Гражданский кодекс часть 1

Администрация Волховского муниципального района Ленинградской области обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, в котором просит: признать незаконным уведомление Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области, оформленное письмом от 14 января 2019 года №2; признать незаконными действия Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района, выразившиеся в проведении проверки 23 января 2019 года; признать незаконным Предписание Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района от 24 января 2019 года№1.

В судебном заседании представители Администрации требования поддержали.

Представитель Контрольно-счетного органа просил отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на правомерность и обоснованность действий и предписания; считает заявление не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей, суд установил следующие обстоятельства.

Контрольно-счетный орган Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - КСО) письмом №2 от 14.01.2019 уведомил Администрацию Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация, Заявитель) о проведении контрольных мероприятий «Проверка законности и обоснованности формирования и использования объема бюджетных средств Волховского муниципального района, предусмотренных на обеспечение деятельности главы администрации Волховского муниципального района, заместителей главы администрации Волховского муниципального района и руководителей структурных подразделений администрации Волховского муниципального района за 2017-2018 годы» (далее проверка).

В письме КСО сослался на часть 2 статьи 9 Федерального закона №6-ФЗ от 07.02.2011г. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон №6-ФЗ); статью 9 Положения о КСО, утвержденного решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области №86 от 15.11.2017; подпункт 2.1. плана работы КСО на 2019 год, утвержденного распоряжением Председателя КСО №29 от 27.12.2018г.

Срок проведения контрольных мероприятий на объекте: с 23 января по 04 февраля 2019 года.

Документы, перечисленные в пунктах 1-9, 19, 20 перечня, прилагаемого к настоящему уведомлению о проведении контрольного мероприятия, представить к 23.01.2019в надлежаще заверенных копиях.

Администрация письмом от 22.01.2019 № 399 обратилось в КСО с просьбой о перенесении сроков проверки в связи с обжалованием заключения КСО на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов.

Обращение Администрации отклонено КСО с мотивировкой о том, что названные причины не являются законным основанием для внесения изменений в План работы на 2019 год (письмо от 23.01.2019г. №10).

23 января 2019 года КСО составлен акт о том, что 23 января 2019 года в 10 часов 00 мин) сотрудникам КСО не была предоставлена возможность по проведению контрольного мероприятия в связи с отсутствием на рабочем месте Главы Администрации.

24 января 2019 года за №1 КСО составлен акт по фактам создания препятствий сотрудникам Контрольно-счетного органа в проведении контрольного мероприятия.

24 января 2019 года вынесено предписание №1, адресованное Главе Алминистрации, об устранении препятствий для проведения контрольного мероприятия со ссылкой на нарушения п.1 ст.13 Закона № 6-ФЗ, п.17.1, 17.2 Положения о контрольно-счетном органе.

Не согласившись с уведомлением от 14.01.2019, действиями КСО, выразившимися в проведении проверки 23.01.2019, предписанием от 24.01.2019 № 1, Администрация оспорило их в судебном порядке.

КСО осуществляет свою деятельность на основании Положения о Контрольно-счетном органе, утвержденном Решением Совета депутатов Волховского муниципального района ЛО от 10 ноября 2011 года №48, и обладает правами юридического лица.

Согласно ч. 11 ст. 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно подпункту 12.1. Положения Контрольно-счётный орган осуществляет свою деятельность на основе годовых и текущих планов работы, которые формируются, исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета муниципального района с учетом полномочий Контрольно-счётного органа. Планы разрабатываются и утверждаются председателем Контрольно-счётного органа.

Годовой план работы Контрольно-счётного органа утверждается до 30 декабря года, предшествующего планируемому (подпункт 12.2. Положения).

Одновременно подпунктом 12.4. Положения установлено, что обязательному включению в планы работы Контрольно-счётного органа подлежат поручения Совета депутатов, предложения и запросы главы муниципального района, а также обращения постоянных комиссий Совета депутатов.

Согласно подпункту 3.3.2. пункта 3 Стандарта внешнего муниципального финансового контроля «Планирование работы КСО», утвержденного распоряжением Председателя КСО от 06.09.2018 года N219, обязательному рассмотрению при подготовке проекта годового плана подлежат предложения депутатов Совета депутатов муниципального района, комитетов, комиссий Совета Волховского муниципального района.

В КСО 17.12.2018 поступило обращение постоянной депутатской комиссии по бюджету, налогам и экономическим вопросам Волховского муниципального района Ленинградской области с просьбой о включении в план работы КСО на 2019 год проверки законности иобоснованности формирования и использования бюджетных средств Волховского муниципального района Ленинградской области, (далее - BMP) предусмотренных на обеспечение деятельности главы администрации BMP и руководителей структурных подразделений администрации BMP за период 2017-2018 годы.

27 декабря 2018 года распоряжением председателя КСО № 29 утвержден план работы на 2019 год, в который отдельным разделом (подразделом) 2.1. включено контрольное мероприятие «проверка законности и обоснованности формирования и использования бюджетных средств Волховского муниципального района Ленинградской области, (далее BMP), предусмотренных на обеспечение деятельности главы администрации BMP и руководителей структурных подразделений администрации BMP за период 2017-2018 годы» со сроком исполнения 1 квартал - январь 2019 года.

Со ссылкой на ч.2 ст.9 Закона № 6-ФЗ, статью 9 Положения о КСО, п.2.1 Плана работы на 2019 год КСО направил главе администрации письмо-запрос от 14.01.2019 об обеспечении сотрудников Контрольно-счетного органа условиями для работы, подготовки документов согласно прилагаемому перечню.

