Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области А.А. Петров при ведении протокола судебного заседания до и после перерыва в судебном заседании секретарем судебного заседания Р.Р. Хабибуллиной, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Геософт», ОГРН 1136658003613, г. Екатеринбург, к Собранию Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области

о признании недействительным решения Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16.02.2021 № 5 «Об отмене решения «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07.10.2020 № 9»,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области, Администрации Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района,

при участии в деле Прокуратуры Челябинской области, Прокуратуры Кунашакского района Челябинской области,

при участии в судебном заседании: от заявителя – Спицин И.Н. (паспорт, доверенность от 22.0.21), Ткачев А.И. (после перерыва в судебном заседании) (доверенность от 26.08.21, паспорт), от административного органа – Галямова Ю.С.(паспорт, доверенность 21.12.20 №522), от Прокуратуры Челябинской области – до перерыва в судебном заседании Дроженко И. Н. (служебное удостоверение), после перерыва в судебном заседании Кашапова Р.М. (служебное удостоверение), от Администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области - Хусаинов В.Р.(доверенность от 11.01.21, паспорт),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Геософт» (далее – заявитель, ООО «Геософт», общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Собранию Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области (далее – административный орган, Собрание депутатов) о признании недействительным решения Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района от 16.02.2021 № 5 «Об отмене решения «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07.10.2020 № 9» (далее – оспариваемое решение).

Определением от 29.06.2021 заявление принято к производству арбитражного суда.

Протокольным определением от 28.07.2021 предварительное судебное заседание в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в отсутствие возражений сторон, завершено, открыто судебное заседание.

Определением от 28.07.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 АПК РФ привлечены Администрация Кунашакского муниципального района Челябинской области, Администрация Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района.

Определением от 28.07.2021 к участию в деле привлечены Прокуратура Челябинской области, Прокуратура Кунашакского района Челябинской области.

В судебных заседаниях представители ООО «Геософт» требования поддержали по доводам заявления (т. 1, л.д. 5-7), письменных пояснений (т. 1, л.д. 40-41, т. 2, л.д. 147-152), возражали против ходатайства административного органа о передаче дела в суд общей юрисдикции, полагали, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде; в обоснование своей правовой позиции о ненормативном характере оспариваемого правового акта отмечали, что хотя в соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее – Пленум № 50) решение об утверждении генерального плана поселений или городских округов имеет признаки нормативного акта, поскольку данный правовой акт является обязательным для неопределенного круга лиц ввиду того, что он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, решение об отмене решения об утверждении генерального плана является правовым актом ненормативного характера, поскольку данный акт не утверждает, а отменяет ранее утвержденный генеральный план, не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, является правоприменительным актом, изданным органом местного самоуправления в порядке самоконтроля, оспариваемое решение не устанавливает правовой режим объекта публичного права, оно адресовано лишь самому Собранию депутатов, рассчитано на однократное применение, является актом реализации субъектом публичной власти полномочия по отмене нормативного акта.

Кроме того, в судебном заседании 30.08.2021 представитель заявителя просил ходатайство о даче консультации специалиста (т.2, л.д. 174-175) оставить открытым до рассмотрения ходатайства Собрания депутатов о передаче дела в суд общей юрисдикции.

В судебных заседаниях представитель Собрания депутатов с требованиями не согласился по доводам отзыва на заявление (т. 1, л.д. 91-94), письменных пояснений (т. 2, л.д. 177-180) ходатайствовал о передаче дела в суд общей юрисдикции, поскольку оспариваемое решение является нормативным правовым актом, так как оно принято в рамках реагирования Собрания депутатов как представительного органа местного самоуправления на протест прокурора в рамках правотворческой процедуры по отмене нормативных правовых актов, указанное решение официально опубликовано в порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов, оно отменяет ранее изданный нормативный правовой акт - Решение Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 07.10.2020 № 9, адресовано персонально неопределённому кругу лиц, рассчитано на многократное применение.

В судебных заседаниях представители Прокуратуры Челябинской области, Администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области с требованиями не согласились по доводам, изложенным в мнениях по делу (т. 2, л.д. 144, т. 2, л.д. 169-171), ходатайство о передаче дела в суд общей юрисдикции поддержали.

Администрация Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района, Прокуратура Кунашакского района Челябинской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку уполномоченных представителей в судебные заседания не обеспечили, представили мнения по делу (материалы электронного дела; т. 2, л.д. 7-8).

