Гражданский кодекс часть 1

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015, принятое судьями Кононовым П.И., Буториной Г.Г., Великоредчаниным О.Б., по делу № А28-639/2015

по заявлению федерального казенного учреждения «Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации

по Кировской области» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области

и у с т а н о в и л :

федеральное казенное учреждение «Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области» (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 1 – 5, 6, 7, 9, 10, 15 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (далее – Управление) от 30.12.2014 № 40-01-19/2769, пункта 14 в части

невнесения в технические паспорта зданий и инвентарные карточки основных средств ин- формации об асфальтовом покрытии по адресу: город Киров, улица Производственная, дом 26, о металлическом и кирпичном заборах по адресу: город Киров, улица Ленина, дом 87а; о признании незаконными действий заместителя начальника Управления в части осуществления проверки соблюдения законодательства в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, а также установления нарушений государственным заказчиком пункта 5 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2002 № 94-ФЗ «О размещении заказа на поставки товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) при исполнении государственных контрактов № 366, 898, 1044, 1154, 486, 369, 383, 342, 559, 1120.

Решением суда от 20.04.2015 производство по делу в части требования о признании недействительным пункта 6 оспариваемого представления прекращено в связи с отказом Учреждения от данной части требования; в остальной части заявленные требования удо- влетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 ука- занное решение оставлено без изменения.

Управление частично не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Кодекс), Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013

№ 1092 (далее – Правила № 1092), Положение о Федеральной службы финансово- бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77 (далее – Положение), Административный регламент

исполнения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функ- ции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н, Инструкцию по применению Еди- ного плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государствен- ными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденную приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н (далее – Инструкция № 157н), Указания о порядке применения бюджетной класси- фикации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 21.12.2011 № 180н (далее – Указания № 180н), и неполно исследовали обстоятельства, име- ющие значение для дела. Управление указывает, что в отношении Учреждения (получате- ля бюджетных средств и участника бюджетного процесса) проведена ревизия финансово- хозяйственной деятельности, а не контрольные действия относительно исполнения бюджетных обязательств по государственным контрактам (относительно пунктов 1 – 4 представления). Выводы судов об обратном противоречат материалам дела. Факты нарушения Учреждением бюджетного законодательства, которые отражены в иных оспариваемых пунктах представления, имели место и подтверждены документально. Следовательно, Управление, действуя в пределах предоставленных полномочий, правомерно выдало Учреждению представление, обязывающее устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Учреждение не представило отзыв на кассационную жалобу.

Рассмотрение кассационной жалобы откладывалось, в судебном заседании объяв- лялся перерыв до 17.11.2015 (статьи 158, 163 Арбитражного процессуального кодекса Рос-

сийской Федерации).

Законность обжалуемой части принятых Арбитражным судом Кировской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена

Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление с 30.09 по 21.11.2014 провело плано- вую ревизию финансово-хозяйственной деятельности Учреждения с 01.08.2012 по 31.12.2013, результаты которой оформило актом от 01.12.2014.

По итогам проверки Управление выдало Учреждению представление от 30.12.2014 № 40-01-19/2769 (с учетом внесения изменения в него от 12.03.2015 № 40-01-12/504),

содержащее требование по принятию мер по устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 1 представления Учреждение в нарушение статей 70, 162 Кодекса в 2013 году при выполнении работ по текущему ремонту объекта капитального строитель- ства, расположенного по адресу: <...>, изме- нило условия государственного контракта, в результате чего необоснованно оплачены невыполненные объемы работ на сумму 339 рублей.

При выполнении работ по текущему ремонту объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Кировская область, Юрьянский район, пгт. Мурыгино, 20, Учреждение в нарушение статей 70, 162 Кодекса в 2013 году изменило условия контракта, в результате необоснованно оплатило невыполненные объемы работ на сумму 5921 рубль (пункт 2 представления).

В нарушение статей 70, 162 Кодекса и пункта 1.1 государственного контракта от 29.11.2013 № 1044 в 2013 году по акту о приемке выполненных работ от 13.12.2013 № 1 Учреждение оплатило подрядной организации за фактически невыполненные работы

В соответствии с пунктом 4 представления Учреждение в нарушение статей 70, 162 Кодекса по акту о приемке выполненных работ от 23.12.2013 № 17 оплатило подряд- ной организации за фактически невыполненные работы 27 559 рублей, что привело к не- обоснованному расходованию средств федерального бюджета.

