Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Костромской области от 16.04.2013 по делу № А31-2393/2013, принятое судом в составе судьи Стрельниковой О.А.,

по заявлению муниципального унитарного предприятия «Коммунсервис» Костромского района Костромской области

к отделу по надзору за промышленной безопасностью по Костромской области Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

муниципальное унитарное предприятие «Коммунсервис» Костромского района Костромской области (далее – заявитель, Предприятие, МУП «Коммунсервис») обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела по надзору за промышленной безопасностью по Костромской области Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Отдел, административный орган) от 01.03.2013 № 9.2-0084пл-Пс/0057-2013, согласно которому Предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 16.04.2013 заявление Предприятия удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с наличием со стороны административного органа существенного процессуального нарушения при производстве по административному делу, выразившегося в ненадлежащем извещении законного представителя МУП «Коммунсервис» о времени и месте вынесения постановления о привлечении к административной ответственности от 01.03.2013 № 9.2-0084пл-Пс/0057-2013.

Центральное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление) с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Костромской области от 16.04.2013 по делу № А31-2393/2013 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, суд первой инстанции пришел к выводам, не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, и неправильно применил нормы материального права, в связи с чем обжалуемое решение подлежит отмене.

Управление полагает, что законный представитель МУП «Коммунсервис» был надлежащим образом уведомлен о времени и месте вынесения оспариваемого постановления, а также о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Управление находит ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что доверенность от 28.02.2013, на основании которой представитель Предприятия присутствовал при составлении протокола об административном правонарушении, является общей. Ответчик считает, что указанная доверенность не является общей, поскольку содержит конкретные полномочия на представления интересов в Управлении при рассмотрении административного дела. В связи с этим уведомление представителя Предприятия на основании такой доверенности о времени и месте рассмотрения административного дела является надлежащим уведомлением законного представителя Предприятия о времени и месте совершения названного процессуального действия.

Более подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

Предприятие в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, заявителем направлено ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 01.02.2013 по 28.02.2013 на основании распоряжения от 21.01.2013 № КО-84-пр «О проведении плановой выездной проверки юридического лица» проведена плановая выездная проверка МУП «Коммунсервис».

Проверка проведена с целью контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов - участок механизации, рег. № А17-00284-0001, расположенный по адресу: <...>; система теплоснабжения предприятия, рег. № А17-00284-0004, расположенная по адресам: Костромская область, Костромской район, п. Никольское, п. Сухоногово, п. Зарубино, п. Коряково, п. Безгачево, <...> п. Минское, п. Середнее, п. Шувалово, п. Кузьмищи, п. Шунга, п. Апраксино, п. Сущёво, п. Кузнецово, п. Дорожный; мониторинга состояния антитеррористической защищенности опасных производственных объектов.

В ходе проверки должностными лицами Управления выявлены нарушения обязательных требований промышленной безопасности допущенных при эксплуатации опасных производственных объектов, а именно:

- в нарушение части 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.97 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон о промышленной безопасности, Закон № 116-ФЗ), пункта 5.7.6 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора России от 18.03.2003 № 9 (далее - ПБ 12-529-03) допущена эксплуатация сигнализаторов загазованности с истекшим сроком госповерки в котельных: п. Никольское, п. Сухоногово, п. Зарубино, п. Коряково, п. Безгачево, <...> п, Середнее, п. Шувалово, п. Шунга, п. Апраксино, п. Сущёво, п. Кузнецове п. Дорожный;

- в нарушение пункта 5.7.11 ПБ 12-529-03 не производится проверка сигнализатора загазованности котельной с помощью контрольных смесей;

- в нарушение пункта 10 Порядка продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах, утвержденного Приказом Минприроды России от 30.06.2009 № 195 (далее – Порядок продления) не осуществляется производственный контроль за выполнением корректирующих мероприятий по результатам технического диагностирования (экспертизы промышленной безопасности) технических устройств, зданий, сооружений;

- в нарушение пункта 10 Порядка продления не проведены корректирующие мероприятия по результатам технического диагностирования (экспертизы промышленной безопасности) по обеспечению безопасной эксплуатации сооружений (дымовых труб котельных по адресам: Костромская область, п. Шувалово, п. Кузмищи, п. Сущёво, п. Фанерник, ул. Геофизиков, ул. Восточная);

