Определение № А04-8706/13 от 03.02.2014 АС Амурской области

В судебном заседании 27.01.2014 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 03.02.2014.

В Арбитражный суд Амурской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Внешсервис» (далее – заявитель, общество, ООО «Внешсервис») с заявлением о признании незаконными действий министерства строительства и архитектуры Амурской области (далее – ответчик, минстрой Амурской области) по принятию заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области в отношении ООО «Внешсервис», а также заключения министерства строительства и архитектуры Амурской области о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области в отношении ООО «Внешсервис».

Заявленные требования обоснованы тем, что ООО «Внешсервис» обратилось в министерство внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2014 год в количестве 124 человек, которая была удовлетворена частично, в том числе на основании заключения ответчика. Указывает, что ответчик обосновывал свои действия исключительно положением о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденным приказом министра  строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од, которое не опубликовано в установленном порядке и соответственно не влечет правовых последствий, как не вступившее в законную силу, в связи с чем, не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Заявитель в судебном заседании представил ходатайство об уточнении требований, просил признать действия министерства строительства и архитектуры Амурской, области по принятию заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области в отношении ООО «Внешсервис» незаконными. Признать ненормативный правовой акт - заключение министерства строительства и архитектуры Амурской области о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, оформленное письмом от 27.05.2013 № 02-1151/654, в отношении ООО «Внешсервис», незаконным.

Судом уточненные требования приняты к рассмотрению в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель в судебном заседании 27.01.2014 ходатайствовал о приостановлении производства по делу № А04-8706/2013 до вступления в законную силу судебного акта Арбитражного суда Амурской области по делу № А04-8121/2013 по заявлению ООО «Внешсервис» к минстрой Амурской области о признании недействующим нормативного правового акта – положения о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденного приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.201 № 7-од.

В соответствии с частью 1 статьи 143 АПК РФ арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

Суд, рассмотрев в судебном заседании 27.01.2014 ходатайство о приостановлении производства по делу, установил, что судебное разбирательство по рассмотрению дела № А04-8121/2013 назначено на 29.01.2014, в связи с чем, признал возможным объявить в судебном заседании перерыв до 03.02.2014, о чем судом было вынесено протокольное определение.

После объявленного в судебном заседании перерыва судом установлено, что оснований для приостановления производства по делу не имеется, поскольку решением Арбитражного суда Амурской области от 31.01.2014 по делу № А04-8121/2013 требования ООО «Внешсервис» о признании недействующим нормативного акта удовлетворены, положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденное приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013г. № 7-од, признано не соответствующим Закону Амурской области от 13.12.1995 № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области», Закону Амурской области от 03.11.2009 № 263-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области», Постановлению Губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304 «Об утверждении Положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области» и не действующим как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

В соответствии с частью 4 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса, решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оснований для приостановления производства по делу № А04-8706/2013 не имеется, поскольку судебный акт по делу Арбитражного суда Амурской области № А04-8706/2013 вступил в законную силу.

Кроме того, заявитель указал, что ответчик, направляя в межведомственную комиссию заключение о целесообразности привлечения иностранных работников ограничил возможность ООО «Внешсервис» осуществлять предпринимательскую деятельность по производству кирпича. Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденным приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од не влечет правовых последствий для ООО «Внешсервис», поскольку не опубликовано в установленном порядке, а также  решением Арбитражного суда Амурской области от 30.01.2014 по делу № А04-8121/2013 данное положение признано недействующим.

Заявитель считает, что заключение минстрой Амурской области о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, оформленное письмом от 27.05.2013 № 02-1151/654 не содержит общее согласованное количество иностранных работников конкретным предприятиям, не подразделяя согласованную численность работников по профессионально-квалифицированной структуре. В заключении отсутствует указание на причины и количественное обоснование полного или частичного отказа в привлечении иностранных работников, кроме того, оформлено не как заключение, а как служебное письмо, в связи с чем, не соответствует форме и содержанию требований установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и Амурской области.

По мнению заявителя, доводы ответчика о том, что заключение минстрой Амурской области от 27.05.2013 № 02-1151/654 носит исключительно рекомендательный характер и отличается от решения межведомственной комиссии по вопросам привлечения иностранных работников, не соответствуют действительности.