В пункте 5 представления отражено, что Учреждение в нарушение статьи 70 Кодекса в 2012 году за счет средств федерального бюджета по коду ОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» за оказанные услуги по ОСАГА за транспортные средства, владение которых на праве оперативного управления осуществляют другие юридические лица (подразделе- ния УМВД по Кировской области).

В нарушение раздела V Классификации операцией сектора государственного управления (КОСГУ) группы 200 «Расходы» Указаний № 180н Учреждение оплатило вы- полненные работы по капитальному и текущему ремонту объектов недвижимости, не находящихся в оперативном управлении и не состоящих на его балансовом учете, на сумму 43 926 482 рубля 29 копеек (пункт 7 представления).

Согласно пункту 9 представления Учреждение нарушило пункты 23, 102 Инструкции № 157н и безосновательно отнесло на счет 01.20 «Расходы текущего финансового го- да» затраты по оплате услуг по доставке и хранению горючесмазочных материалов (ГСМ) в общей сумме 6 966 731 рубль 96 копеек, что привело к составлению и предоставлению недостоверной бюджетной отчетности.

В 2012 году Учреждение в нарушение раздела V КОСГУ группы 200 «Расходы» Указаний № 180н оплатило расходы в сумме 4 981 181 рубля 78 копеек по коду

ОСГУ 225 работы по техническому обслуживанию и ремонту автотранспорта, не находящегося в оперативном управлении и не состоящего на балансовом учете (пункт 10 представления).

В нарушение пункта 33 Инструкции № 157н на объекты основных средств, числя- щихся на балансе и используемых учреждениями, подведомственными УМВД России по Кировской области, Учреждение не оформило договоры безвозмездного пользования, акты приема-передачи основных средств и извещения по внутриведомственной передаче основных средств в безвозмездное пользование (пункт 15 представления).

Учреждение не согласилось с представлением в указанной части и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 1, 70, 162, 265, 269.2, 270.2 Кодекса, статьей 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ), Федеральным законом № 94-ФЗ, Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), пунктами 6, 67, 68 и 78 Правил № 1092, Инструкцией № 157н, Указаниями

№ 180н, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Учреждения нарушения бюджетного законодательства и удовлетворил заявленное требование.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия органами, осуществляющими публичные полномочия, оспариваемых актов, решений воз- лагается на соответствующие органы (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Учреждение является объектом государственного (муниципального) финансового контроля (статья 266.1 Кодекса).

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Кодекса государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений (пункт 2 статьи 265 Кодекса).

Полномочиями органов по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполне- нии государственных (муниципальных) заданий (пункт 1 статьи 269.2 Кодекса).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципаль- ному) финансовому контролю указанными органами: проводятся проверки, ревизии и об- следования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются уполномоченным органом уведомления о применении бюд-

жетных мер принуждения (пункт 2 статьи 269.2 Кодекса).

В соответствии со статьей 270.2 Кодекса в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания.

Под представлением понимается документ, который должен содержать информа- цию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обяза- тельную для рассмотрения в установленные сроки, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 Кодекса).

Аналогичные положения содержатся в Правилах № 1092, которые регулируют по- рядок осуществления органами финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (пункты 10, 68).

В пункте 74 Правил № 1092 предусмотрено, что отмена представлений и предпи- саний осуществляется в судебном порядке.

Оценив имеющиеся в деле материалы, суды пришли к выводу, что при проведении проверки в части нарушений, которые изложены в пунктах 1 – 4 представления, Управление вышло за пределы предоставленных полномочий.

Суды установили, что в рассматриваемом случае Управление фактически проверя- ло исполнение Учреждением в 2012– 2013 годах условий контрактов в сфере закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Между тем, как верно указали суды, в проверяемый период Управление не было уполномочено на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Согласно пункту 6 Правил № 1092 (в редакции, действовавшей в период принятия решения о проведении проверки) при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере органы финансово-бюджетного надзора наделяются полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений; по внутреннему государственному финансовому контролю в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, предусмотренному частью

Федеральный закон № 44-ФЗ, в том числе его статья 99 (за исключением пункта 1 части 8 данной статьи), регламентирующая порядок осуществления, в частности, финансового контроля в сфере закупок, вступил в силу с 01.01.2014.

