Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Орловской области в составе судьи Клименко Е. В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Красовой О.А., рассмотрев дело по заявлению Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области (ОГРН <***>, <...>) к Управлению Федерального казначейства по Орловской области (302027, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным Представления №54-12-26/24-7051 от 28.12.2016 в части пунктов 1-4 и 6-8,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

1)Орловская природоохранная межрайонная прокуратура (302016,<...>);

2)Федеральное агентство водных ресурсов в лице - Московско-Окского бассейнового водного управления (107140, <...>),

При участии в судебном заседании:

от заявителя – начальник отдела водных ресурсов ФИО1 (доверенность от 26.04.2017), представитель ФИО2 (доверенность от 17.10.2016),

от ответчика – представитель ФИО3 (доверенность от 10.01.2017), представитель ФИО4 (доверенность от 10.01.2017),

от прокуратуры - Орловский природоохранный межрайонный прокурор Орловской области Булгакова И.П. (удостоверение ТО №248054),

от третьего лица – временный исполняющий обязанности начальника отдела водных ресурсов по Орловской области – ФИО5 (доверенность от 19.12.2016),

установил:

Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области (далее - заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Орловской области (далее – ответчик, УФК по Орловской области) о признании недействительным Представления №54-12-26/24-7051 от 28.12.2016 в части выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, обозначенных в пунктах 1-4 и 6-8 Представления.

Оспариваемое Представление вынесено УФК по Орловской области по результатам внеплановой проверки использования средств федерального бюджета, представленных на осуществление органами государственной власти Орловской области отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений в связи с выявленными нарушениями при исполнении государственных контрактов на выполнение работ по установлению границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос на реках Орловской области, а именно: по ряду контрактов не публиковалась информация на официальном сайте www.zakupki.gov.ru о размещении заказов на выполнение работ; Управлением произведена оплата исполнителю работ по государственному контракту на основании Актов формы КС-2 без указания в них единиц измерения, количества, цены за единицу работ; при обосновании начальной (максимальной) цены контракта на выполнение работ без обоснования применен проектно-сметный метод вместо метода сопоставленных рыночных цен (анализа рынка); по отдельным контрактам в нарушение требований технических заданий к ним сведения об установлении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос не внесены в государственный кадастр недвижимости.

Оспаривая выводы УФК по Орловской области в части нарушения требований к заполнению актов выполненных работ к государственным контрактам, заявитель полагает, что в данном случае, несмотря на то, что составление актов по формеКС-2 предусматривалось контрактами в разделе 5 «Порядок сдачи и приемки работ», заполнение всех предусмотренных в них граф не являлось обязательным, так как подрядчик осуществлял землеустройство, а не строительные работы.

В части нарушения требований о применении метода определения начальной цены работ заявитель считает, что применение метода сопоставляемых рыночных цен по отдельным контрактам невозможно ввиду высокой степени специфичности водных объектов.

Заявитель также считает необоснованным вывод УФК по Орловской области о неэффективном использовании федеральных бюджетных средств ввиду невыполнения технических заданий к отдельным контрактам в части представления полученных в результате выполнения работ сведений для внесения в государственный кадастр недвижимости , ссылаясь при этом на п.4 ч.1 ст. 15 ФЗ от 24 июля 2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в редакции, действующей с 01.10.2013, т.е. после исполнения контракта. В письменных объяснениях по этому эпизоду заявитель дополнительно указал, что не является государственным органом, полномочным принимать правовые акты об установлении и изменении территориальных зон или территорий с особыми условиями использования согласно утвержденного Правительством Орловской области Положения об Управлении экологической безопасности и природопользования.

Факт нарушения, выразившегося в неопубликовании на сайте информации о размещении заказа на выполнение работ по государственным контрактам (п. 5 Представления), заявитель не оспаривает.

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований, представил письменный отзыв на заявление, в котором указал о том, что Управлением экологической безопасности и природопользования по Орловской области допущено неэффективное использование средств федерального бюджета из-за нарушений условий заключенных государственных контрактов в части непредставления сведений по результатам выполнения отдельных контрактов для внесения в Единый государственный кадастр недвижимости, приемки выполненных по контрактам работ ввиду незаполнения отдельных граф актов КС-2, КС-3 по утвержденной форме.