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора, и сформулированы следующие выводы по обстоятельствам рассматриваемого дела.

Решением Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 07.10.2020 № 9 «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района» утвержден генеральный план Куяшского сельского поселения.

В декабре 2020 года прокуратурой Кунашакского района проведена проверка соответствия Решения Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района от 07.10.2020 №9 «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района» федеральному законодательству, по результатам которой установлено, что в нарушение требований статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) проект генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района не согласован с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований имеющих общую границу с поселением, подготовившим проект генерального плана. В материалах по обоснованию Генерального плана в текстовой форме (Приложение № 1 к Решению Собранию Депутатов Кунашакского муниципального района от 07.10.2020 № 9) отсутствуют документы, подтверждающие согласование проекта Генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, то есть с администрацией Каслинского муниципального района Челябинской области и органами местного самоуправления сельских поселений, входящих в состав данного муниципального района (Тюбукское сельское поселение, Булзинское сельское поселение, Береговое сельское поселение).

По результатам проверки 30.12.2020 прокурором Кунашакского района в Собрание Депутатов Кунашакского муниципального района внесен протест № 2-54-2020 на Решение Собрания депутатов Кунашакского муниципального района от 07.10.2020 № 9 «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района» с требованиями об отмене несоответствующего федеральному законодательству нормативно-правового акта (т. 1, л.д. 125-126).

По итогам рассмотрения указанного протеста прокурора Решением Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области № 5 от 16.02.2021 «Об отмене решения «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 7 октября 2020 года № 9» соответствующее решение Собрания Депутатов об утверждении генерального плана от 7 октября 2020 года № 9 отменено. Решение Собрания Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области № 5 от 16.02.2021 опубликовано в источнике официального опубликования нормативных правовых актов Кунашакского муниципального района - выпуске газеты «Знамя труда» от 19.02.2021 (т. 1, л.д. 10).

При указанных обстоятельствах заявитель обратился в арбитражный суд, полагая, что оспариваемое решение является ненормативным правовым актом, не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы в сфере экономической деятельности общества.

В силу правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2017 № 1213-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Завод Технофлекс» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 82 и статьей 87 Налогового кодекса РФ, а также статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства РФ», вопрос о наличии или отсутствии у того или иного акта нормативных свойств разрешается судами при рассмотрении конкретного дела исходя из существа проверяемого ими акта.

В Конституции Российской Федерации и российском законодательстве легальная дефиниция нормативного правового акта не приводится. Соответствующее понятие раскрывается в правоположениях судебной практики, исходя из доктринальных признаков нормативного правового акта.

При этом в общей теории права выделяются два подхода к пониманию нормативного правового акта (далее также - НПА): узкий и широкий.

Согласно первому подходу НПА рассматривается как форма закрепления (внешнего выражения, оформления, установления) правовых норм и только (см.: Петров Г.И. Классификация актов советских государственных органов // Правоведение. 1976. № 2. С. 110-111; Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С. 10; Теория государства и права: учебник / под ред. А.И. Королева, Л.С. Явича. 2-е изд., перераб. и доп. Л., 1987. С. 373). При таком понимании НПА в любом нормативном акте должны содержаться нормы права. Но при этом указанное узкое понимание НПА означает исключение из числа НПА правовых актов правотворческих органов, направленных на изменение и отмену действия НПА.

Широкий подход к пониманию НПА, напротив, заключается во включении в понятие НПА правовых форм, направленных как на установление новых норм, равно как и на модификацию и аннулирование существующих норм права.

НПА с позиций широкого подхода ‒ это правовой акт, выражающий волеизъявление компетентного субъекта правотворческой деятельности, направленное на установление, изменение или прекращение действия правовых норм и нормативных обобщений (см.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 25; Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997.С.268; Алексеев С.С. Право: азбука–теория–философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.77; Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ // Законодательство. 2004. № 11 (Спецвыпуск). С. 35-40; Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М., 2010. С. 8).

Вкратце суть широкого подхода к пониманию НПА выражена Д.Н. Бахрахом следующим образом: «правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно» (Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 36).

Именно широкий подход в большей мере соответствует общему, универсальному пониманию нормативного правового акта как документально оформленного результата правотворческого процесса, поскольку в рамках правотворчества происходит как создание новых норм, так и изменение и отмена старых.