Действовавший до 01.01.2014 Федеральный закон № 94-ФЗ не предусматривал возможность осуществления финансового контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. До 01.01.2014 и после указанной даты в отношении временных периодов проверки (ревизии), предшествующих ее наступлению, органы федеральной службы финансово-бюджетного надзора имели право осуществлять внутренний государ- ственный финансовый контроль только в сфере бюджетных правоотношений.

Спорные правоотношения, регулируемые законодательством в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд и гражданским законодательством, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которых может осуществляться государствен- ный финансовый контроль.

Таким образом, Управление до 01.01.2014 не было наделено полномочиями на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в отношении закупок товаров работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. Следовательно, на момент про- ведения проверки Управление вышло за пределы предоставленных полномочий.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод об отсутствии

оснований для выдачи Учреждению представления за нарушения бюджетного законодательства и обоснованно признали представление в части пунктов 1 – 4 недействительным, а оспариваемые действия в части осуществления проверки соблюдения Федерального закона № 94-ФЗ – незаконными.

В соответствии со статьей 69.1 Кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений.

Обеспечение выполнения этих функций включает: оплату труда работников казен- ных учреждений, иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и действующим законодательством; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности (статья 70 Кодекса).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 Кодекса).

В пунктах 5, 7 и 10 представления отражено, что Учреждение в 2012 году за счет средств федерального бюджета, выделенных на его содержание, оплатило расходы услуг ОСАГО за транспортные средства, владение которыми осуществляют другие юридические лица; оплатило работы по капитальному ремонту объектов недвижимости, оплатило услуги по техническому обслуживанию и ремонту автотранспорта, которые не находятся в оперативном управлении Учреждения и не состоят на его балансе.

Для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 1 статьи 18 Кодекса).

Порядок применения бюджетной классификации в Российской Федерации в спор- ный период установлен в Указаниях № 180н. Каждая из статей расходов имеет предметно- целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов.

В силу части 1 статьи 24 Федерального закона № 7-ФЗ основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направ- ленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений.

Суды установили, что Учреждение создано для реализации функций материально- технического обеспечения деятельности иных юридических лиц – территориальных органов МВД России, функционирующих на территории Кировской области. Предметом и ви- дами деятельности, осуществляемыми Учреждением за счет средств федерального бюджета, являются: организация эксплуатации и содержания движимого и недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении территориальных органов МВД России, в том числе имущества, находящегося на балансе заявителя, технический контроль состоя- ния указанного имущества (пункты 22, 22.2 устава Учреждения).

Таким образом, Учреждение в силу особого правового статуса вправе осуществлять расходование выделяемых ему бюджетных средств на выполнение указанных функций. В рассматриваемом случае Учреждение использовало денежные средства в том числе на содержание имущества, находящегося в оперативном управлении территориальных органов внутренних дел.

Суды пришли к выводу, что Учреждение, оплатив расходы на содержание имущества за счет денежных средств, выделенных по кодам ОСГУ 225 «Прочие работы, услуги»,

ОСГУ 226 «Работы, услуги по содержанию имущества», раздела V КОСГУ группа 200 «Расходы» Указаний № 180н, не нарушило требования статьи 70 Кодекса, Федерального закона № 7-ФЗ.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали пункты 5, 7 и 10 представления не соответствующими действующему законодательству.

В пункте 9 представления Учреждению вменено нарушение пунктов 23, 102 Инструкции № 157н, что выразилось в неправильном отражении в бюджетном учете затрат на оплату услуг по доставке и хранению ГСМ (на счет 401.20 «Расходы текущего финансового года») и привело к составлению и представлению недостоверной бюджетной отчетности. По мнению контролирующего органа, указанные затраты должны быть включе- ны в фактическую стоимость ГСМ.