В нарушение п. 37 Методических рекомендаций по применении методов определения начальной (максимальной) цены контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 (далее - Рекомендации), предусмотрено осуществление заказчиком и уполномоченным органом нескольких вариантов процедур в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения начальной (максимальной) цены контракта:

- направить запросы о предоставлении ценовой информации не менее пяти поставщикам (подрядчикам, исполнителям), обладающим опытом поставок соответствующих товаров, работ, услуг, информация о которых имеется в свободном доступе (в частности, опубликована в печати, размещена на сайтах в сети «Интернет») (подпункт 3.7.1);

- разместить запрос о предоставлении ценовой информации в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (подпункт 3.7.2);

- осуществить поиск ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками (подпункт 3.7.3);

- осуществить сбор и анализ общедоступной ценовой информации (подпункт 3.7.4);

Доказательств проведения Управлением экологической безопасности и природопользования Орловской области, перечисленных в пункте 3.7 Рекомендаций нескольких процедур в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения начальной (максимальной) цены контракта, не представлено.

Определением суда от 02 мая 2017 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечена Орловская природоохранная межрайонная прокуратура.

Представитель Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, полагал, что оспариваемое Представление №54-12-26/24-7051 от 28.12.2016 является законным и обоснованным и не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку не возлагает на него каких-либо дополнительных, не предусмотренных законом обязанностей, не влечет за собой неблагоприятных для него правовых последствий в виде ответственности за его неисполнение.

Определением суда от 30 мая 2017 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечено Федеральное агентство водных ресурсов в лице - Московско-Окского бассейнового водного управления.

Представитель третьего лица - Федерального агентства водных ресурсов в лице - Московско-Окского бассейнового водного управления в судебном заседании поддержал требования заявителя, представил письменные объяснения по существу заявленных требований, в которых привел доводы, аналогичные доводам заявителя по существу заявленных требований.

Управление экологической безопасности и природопользования по Орловской области осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением об Управлении экологической безопасности и природопользования по Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 22.12.2014 №401.

Согласно Положению от 22.12.2014 №401 Управление экологической безопасности и природопользования по Орловской области является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющим правоприменительные функции, функции нормативного правового регулирования в случаях, установленных действующим законодательством, и функции по охране, надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, водных отношений, экологической экспертизы, радиационной безопасности и недропользования, а также правоприменительные функции в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов.

Как следует из материалов дела в период с 31 октября 2016 года по 28 ноября 2016 года Управлением Федерального казначейства по Орловской области в отношении Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области проведена внеплановая выездная проверка на основании Приказа Управления Федерального казначейства по Орловской области от 28.10.2016 426 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме внеплановой выездной проверки» по обращению ИП ФИО6 КФХ ФИО7, направленного письмом Орловской природоохранной прокуратуры от 11.10.2016 №702с-2016.

Указанная проверка проведена в целях установления правомерности использования средств федерального бюджета, выделенных в форме субвенций областному бюджету на осуществление регионом отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, в части исполнения государственных контрактов от 19 июня 2012 года № 6 (№ 0354200000512000008), от 07 мая 2013 года № 1 (№ 0354200000513000001), от 08 декабря 2014 года № 11 (№ 0354200000514000011), от 21 августа 2015 года № 17 (№ 2575305005615000006) на выполнение работ по установлению границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос на реках Орловской области, заключенных Управлением экологической безопасности и природопользования Орловской области с ОАО «Стройинвестиция».

По итогам проведения вышеуказанного контрольного мероприятия руководителем проверочной (ревизионной) группы УФК по Орловской области ФИО8 составлен Акт выездной проверки от 28 ноября 2016 года, которым установлено наличие финансовых нарушений в проверяемый период.

В ходе проведенной проверки установлено, что Управлением экологической безопасности и природопользования Орловской области заключены государственные контракты от 19 июня 2012 года № 6 (№ 0354200000512000008), от 07 мая 2013 года № 1 (№ 0354200000513000001), от 08 декабря 2014 года № 11 (№ 0354200000514000011), от 21 августа 2015 года № 17 (№ 2575305005615000006) на выполнение работ по установлению границ водоохранах зон и прибрежных защитных полос на реках Орловской области с ОАО «Стройинвестиция». Согласно пункту 5.1 контрактов приемка работ осуществляется на Основании Справок стоимости выполненных работ и затрат формы № КС-3 и Актов о приемке выполненных работ формы № КС-2.