Оснований для прекращения производства по настоящему делу, в связи с принятым судебным актом по делу № А04-7010/2013 не имеется, поскольку по указанному делу был иной предмет спора, а минстрой Амурской области привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Кроме того, решение Арбитражного суда Амурской области от 19.11.2013 по делу № А04-7010/2013 не вступило в законную силу в связи с принятием к производству апелляционной жалобы Шестым арбитражным апелляционным судом.

Ответчик в судебном заседании заявленные требования не признал в полном объеме, по основаниям, изложенным в ранее представленном письменном отзыве, указал, что оспариваемое заключение носит рекомендательный характер и является этапом в рассмотрении и принятии решения межведомственной комиссии по заявлениям работодателей. Заключительное решение принимается межведомственной комиссией и утверждается губернатором Амурской области, которое может отличаться от рекомендаций, так как носит более объективный характер и рассматривается широким кругом лиц, входящим в состав межведомственной комиссии.

Ответчик считает, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать, поскольку имеется решение Арбитражного суда Амурской области по делу № А04-7010/2013 по спору между теми же лицами и по тем же основаниям.

Исследовав доводы сторон, материалы дела, суд считает, что производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ арбитражные граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783 (далее – Правила) (утратили силу с 01.01.2014 в связи с изданием Постановление Правительства РФ от 12.09.2013 № 800).

В соответствии с пунктами 2, 3 правил,  определение исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей (далее - работодатели), привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан.

Потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.

Определенная исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность в привлечении иностранных работников используется федеральными органами исполнительной власти для определения в целом по Российской Федерации: потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам; квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

В силу подпункта 9 правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение, в том числе, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях (подпункт «а»).

Пунктом 11 правил установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно, до 15 июня, готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом:

а) перспектив демографического развития региона, ожидаемых миграционных процессов, прежде всего внутренней миграции;

б) перспектив изменения спроса на рабочую силу в субъекте Российской Федерации, в том числе за счет предусматриваемого создания рабочих мест в рамках реализации приоритетных национальных проектов, инвестиционных проектов, федеральных, отраслевых, региональных и местных программ развития;

в) имеющегося трудового потенциала, в том числе прогноза численности безработных граждан и ожидаемого высвобождения работников;

г) возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, незанятого населения, высвобождаемых работников по профессиям и специальностям, по которым предполагается привлечение иностранных работников;

д) возможности перераспределения трудовых ресурсов внутри субъекта Российской Федерации, а также их привлечения из других субъектов Российской Федерации;

е) ожидаемого количества выпускников профессиональных образовательных учреждений по профессиям и специальностям, по которым работодатели предусматривают привлечение иностранных работников;

ж) допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

з) участия субъекта Российской Федерации в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

и) возможности субъекта Российской Федерации в отношении обустройства привлекаемых для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, исходя из обеспеченности населения жильем и объектами социальной инфраструктуры;

к) оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.

В силу пункта 3.14 положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304, министерство проводит  анализ состояния строительного комплекса на территории Амурской области в части определения прогноза потребности в рабочей силе, специалистах среднего и высшего звена, готовит заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области.

Судом установлено, что минстрой Амурской области по результатам  рассмотрения обобщенных заявок работодателей на привлечение иностранных работников на 2014 год (код ОКВЭД - «Строительство»), направило в министерство внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области сообщение, оформленное письмом от 27.05.2013 № 02-1151/654, в котором указано, в том числе, что, учитывая степень важности для социально-экономического развития области объектов, на строительство которых привлекаются иностранные рабочие, востребовательность продукции, выпускаемой предприятиями строительных материалов, наличие в органах занятости вакансий строительных специальностей и другие факторы, ООО «Внешсервис» согласована заявка на 30 человек.

Оценивая доводы заявителя в части подготовки оспариваемого заключения на основании признанного судом недействующим Положения о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденного приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од, суд приходит к следующим выводам.

Положение о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденное приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од, признано решением Арбитражного суда Амурской области от 31.01.2014 по делу № А04-8121/2013 не соответствующим Закону Амурской области от 13.12.1995 № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области», Закону Амурской области от 03.11.2009 № 263-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов области и правовых актов органов государственной власти области», Постановлению Губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304 «Об утверждении Положения о министерстве строительства и архитектуры Амурской области» и не действующим как не имеющее юридической силы с момента его принятия.