В соответствии с пунктом 23 Инструкции № 157н объекты нефинансовых активов принимаются к бухгалтерскому учету по их первоначальной (фактической) стоимости. Первоначальной стоимостью объектов нефинансовых активов признается сумма фактиче- ских вложений в их приобретение, сооружение или изготовление (создание), с учетом сумм налога на добавленную стоимость, предъявленных учреждению поставщиками и (или) подрядчиками (кроме их приобретения, сооружения и изготовления в рамках деятельности, облагаемой НДС, если иное не предусмотрено налоговым законодательством Российской Федерации). Первоначальная стоимость материальных запасов при их приоб- ретении, изготовлении (создании) в целях ведения бухгалтерского учета признается их фактической стоимостью.

Фактическая стоимость приобретенных за плату материальных запасов формиру- ется в том числе с учетом: сумм, уплачиваемых поставщику (продавцу) по договору; затрат, связанных с заготовкой и доставкой материальных запасов до места их использова- ния, включая расходы по страхованию доставки; иных платежей, непосредственно связан- ных с приобретением материальных запасов (пункт 102 Инструкции № 157н).

Оценив материалы дела, суды пришли к выводу, что Управление не представило доказательств, которые бесспорно указывали бы на наличие у Учреждения оснований для включения в данном случае затрат на услуги по доставке и хранению ГСМ в их фактиче- скую стоимость, а не отнесения на счет 401.20 «Расходы текущего финансового года».

В силу изложенного суды обоснованно удовлетворили требование заявителя в этой части.

Из пункта 15 представления следует, что на объекты основных средств, числящих- ся на балансе и используемых подведомственными учреждениями УМВД по Кировской области, Учреждение не оформило договоры на безвозмездное пользование, акты приема- передачи основных средств (пожарной сигнализации) и извещения по внутриведомствен- ной передаче основных средств в безвозмездное пользование, нарушив пункт 33 Инструкции № 157н.

Согласно пункту 33 Инструкции № 157н операции по передаче материального объекта нефинансовых активов в безвозмездное или возмездное пользование отражаются на основании первичного учетного документа (акта) на соответствующих счетах учета нефинансовых активов путем внутреннего перемещения объекта нефинансовых активов с одно- временным отражением на забалансовом счете переданного (полученного) объекта по его балансовой стоимости.

Исследовав и оценив материалы дела, суды признали недоказанным нарушение Учреждением пункта 33 Инструкции № 157н, поскольку материалами дела не подтвер- ждено, что спорные нефинансовые активы переданы в пользование именно подведом- ственным учреждениям, используются ими, а не Учреждением в целях реализации возло- женных на него функций. Следовательно, вывод судов о незаконности предписания в этой

части правомерен.

На основании изложенного суды обоснованно признали оспариваемые пункты представления не соответствующими действующему законодательству и удовлетворили заявленные требования.

Доводы заявителя кассационной жалобы не опровергают выводы судов и по суще- ству направлены на переоценку установленных судами обстоятельств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Ссылка Управления на судебные акты по другим делам не может быть принята во внимание, поскольку они приняты на основании иных конкретных обстоятельств споров.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции считает ошибочным вывод апелляционного суда о том, что представление органа государственного финансового контроля может быть выдано только в случае установления в действиях (бездействии) субъекта бюджетных правоотношений бюджетного нарушения, исключительный перечень которых со- держится в главе 30 Кодекса.

Положениями глав 29, 30 Кодекса определены общие положения о бюджетных нарушениях и применяемых бюджетных мерах принуждения за их совершение.

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), действие (бездействие), за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение мер принуждения (статья 306.1 Кодекса).

Исчерпывающий перечень видов таких нарушений и применяемых мер принуждения за их совершение приведены в главах 29, 30 Кодекса.

Представление не отнесено законодателем к бюджетным мерам принуждения. Представление выносится органами финансового контроля по результатам процедур государственного (муниципального) контроля в случаях выявления любого нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а не только тех бюджетных нарушений, за совершение которых гла- вой 30 Кодекса предусмотрено применение мер принуждения (статья 270.2 Кодекса, Правила № 1092).

С учетом установленных судами обстоятельств, вывод апелляционного суда не привел к принятию неправильных судебных актов.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых су- дебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 20.04.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 по делу № А28-639/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную
силу со дня его принятия.

Председательствующий Н.Ю. Башева

Судьи И.Л. Забурдаева

А.И. Чиграков