При этом в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации признается правильность именно второго, широкого понимания нормативного правового акта (пункт 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 № 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть", Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

Широкое понимание нормативного правового акта приводится и в разъяснении, содержащемся в пункте 2 Пленума № 50, согласно которому признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как отмечается в указанном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В рассматриваемом случае оспариваемое решение обладает совокупностью признаков, необходимых и достаточных для признания его нормативным правовым актом, поскольку оно:

- издано в установленном порядке управомоченным представительным органом местного самоуправления - Собранием Депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области;

- направлено на прекращение существующих правоотношений, возникших на основании отменённого решения Совета депутатов от 7.10.2020 № 9 «Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района»;

- является обязательным для неопределенного круга лиц и рассчитано на многократное применение, поскольку отмена решения об утверждении генерального плана сельского поселения по смыслу части 3 статьи 23 ГрК РФ, закрепляющей требования к содержанию такого генерального плана, влияет не только на права и обязанности самого правотворческого округа, но также и на права и обязанности неопределенного круга лиц – граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, юридических лиц, имеющих недвижимое имущество и осуществляющих экономическую деятельность на территории указанного муниципального образования, органов государственной власти и местного самоуправления, которые не могут более в своей деятельности руководствоваться отмененным генеральным планом сельского поселения, при этом многократность применения оспариваемого решения является следствием многочисленности субъектов и фактических обстоятельств, на которые оспариваемое решение оказывает регулятивное воздействие;

- официально опубликовано в установленном Уставом Кунашакского муниципального района порядке в СМИ – источнике официального опубликования.

Суд отмечает, что доводы заявителя об индивидуально-определенном характере оспариваемого решения, отсутствии признаков нормативного правового акта основаны на узком понимании нормативного правового акта лишь как акта, содержащего нормы права, которое не соответствует актуальному доктринальному пониманию нормативного правового акта, а также вышеуказанным правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации.

При этом возможность отмены муниципального нормативного правового акта издавшим его органом в порядке реагирования на протест прокурора нормативно предусмотрена статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), статьями 18, 51 Регламента Собрания депутатов Кунашакского муниципального района, утвержденного Решением Собрания депутатов Кунашакского муниципального района 25.04.2012 г. № 38.

Арбитражный процессуальный кодекс не предусматривает наличия у арбитражных судов компетенции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (пункт 1 части 4 статьи 34 АПК РФ), дела об оспаривании которых подсудны Суду по интеллектуальным правам.

Как следует из частей 1, 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное судопроизводство по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в т.ч. по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется судами общей юрисдикции.

С учетом изложенного, настоящий спор в силу пункта 1 части 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относится к административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, подсудных судам общей юрисдикции.

Рассмотрение арбитражным судом по существу заявления в настоящем случае противоречит принципам судебного устройства, является вмешательством в деятельность судов общей юрисдикции, нарушает положения части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации, согласно которому никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

При таких обстоятельствах у арбитражного суда отсутствуют правовые основания для рассмотрения настоящего заявления.

Как разъясняется в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 № 26 «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 года №451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», после вступления в силу Федерального закона № 451-ФЗ при поступлении в суд общей юрисдикции искового заявления, административного искового заявления, подлежащего рассмотрению арбитражным судом, или при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, такое исковое заявление, административное исковое заявление, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 2 части 1 статьи 135 ГПК РФ, пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ, пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ.

Если указанное обстоятельство выяснится после принятия к производству искового заявления, административного искового заявления, заявления, в том числе поданного до вступления в силу Федерального закона №451-ФЗ, дело передается по подсудности по правилам, установленным частью 2.1 статьи 33 ГПК РФ, частью 4 статьи 39 АПК РФ, частью 2.1 статьи 27 КАС РФ.

При таких обстоятельствах настоящее дело подлежит передаче в Челябинский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Суд отмечает, что ходатайство заявителя о даче консультации специалиста (т.2, л.д. 174-175) оставлено открытым и подлежит рассмотрению компетентным судом общей юрисдикции.

Руководствуясь статьями 39, 184, 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Челябинской области

ОПРЕДЕЛИЛ:

Передать дело № А76-16846/2021 в Челябинский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее определение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Челябинской области в течение 10 дней со дня его принятия (изготовления в полном объеме).

Судья А.А. Петров