- в нарушение пункта 22 Порядка, статьи 9 Закона № 116-ФЗ отсутствуют решения, принятые руководителем эксплуатирующей организации, о продолжении эксплуатации зданий, сооружений (дымовых труб) в пределах продленных сроков эксплуатации после проведения технического диагностирования (экспертизы промышленной безопасности);

- в нарушение пункта 1.2.1 ПБ 12-529-03 мастер котельной в п. Шунга ФИО2 не прошел аттестацию на знание требований общих правил промышленной безопасности;

- в нарушение пункта 3 Правил безопасности при эксплуатации дымовых и вентиляционных промышленных труб, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора РФ от 03.12.2001 № 56 (далее - ПБ 03-445-02) мастер котельной в п. Шунга ФИО2, ответственный по надзору за техническим состоянием труб, не аттестован;

- в нарушение части 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ не обеспечена укомплектованность штата работников опасных производственных объектов котельных п. Дорожный, п. Кузнецово в соответствии с установленными требованиями (в штате газовой службы один слесарь по обслуживанию и ремонту газового оборудования);

- в нарушение части 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности, статьи 71 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 № 870 (далее - Технический регламент) не проведены режимно-наладочные работы котлов в котельных п. Сухоногово, п. Шувалово, п. Шунга, п. Кузмищи, п. Минское, п. Дорожный, п. Кузнецово;

- в нарушение пунктов 5.1.4 и 5.7.3 ПБ 12-529-03 графики технического обслуживания автоматики безопасности котлов (п. Шунга, п. Минское) не отражают периодичность работ;

- в нарушение пункта 5.7.1 ПБ 12-529-03 отсутствует запись о текущем ремонте за 2012 в журнале по ремонту и обслуживания КИП и А в котельной п. Кузмищи;

- в нарушение пункта 10.22 ПБ 12-529-03 при снятии заглушки в котельной п. Кузмищи не проведена контрольная опресовка (наряд-допуск № V от 06.02.2013);

- в нарушение пункта 10.13 ПБ 12-529-03 журнал регистрации нарядов-допусков (п. Кузмищи) не соответствует установленной форме;

- в нарушение пункта 6 раздела I ПБ 03-445-02 в паспортах дымовых труб котельных (п. Сухоногово, п. Зарубино, п. Сущево, п. Шувалово, п. Шунга) не заполнены разделы «журнал проверки состояния устройств молниезащиты»;

- в нарушение пункт 6 раздела III ПБ 03-445-02 осмотры дымовой трубы котельной п. Шунга не проводились с 31.08.2012;

- в нарушение пункт 11 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 (далее - Правила организации и осуществления производственного контроля) не представлены акты комплексных и целевых проверок грузоподъёмных кранов, согласно плана, за 2012 год;

- в нарушение части 2 статьи 9 Закона № 116-ФЗ, пункта 9.1.11 ПБ 10-382-00 не представлен журнал учёта грузозахватных приспособлений;

- в нарушение части 2 статьи 9 Закона о промышленной безопасности, пункта 2.12.21 ПБ 10-382-00 на грузоподъёмном кране рег. № 21763, указатель угла наклона крана (на неповоротной раме крана) не закреплен и не обслужен;

- в нарушение части 2 статьи 9 Закона № 116-ФЗ, пункта 9.4.4 ПБ 10-382-00 в приказе на организацию технического надзора за грузоподъёмными кранами записаны ИТР за безопасное производство работ, часть из которых не обучены и не аттестованы по правилам ПБ 10-382-00;

- в нарушение пункта 2.14.9. ПБ 10-382-00 в кабине грузоподъёмного крана рег. № 21763 отсутствует устройство для очистки стёкол.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки № 9.2-0084пл-А/0037-2013 от 28.02.2013.

