Гражданский кодекс часть 1

общество с ограниченной ответственностью «Ухтажилфонд» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к муниципальному учреждению «Управление жилищно-коммунального хозяйства» Администрации МОГО «Ухта» (далее – ответчик, Управление ЖКХ) о признании недействительным предписания от 28.08.2014 № 185-п об устранении нарушений жилищного законодательства (далее – Предписание № 185-п).

Решением от 23.03.2015 оспариваемый акт признан недействительным, а также с Управления ЖКХ в пользу Общества взысканы расходы по государственной пошлине в сумме 2000 рублей.

Ответчик, не согласившись с принятым судебным актом, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить указанное решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению ответчика, суд первой инстанции неполно исследовал обстоятельства дела и нарушил нормы права.

В жалобе пояснено, что обжалуемое решение мотивировано отсутствием соответствующих полномочий у сотрудника (ведущего эксперта) Управления ЖКХ, проводившего проверку и выдавшего Предписание № 185-п. Однако, данный вывод сделан при неверном толковании норм Жилищного кодекса Российской Федерации, Закона Республики Коми от 26.09.2012 № 81-РЗ «О некоторых вопросах, связанных с муниципальным жилищным контролем в Республике Коми», Порядка осуществления муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования городского округа «Ухта» (далее – МОГО «Ухта»), утвержденного Постановлением Администрации МОГО «Ухта» от 23.09.2013 № 1762 (далее – ЖК РФ, Закон № 81-РЗ, Порядок № 1762). Также судом первой инстанции не учтены Административный регламент по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории МОГО «Ухта», утвержденный Постановлением администрации МОГО «Ухта» от 09.06.2014 № 975, Положение об Управлении ЖКХ, утвержденное решением Совета МОГО «Ухта» от 28.08.2009 № 350, Положение об отделе муниципального контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда МОГО «Ухта» и должностная инструкция ведущего эксперта упомянутого отдела, утвержденные начальником Управления ЖКХ, соответственно, 05.05.2013 и 07.05.2013 (далее – Регламент № 975, Положение об Управлении ЖКХ, Положение об Отделе контроля, Должностная инструкция). Ответчик, исходя из названных выше актов, полагает, что должность проверяющего не обязательно должна содержать обозначение «муниципальный жилищный инспектор». В связи с этим ведущий эксперт, проводивший проверку в отношении Общества, являющийся сотрудником Отдела контроля и обязанный по Должностной инструкции проводить проверки в рамках муниципального жилищного контроля, уполномочен на указанное контрольное мероприятие. Поэтому основания для признания недействительным оспариваемого предписания отсутствуют.

Общество в отзыве находит жалобу не подлежащей удовлетворению, поддерживает вывод обжалуемого решения о выдаче Предписания № 185-п лицом, которое не вправе проводить муниципальный жилищный контроль, а также полагает, что Управление ЖКХ не является органом местного самоуправления, уполномоченным на проведение муниципального жилищного контроля. Исходя из пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 2), указанное обстоятельство служит достаточным основанием для признания недействительным оспариваемого акта.

В силу статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проведено без участия ответчика, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства и не явившегося в апелляционный суд.

Представитель заявителя поддержал в судебном заседании доводы отзыва на жалобу.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Общество является управляющей организацией в отношении многоквартирного дома № 17 по улице Ленина в городе Ухте (далее – МКД Ленина, 17), расположенного на земельном участке с кадастровым номером 11:20:0602010:99 площадью 3987 кв.м., предназначенном для обслуживания и эксплуатации данного дома. В этом доме, согласно пояснениям Администрации МОГО «Ухта», имеется две квартиры, находящиеся в муниципальной собственности (л.д. 24-25, 112-114).

В связи с обращением собственника помещения МКД Ленина, 17 от 08.08.2014 и на основании распоряжения от 14.08.2014 № 185-р в отношении Общества ведущим экспертом Отдела контроля Управления ЖКХ 25.08.2014 проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения требований жилищного законодательства, в частности установленных муниципальными правовыми актами (л.д. 90-98).

По результатам проверки составлен акт от 28.08.2014 № 185-а, в котором отражено следующее (л.д. 99-102):

при визуальном осмотре придомовой территории МКД Ленина, 17 выявлена установка металлических ограждений – столбики (с цепями) в количестве восьми штук;

Обществом не представлен протокол общего собрания собственников помещений МКД Ленина, 17, принятый в установленном порядке, об утверждении работ по установке указанных ограждений.