23.01.2019 сотрудникам КСО не была предоставлена возможность приступить к проведению контрольного мероприятия в связи с отсутствием на рабочем месте Главы администрации ФИО4

24.01.2019 руководителем контрольного мероприятия председателем КСО ФИО5 был составлен акт по фактам создания препятствий Главой администрации Волховского муниципального района сотрудникам Контрольно-счетного органа в проведении контрольного мероприятия, выразившихся в отказе обеспечении необходимых условий и предоставления документов, необходимых для проведения контрольного мероприятия.

В тот же день вынесено оспариваемое предписание № 1, адресованное Главе администрации Волховского МР ФИО4

Суд считает, что заявленные требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, а производство по делу подлежит прекращению в связи со следующим.

По правилам пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативно правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом государственного или иного органа является документ властного характера любого наименования, подписанный руководителем или иным компетентным должностным лицом этого органа и адресованный конкретному лицу, в котором содержится указание о возложении на него исполнения какой-либо обязанности, возникновении, изменении или прекращении его прав. Этот акт всегда имеет правовой характер, то есть содержит обязательное правило поведения для конкретного лица (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2).

В статье 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) перечислены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Порядок направления контрольно-счетными органами указанных выше запросов определяется законами субъектов Российской Федерации или муниципальными нормативными правовыми актами и регламентами контрольно- счетных органов (часть 2 статьи 15 Закона N 6-ФЗ).

В силу положений пунктов 1 - 3 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

В соответствии с Положением о Контрольно-счетном органе Волховского муниципального района Ленинградской области КСО является постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль, образуется Советом депутатов района и подотчетен ему.

Для реализации контрольных полномочий Контрольно-счетный орган осуществляет, в том числе, контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, а также средств, получаемых бюджетом муниципального района их иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п.п.1 п.9.2.1 Положения).

В силу п.16.1 Положения о КСО должностные лица КСО при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти РФ и Ленинградской области, органов местного самоуправления, организаций; составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий; знакомиться с докуметнами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций.

Распоряжением председателя КСО от 26.12.2017 № 21 утвержден Регламент Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района.

В данном случае контрольное мероприятие проведено на основании распоряжения КСО от 09.01.2019 № 1 в соответствии с Планом работы на 2019 год.

Согласно Программе проведения контрольного мероприятия его целью является определение законности и обоснованности формирования и использования объема бюджетных средств Волховского муниципального района, предусмотренных на обеспечение деятельности главы администрации, заместителей главы администрации и руководителей структурных подразделений администрации.

Таким образом, направление в адрес Администрации письма-запроса от 14.01.2019 с извещением о проведении проверки, об обеспечении сотрудников Контрольно-счетного органа условиями для работы, подготовки документов согласно прилагаемому перечню, а также проведение проверки 23.01.2019 осуществлялось должностными лицами КСО с целью реализации Плана работы КСО на 2019 год, в соответствии с полномочиями, предоставленными КСО Положением о Контрольно-счетном органе.

Письмо от 19.01.2019 № 2 не обладает признаками ненормативного акта, поскольку, хотя и исходит от уполномоченного лица, не содержит обязательные к исполнению предписания.

Действия должностных лиц КСО по проведению проверки 23.01.2019 также не являются действиями, подлежащими оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ, поскольку КСО приступил к проведению проверки в соответствии с Планом проверок, после предварительного уведомления Администрации. Сведений о том, что указанные действия нарушили права и законные интересы заявителя, в деле не имеется; в судебном заседании доказательства нарушения прав Администрации проведением проверки представлены не были.

В силу части 2 статьи 197 АПК РФ производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

В данном случае предписание № 1 от 24.01.2019 выдано должностному лицу – Главе администрации ФИО4 Указанное лицо вправе оспорить предписание в судебном порядке, оспаривание осуществляется в суде общей юрисдикции, поскольку Глава администрации не является ни юридическим лицом, ни индивидуальным предпринимателем. Кроме того, из предписания не следует, что предписанием нарушены права и законные интересы лица, которому выдано предписание, в области предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспаривание предписания юридическим лицом – Администрацией, в то время как предписание выдано должностному лицу, не соответствует положениями части 2 статьи 197, части 1 статьи 198 АПК РФ.

При таких обстоятельствах производство по делу подлежит прекращению, так как дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Ссылка заявителя на судебные акты по делу № А56-48910/2018 несостоятельна, поскольку суды всех инстанций указали на неподведомственность дела арбитражному суду.

В рамках дела № А56-48910/2018 судом принято и рассмотрено по существу заявление Администрации МО Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области об оспаривании уведомления, акта и распоряжения председателя Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района на том основании, что Волховский городской суд Ленинградской области отказал в принятии административного искового заявления со ссылкой на неподведомственность заявления суду общей юрисдикции, поскольку сторонами по делу являются юридические лица. Заявление было рассмотрено арбитражным судом исключительно в целях обеспечения права заявителя на судебную защиту.

В данном случае заявитель не обращался в суд общей юрисдикции с требованиями, заявленными в настоящем деле, что было подтверждено в ходе судебного заседания.

Таким образом, суд выносит определение о прекращении производства по делу.

Руководствуясь ст.ст. 150, 151 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Арбитражный суд определил:

Производство по делу прекратить.

Определение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Ресовская Т.М.