В нарушение ст. 9 ФЗ от 21.11.1996 №129-ФЗ, постановления Госкомстата России от 11.11.999 №100, п. 8 приказа Минфина от 01.12.2010 №157 н акты формы КС-2 по объектам установления границ водоохранных зон, прибрежных защитных зон на Орлик, Ливенка, Труды, Раковка, Нугрь, Ицка, Неручь, Рыбница Орловской области, приняты Управлением к оплате без соблюдения требований к оформлению первичных документов и достоверности, содержащихся в них данных.

В нарушение ч.6 ,ч.9 и ч. 9.1 ст. 22 ФЗ от 05.04.2013 №44-ФЗ Управление при обосновании начальной (максимальной) цены государственного контракта от 08.12.2014 №11 и государственного контракта от 11.12.2012 №16 по определению границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов: реки Березуйка, реки Гнилая Плота, реки Колпенка, реки Лисица, реки Людская, реки Ольшанка, реки Плотская, реки Синьковец, реки Сухая Орлица, реки Тросна, реки Цветынь, ручья Снытка, ручья Кунач на территории Орловской области необоснованно применило проектно-сметный метод, в то время как следовало применять метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) как приоритетный.

В нарушение п. 4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ; ст. 34 Бюджетного Кодекса Российской Федерации сведения об установлении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос по рекам Орлик, Ливенка, Труды, Раковка, Нугрь, Ицка, Неручь, Рыбница, полученные в ходе выполнения работ по государственному контракту от 19.06.2012 № 6 на сумму 2 700 000 руб. не внесены в государственный кадастр недвижимости, конечный результат проведенных работ не достигнут, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств.

Кроме этого, сведения об установлении границ по реке Оптушанка, полученные в ходе выполнения работ по государственному контракту от 11.12.20!2 № 16, не внесены в государственный кадастр недвижимости, конечный результат проведенных работ не достигнут в полном объеме.

На основании Акта выездной проверки от 28 ноября 2016 года ответчиком вынесено Представление от 28 декабря 2016 года № 54-12-26/24-7051.

Представлением №54-12-26/24-7051 от 28.12.2016 Управлению Экологической безопасности и природопользования по Орловской области предлагается рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 календарных дней со дня получения Представления.

Оспаривая указанное Представление в части пунктов 1-4 и пунктов 6-8, заявитель обратился в Арбитражный суд Орловской области с заявлением по настоящему делу.

Исследовав представленные доказательства, арбитражный суд считает, что производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В силу пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также норм главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В соответствии с ч.1 ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с ч.2 ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Согласно ч..2-3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Согласно ч. 4 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

По смыслу приведенных норм правовые последствия для объекта контроля наступают только в результате неисполнения предписания органа контроля.

В соответствии с п. 5 "Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее – Правила»), установленных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (ред. от 27.08.2016) "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа).

Как следует из пп. «а» п. 6 Правил Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю в том числе, за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок.

Согласно пп. «а» п.68 Правил при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Приказом Казначейства России от 29.07.2016 N 12н "Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (Зарегистрировано в Минюсте России 23.08.2016 N 43334) предусмотрено направление объекту контроля представлений двух видов: Представления с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях принять меры по устранению причин и условий их совершения или по возврату предоставленных средств бюджета и Представления об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации с требованием рассмотреть информацию об указанных в настоящем Представлении нарушениях законодательства Российской Федерации и принять меры по недопущению их в дальнейшем.

В рассматриваемом случае УФК по Орловской области вынесено Представление с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Как следует из объяснений сторон в судебном заседании данное представление рассмотрено заявителем, представленные по нему возражения прияты УФК по Орловской области.

Учитывая, что заявителем не указаны какие его права и законные интересы в сфере экономической деятельности нарушены ответчиком, а также то, что оспариваемое Представление вынесено УФК по Орловской области в установленной для данного акта форме, содержит в том числе, не оспариваемые заявителем указания на допущенные им нарушения, не обязывает заявителя к выполнению обязательных требований, не указывает на негативные для него последствия в результате неисполнения, Представление УФК по Орловской области №54-12-26/24-7051 от 28.12.2016 не является ненормативным актом, в смысле ст. 198 АПК РФ, который может быть оспорен в судебном порядке.

В соответствии со ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ч.1 ст. 150, ст. 151 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

Производство по делу №А48-928/2016 прекратить.

На определение может быть подана апелляционная жалоба в Девятнадцатый Арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Орловской области в течение одного месяца со дня его вынесения

Судья Е.В. Клименко