлены нарушения, в том числе, недоплата надбавки работникам Учреждения за период с апреля 2018 года по январь 2020 года в размере 2 125 207 рублей 67 копеек. В разделе «Предложения по устранению нарушений» начальнику Учреждения предписано произвести доплату заработной платы работникам Учреждения на сумму 2 125 207 рублей 67 копеек.

Протоколом рассмотрения возражений от 3 июня 2020 года № 7дсп Учреждению отказано во внесении изменений в разделы Акта 2020 «Выводы» и «Предложения по устранению нарушений».

Делая вывод об удовлетворении административного иска гарнизонный военный суд исходил из того, что начальник Учреждения в период с 5 апреля 2018 года по 31 января 2020 года устанавливал работникам оспариваемую надбавку в пределах полномочий, предоставленных ему Приказом № 255 и Решением 2014 года, которые действовали в проверяемый период, и предусматривали установление оспариваемой надбавки работникам Учреждения в размере до 100% должностного оклада, при этом ФОТ в Учреждении был израсходован в полном объеме.

В связи с этим суд первой инстанции посчитал необоснованным утверждение ответчика о том, что оспариваемая надбавка отдельным работникам Учреждения была установлена и выплачена в меньшем размере, чем предусмотрено решениями Министра обороны РФ 2014 и 2019 годов, поскольку Решение 2019 года в проверяемый период не действовало, а Решение 2014 года предоставляло начальнику Учреждения дискрецию при установлении размера выплаты надбавки. Также гарнизонный военный суд пришел к выводу, что в Акте 2020 необоснованно указано о необходимости произвести выплату надбавки в соответствии с Решением 2019 года.

Однако вывод суда об удовлетворении административного иска является ошибочным, поскольку как следует из Решения 2014 Министр обороны РФ установил размер надбавки гражданскому персоналу, занимающему соответствующие должности, в том числе, и в управлениях финансового обеспечения, в конкретном размере - в процентном отношении к должностному окладу, без каких-либо указаний на произвольное установление этой надбавки руководителями управлений. При этом цель выплаты сотрудникам оспариваемой надбавки определена как сохранение достигнутого уровня оплаты труда и создания условий в их дополнительной мотивации к выполнению своих функциональных обязанностей, то есть иных дополнительных обязанностей для выплаты надбавки не предусмотрено. Также в этом Решении 2014 указано, что руководители имеют право устанавливать надбавку только по одному основанию и её размер не может превышать размера, на установление которого работник имеет право. Аналогичные положения содержатся и в Решении 2019.

Также гарнизонный военный суд сделал ошибочный вывод о том, что положения пунктов 33-35 приложения № 2 к Приказу № 255 позволяют руководителю, в том числе, Учреждения, при заключении трудовых договоров по своему усмотрению устанавливать размер надбавки, так как п. 35 говорит о том, что гражданскому персоналу, не поименованному в п. 34, к которым относится и группа должностей Учреждения, надбавка устанавливается по решению Министра обороны РФ, в которых указываются конкретные причины, послужившие основанием для данной выплаты, что, как указано выше, сделано Министром обороны РФ.

Таким образом, поскольку административный истец не обосновал надлежащие исполнение своих должностных обязанностей по установлению оспариваемой надбавки согласно требованиям руководящих документов, в то время, как наличие нарушений в выплате заработной платы, выявленных Управлением и на которые обращено внимание в Акте 2020, имеет документальное подтверждение, то вывод суда первой инстанции о необходимости в удовлетворении требований административного истца следует признать ошибочным ввиду несоответствия выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела и неправильном применении норм материального права, что привело к принятию неправильного судебного решения.

Обстоятельство того, что Учреждение в 2018-2019 годах израсходовало ФОТ в полном объёме, не может повлиять на вывод окружного военного суда о законности вынесенного предложения о необходимости доплаты надбавки, поскольку вопрос об израсходовании денежных средств ФОТ не является предметом рассмотрения данного административного спора.

Исходя из вышеизложенного, решение Омского гарнизонного военного суда от 2 декабря 2020 года подлежит отмене на основании пунктов 3 и 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ, то есть вследствие несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, а также ввиду нарушения норм материального права, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 КАС РФ, окружной военный суд

определил:

решение Омского гарнизонного военного суда от 2 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Федерального казенного учреждения «Отдел финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Омской области» к Межрегиональному управлению ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Центральному военному округу) и контрольной группе этого Управления об оспаривании выводов ревизионной группы Межрегионального управления, изложенных в Акте от 8 апреля 2020 года № 28дсп отменить, и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Федерального казенного учреждения «Отдел финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Омской области» оставить без удовлетворения.

Кассационная жалоба на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течении шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Кассационный военный суд.

Председательствующий К.М. Смагин

Судьи: А.Г. Шнорр

П.В. Лунёв

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 1 апреля 2021 года.