Тем самым Обществом не приняты меры по надлежащему содержанию общего имущества, нарушен подпункт 3.5.8 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 (далее – Правила № 170).

Также 28.08.2014 с учетом указанного обстоятельства ведущим экспертом Отдела контроля Управления ЖКХ выдано Обществу Предписание № 185-п, содержащее требование о демонтаже названных выше ограждений в срок до 01.10.1014 (л.д. 103-104).

Заявитель, не согласившись с примененной мерой административного воздействия, обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании Предписания № 185-п недействительным.

В обоснование Общество указало, что проверка проведена и оспариваемый акт вынесен ведущим экспертом Отдела контроля Управления ЖКХ, не имеющим полномочий на осуществление муниципального жилищного контроля. Кроме того, в ходе проверки, поскольку проводился лишь визуальный осмотр, достоверно не установлено, что спорное ограждение размещено именно на земельном участке, входящим в состав общего имущества МКД Ленина, 17 (л.д. 5-13).

Управление ЖКХ в отзыве возражало против удовлетворения заявленных требований, поясняя, что ведущий эксперт Отдела контроля Управления ЖКХ, исходя из норм ЖК РФ, Закона № 81-РЗ, Порядка № 1762, Регламента № 975, Положений об Управлении ЖКХ и об Отделе контроля, Должностной инструкции, уполномочен осуществлять муниципальный жилищный контроль. В связи с этим, по причине выявления в ходе проверки факта ненадлежащего содержания общего имущества, выдано оспариваемое предписания, которое соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителя (л.д. 64-70, 73-89).

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, руководствовался статьями 200, 201 АПК РФ, 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), 20 ЖК РФ, 2 Закона № 81-РЗ, 38, 38.1 Устава МОГО «Ухта», пунктами 2, 8 Порядка № 1762, пунктом 2 Положения об Управлении ЖКХ. При этом суд пришел к выводу, что в рассматриваемой ситуации лицом, уполномоченным на проведение проверки и выдачу предписания, является только руководитель или заместитель руководителя Управления ЖКХ. В связи с этим суд счел, что оспариваемое предписание, поскольку выдано ведущим экспертом, в отношении которого, к тому же, не представлены сведения о том, что он является муниципальным жилищным инспектором, недействительно.

Исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В статье 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные требования, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта – на ответчика.

Арбитражный суд оценивает представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Следовательно, обстоятельства спора определяются по доказательствам, представленным сторонами, и с учетом подлежащих применению правовых норм влекут установление наличия либо отсутствия условий для признания недействительным оспариваемого ненормативного акта.

При этом необходимо учитывать, что, исходя из разъяснений в пункте 25 Постановления Пленума ВС РФ № 2, при рассмотрении указанных споров надлежит выяснять следующие: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; не допущено ли существенное несоблюдение установленного порядка принятия решений, совершения действий; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявленных требований может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

В настоящем деле предметом оспаривания являлось Предписание № 185-п, которое отвечает признакам ненормативного правового акта, выдано заявителю и обязывает его устранить нарушения требований жилищного законодательства при управлении МКД Ленина, 17.

Апелляционный суд, повторно оценив материалы дела, полагает, что суд первой инстанции правильно признал требование заявителя подлежащим удовлетворению, а с иной позицией ответчика в жалобе не представляется возможным согласиться.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ отношения в области муниципального жилищного контроля регулируются названным законом с учетом некоторых особенностей организации и проведения проверок, которые установлены другими федеральными законами.

Согласно положениям статей 6 и 17 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности, определение перечня должностных лиц таких органов и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, среди прочего, по результатам проверки выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В частях 1.1, 2.1, 5 статьи 20 ЖК РФ предусмотрено применительно к муниципальному жилищному контролю, что названный контроль осуществляется органами местного самоуправления, уполномоченными на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда.

Порядок осуществления муниципального жилищного контроля устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Должностные лица органов муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, среди прочего, выдавать предписания об устранении выявленных нарушений.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод, что орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление муниципального жилищного контроля, его должностные лица и наличие у них полномочий на проведение проверки как совокупности мероприятий по контролю, а равно на выдачу предписаний по результатам проверки, определяются, в частности, региональными и муниципальными правовыми актами.

Из положений статьи 2 Закона № 81-РЗ, статей 27, 36, 37, 38, 38.1 Устава МОГО «Ухта», пункта 2 Порядка №1762 следует, что органом, уполномоченным на осуществление муниципального жилищного контроля в МОГО «Ухта», является исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – Администрация МОГО «Ухта» (далее также – орган контроля).