В решении Арбитражного суда Амурской области от 31.01.2014 № А04-8121/2014 установлено, что на основании оспариваемого Положения министерство требовало представления экономического обоснования целесообразности привлечения иностранных работников, это экономическое обоснование представлено всеми организациями, материалы были проанализированы министерством, и на их основании принималось заключение о целесообразности привлечения иностранных работников.

Поскольку обязанность по представлению экономического обоснования, предусмотренного оспариваемым Положением, не установлена иными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическое силу, в соответствии с оспариваемым Положением представление обоснования является обязательным, установлен срок представления, а также негативные последствия его не представления, экономическое обоснование истребовалось письмом министерства от 25.02.2013 № 02-371, и было представлено заявителем, постольку суд посчитал, что права заявителя в период действия оспариваемого акта были нарушены.

Вместе с тем, ООО «Внешсервис» с учетом Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783, не обосновал каким образом применение минстрой Амурской области Положения о порядке подготовки и выдачи заключения о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденного приказом министра строительства и архитектуры Амурской области от 10.01.2013 № 7-од повлияло на его права при принятии решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников.

При этом, как суд указывал ранее, критерии целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников установлены в пункте 11 правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783.

Доказательства не соблюдения минстрой Амурской области пункта 11 указанных правил при оценке целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, заявителем в материалы дела не представлены.

Пунктом 15 правил предусмотрено, что согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 16 правил, уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 25 июня, направляют на рассмотрение межведомственных комиссий, в том числе, заключения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о целесообразности заявленных работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, а также иные заключения и информацию.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично (пункты 17, 18 правил).

Таким образом, объемы привлечения иностранных работников определяются на основании решения межведомственных комиссий, при этом заключения органов исполнительной власти носят информационный характер.

На основании изложенного, суд считает, что письмо минстрой Амурской области № 02-1151/654 от 27.05.2013 не являетсяненормативным актом либо решением органа, наделенного публичными полномочиями, поскольку представленная в письме информация, указывала на анализ состояния строительного комплекса на территории Амурской области и прогнозировала потребности в рабочей силе, специалистах среднего и высшего звена, а также информацию о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области.

Согласно постановлению губернатора Амурской области от 13.10.2011 № 304, у минстрой Амурской области отсутствуют полномочия  на принятие решений о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, следовательно,  предоставленная информация являлась этапом в рассмотрении и принятии решения межведомственной комиссией.

Кроме того, само по себе письмо минстрой Амурской области № 02-1151/654 от 27.05.2013 носит рекомендательный характер и не содержит властно-распорядительных предписаний в отношении ООО «Внешсервис», возлагающих на него какие-либо обязанности, влияющих на возникновение, изменение или прекращение прав заявителя и не создает препятствий к реализации заявителем его законных прав.

Таким образом, заключение минстрой Амурской области оформленное письмом от 27.05.2013 № 02-1151/654, и следовательно действия по его принятию, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку данный акт и действия непосредственно не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, при этом процедура обжалования указанного заключения и действия по его принятию действующими нормативными правовыми актами не предусмотрена.

На основании изложенного, заявление ООО «Внешсервис» о признании незаконными действий министерства строительства и архитектуры Амурской, области по принятию заключения о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области в отношении ООО «Внешсервис» незаконными, о признании незаконным ненормативного правового акта - заключение министерства строительства и архитектуры Амурской области о требуемой численности иностранных граждан для привлечения на работу в строительную отрасль Амурской области, оформленное письмом от 27.05.2013 № 02-1151/654, в отношении ООО «Внешсервис» не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, производство по делу подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, в случае, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В силу пункта 3 статьи 151 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае прекращения производства по делу повторное обращение в арбитражный суд по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускаются.

При подаче заявления ООО «Внешсервис» была уплачена государственная пошлина в сумме 4 000 рублей по платежному поручению от 04.12.2013 № 612.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная государственная пошлина подлежит возврату частично или полностью в случае прекращения производства по делу или оставления заявления без рассмотрения судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Не подлежит возврату уплаченная государственная пошлина при добровольном удовлетворении ответчиком требований истца после обращения последнего в арбитражный суд и вынесения определения о принятии искового заявления к производству, а также при утверждении мирового соглашения судом общей юрисдикции.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации ООО «Внешсервис» надлежит возвратить из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 4 000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 04.12.2013 № 612.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 151, 185, 188 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

определил:

производство по делу прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Внешсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 4 000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 04.12.2013 № 612.

Определение может быть обжаловано в месячный срок в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                      Д.С. Аныш