28.02.2013 по факту выявленных нарушений Управлением в отношении Предприятия составлен протокол об административном правонарушении № 9.2-0084пл-Пр/0057-2013, которым деяние МУП «Коммунсервис» квалифицировано по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

01.03.2013 по результатам рассмотрения материалов административного дела уполномоченным лицом Управления в отношении Предприятия вынесено постановление, согласно которому МУП «Коммунсервис» привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным, Предприятие обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о наличии существенного процессуального правонарушения при привлечении МУП «Коммунсервис» к административной ответственности, выразившегося в ненадлежащем извещении законного представителя Предприятия о времени и месте вынесения оспариваемого постановления, суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признав постановление № 9.2-0084пл-Пр/0057-2013 от 01.03.2013 незаконным и отменив его.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу, и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Из правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 24 Постановления Пленума от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» следует, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Вышеуказанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности, для защиты его прав и законных интересов непосредственно либо через представителя при рассмотрении дела об административном правонарушении с момента его возбуждения. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Судом первой инстанции установлено, что при составлении протокола об административном правонарушении № 9.2-0084пл-Пр/0057-2013 от 28.02.2013 присутствовал представитель Предприятия по доверенности № 4 от 28.02.2013 ФИО3 Оспариваемое постановление вынесено 01.03.2013 с участием ФИО3

В качестве доказательства о надлежащем извещении законного представителя Предприятия о времени и месте вынесения постановления по делу об административном правонарушении административный орган ссылается на уведомление о совершении указанного процессуального действия представителя Предприятия по доверенности № 4 от 28.02.2013 ФИО3 (л.д.51) со ссылкой на подпись указанного представителя в протоколе об административном правонарушении, на участие данного представителя при вынесении оспариваемого постановления, а также на надлежащее уведомление законного представителя Предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В то же время из названной доверенности не следует право ФИО4 представлять интересы МУП «Коммунсервис» в ходе производства по конкретному делу об административном правонарушении в Управлении, в связи с чем доверенность № 4 от 28.02.2013 является общей и, в силу закона, такая доверенность и присутствие по ней представителя не могут служить доказательством надлежащего извещения законного представителя заявителя о времени и месте вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

Утверждение Управления о том, что доверенность № 4 от 28.02.2013 не является общей основано на ошибочном толковании норм закона и неправильной оценке содержания самой доверенности. Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что в указанной доверенности имеется указание на представление интересов в Управлении, однако отсутствует указание на полномочия по участию в конкретном (рассматриваемом) административном деле, что является необходимым условием для признания доверенности в качестве надлежащего доказательства извещения законного представителя привлекаемого к ответственности лица о времени и месте вынесения постановления по административному делу.

Подпись представителя ФИО3 в протоколе об административном правонарушении, в котором указано время и место рассмотрения дела об административном правонарушении, также не свидетельствует о надлежащем извещении законного представителя Предприятия о времени и месте вынесения оспариваемого постановления, поскольку в соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 46 от 26.07.2007 представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, законным представителем не является, в связи с чем его извещение о времени и месте рассмотрения дела не может рассматриваться как надлежащее извещение юридического лица или его законного представителя.

Утверждение Управления о надлежащем извещении законного представителя Предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку указанное обстоятельство не свидетельствует о надлежащем извещении такого представителя о месте и времени вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

Иных надлежащих доказательств извещения законного представителя Предприятия о времени и месте вынесения оспариваемого постановления административным органом, в нарушение положений статьи 65 АПК РФ, в материалы дела не представлено.

Таким образом, оспариваемое постановление вынесено в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, не извещенного надлежащим образом о времени и месте вынесения постановления, а также в отсутствие достаточных данных о его надлежащем извещении. Иного из материалов настоящего дела не усматривается.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Допущенные Управлением процессуальные нарушения являются существенными, поскольку в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности воспользоваться своими процессуальными правами при вынесении постановления по делу об административном правонарушении, в связи с чем Управлением были нарушены предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела. Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно и обоснованно удовлетворил заявление МУП «Коммунсервис» о признании незаконным и отмене постановления от 01.03.2013 № 9.2-0084пл-Пс/0057-2013.

Доводы Управления о том, что законный представитель МУП «Коммунсервис» был надлежащим образом уведомлен о времени и месте вынесения оспариваемого постановления подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права и неправильной оценке фактических обстоятельств дела.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, должным образом не опровергают выводы, сделанные судом первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 16.04.2013 по делу № А31-2393/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

П.И. Кононов

Т.М. Олькова