В соответствии с пунктом 2 Положения об Управлении ЖКХ ответчик является отраслевым (функциональным) органом Администрации МОГО «Ухта».

Исходя из пунктов 1 и 8 Порядка № 1762, в перечень должностных лиц органа контроля, которые могут быть уполномочены на проведение проверки, включены:

- руководитель и заместители руководители органа контроля,

- руководители и заместители руководителей отраслевых (функциональных) органов, структурных подразделений органа контроля,

- иные служащие органа контроля, являющиеся муниципальными жилищными инспекторами, должностными инструкциями которых предусмотрено проведение проверки по вопросам муниципального контроля.

Таким образом, с учетом системного и буквального толкования указанных выше норм муниципальных правовых актов, в рамках муниципального жилищного контроля правом на проведение проверок и вынесение предписаний наделены руководитель и заместитель руководителя Администрации МОГО «Ухта», ее отраслевых (функциональных) органов, структурных подразделений, а также иные служащие, являющиеся муниципальными жилищными инспекторами.

Судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемое предписание вынесено ведущим экспертом Отдела контроля Управления ЖКХ ФИО3 При этом ни в материалах проверки, ни в оспариваемом предписании не содержится сведений о том, что ФИО3 в период проведения проверки и вынесения указанного предписания являлась руководителем или заместителем руководителя Управления ЖКХ (отраслевого (функционального) органа). Также не предоставлены сведения о том, что она является служащим органа контроля, являющимся муниципальным жилищным инспектором.

Ссылки в жалобе на Регламент № 975 и Должностную инструкцию в обоснование того, что Предписание № 185-п выдано уполномоченным должностным лицом, отклоняются.

Регламент № 975, исходя из пункта 1, не определяет иного перечня должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, отличного от установленного в пункте 8 Порядка № 1762, а является, по сути, актом организационного назначения, устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении муниципального жилищного контроля.

Должностная инструкция ведущего эксперта Отдела контроля, действительно, содержит указание в пункте 2.3 на такую должностную обязанность как проведение проверок в рамках муниципального жилищного контроля. Однако, данная инструкция, копия которой имеется в деле, утверждена 07.05.2013, то есть ранее Порядка № 1762, утвержденного 23.09.2013, а сведений о том, что ведущий эксперт Отдела контроля после введения указанного акта в действие наделен в установленном порядке статусом муниципального жилищного инспектора, не представлено.

Помимо того, по мнению апелляционного суда, также заслуживают внимания аргументы заявителя о неправомерности изложенного в Предписании № 185-п требования.

Анализируя содержание предписаний, так как ЖК РФ не предусматривает каких-либо требований, следует учитывать положения Закона № 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 названного закона предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Следовательно, предписание можно считать законным, если оно, помимо вынесения с соблюдением установленного порядка, содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неконкретность и неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

В Предписании № 185-п указано на несоблюдение Обществом пункта 3.5.8 Правил № 170, согласно которому организации по обслуживанию жилищного фонда следят за недопущением самостоятельного строительства мелких дворовых построек (оград).

Между тем, как следует из материалов проверки, факт наличия на придомовой территории МКД Ленина, 17 металлических ограждений (столбиков (с цепями) в количестве восьми штук) выявлен при визуальном осмотре. При этом представленные фотоматериалы не позволяют сделать вывод о нахождении спорных ограждений в пределах земельного участка, на котором расположен МКД Ленина, 17, а какие-либо схемы, позволяющие выяснить данное обстоятельство, отсутствуют.

В связи с этим не представляется возможным однозначно установить факт нарушения Обществом пункта 3.5.8 Правил № 170, а потому Предписание № 185-п нельзя признать соответствующим критериям конкретности и исполнимости.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что в настоящем деле ответчиком не подтверждена правомерность оспариваемого акта.

Сказанное свидетельствует, что Предписание № 185-п вынесено ответчиком с нарушением требований закона, прав и законных интересов заявителя, а потому в настоящем деле имеется совокупность условий для признания оспариваемого акта недействительным.

Поэтом суд первой инстанции обоснованно, с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, счел заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 110 АПК РФ ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины по жалобе, вопрос о ее распределении на стадии апелляционного производства не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 23.03.2015 по делу № А29-10191/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства» Администрации МОГО «Ухта» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

В.А. Устюжанинов

Судьи

ФИО4

ФИО1