Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013 по делу № А82-8716/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник «Ростовский кремль»

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» (далее – заявитель, Учреждение, ГМЗ «Ростовский Кремль») обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными разделов II, III и IV представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее – ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в Ярославской области, контролирующий орган) № 21 от 19.06.2012 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013 заявленные требования частично удовлетворены, разделы III и IV оспариваемого представления признаны недействительными. В удовлетворении требования о признании недействительным раздела II оспариваемого представления отказано.

Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания недействительными разделов III и IV оспариваемого представления не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013 по делу № А82-8716/2012 в указанной части и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ТУ ФСФБН в Ярославской области указывает на незаконность и необоснованность обжалуемого судебного акта.

По мнению контролирующего органа, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что нарушения, включенные в разделы III и IV оспариваемого предписания, не являются бюджетными нарушениями, поскольку системный анализ норм материального права свидетельствует об обратном.

Более подробно доводы контролирующего органа изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности ГМЗ «Ростовский Кремль» за 2011 год.

Результаты ревизии и проверки отражены в акте от 03.05.2012 № 12-00-06/08.

По итогам ревизии директору Учреждения выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 21 от 19.06.2012, которым предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

В разделе II Представления отражены факты незаконного использования средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием:

- Пункт 1 - неправомерное расходование средств федерального бюджета за 2011 год по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» (неправомерное принятие к оплате договоров от 12.01.2011 с ФИО3 на предоставление информационных услуг в сумме 300,0 тыс. рублей, без проведения процедуры торгов (запроса котировок);

- Пункт 2 - неправомерное расходование средств федерального бюджета за 2011год по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» (неправомерное принятие к оплате договоров от 28.01.2011 № 1-3, от 30.01.2011 № 4-6 с Некоммерческим партнерством «Консалтинговая группа «2012» на предоставление юридических услуг в сумме 315000 рублей, без проведения процедуры торгов (запроса котировок);

В разделе III Представления отражены иные финансовые нарушения, в частности:

- Пункт 1 - ввиду арифметических ошибок и отсутствия надлежащего контроля, месячный фонд оплаты труда сотрудников ГМЗ «Ростовский кремль» за счет средств федерального бюджета в 2011 году, согласно штатному расписанию ГМЗ «Ростовский кремль» был завышен на 76,902 тыс. рублей, в целом за 2011 год фонд оплаты труда ГМЗ «Ростовский кремль» за счет средств федерального бюджета завышен на 922,824 тыс. рублей (по штатному расписанию отражено - 2932,309 тыс. рублей, следовало - 2855,407 тыс. рублей).

В разделе IV Представления отражены другие нарушения, а именно:

- Пункт 1 - инвентаризация объектов Борисоглебского монастыря перед составлением годового отчета за 2011 год не проводилась;

- Пункт 2 - обоснование (расчеты) по всем направлениям функциональной и экономической классификации расходов при составлении смет на содержание музея на 2011 год ГМЗ «Ростовский Кремль» к проверке не представлены;

- Пункт 3 - панируемый расчет фонда оплаты труда на 2011 год к проверке не представлен;

- Пункт 4 - в течение 2011 года подрядными организациями проводились реставрационные работы на объектах ГМЗ «Ростовский Кремль», при этом основания для проведения реставрационных работ на отдельных объектах (дом ФИО4) в 2011 году отсутствовали: плановые (реставрационные) задания или предписания государственного органа охраны памятников истории и культуры; научно-реставрационные (технико-экономические обоснования) реставрации; разрешение на проведение работ;

- Пункт 5 - проектная документация на реставрационные работы не проходила государственную экспертизу, кроме объектов, на которых работала подрядная организация - ООО АСК «Альянс».

Полагая, что указанное представление нарушает права и законные интересы ГМЗ «Ростовский Кремль», Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Оценив имеющиеся материалы дела и придя к выводу о несоответствии закону разделов III и IV оспариваемого представления ввиду отсутствия полномочий у Территориального управления на выдачу представления, поскольку установленные в них нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, а также к выводу о нарушении указанными разделами представления прав и законных интересов Учреждения, суд первой инстанции удовлетворил требования Учреждения, признав недействительными разделы III и IV оспариваемого предписания. В удовлетворении требования о признании недействительным раздела II оспариваемого представления отказано.

В апелляционной жалобе ТУ ФСФБН в Ярославской области оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания недействительными разделов III и IV оспариваемого представления.

В соответствии с пунктом 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 2 статьи 71 АПК РФ).

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278 (далее – Положение № 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

В соответствии с частью 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из Положения № 278 следует, что Территориальное управление осуществляет контроль и надзор (пункт 5.1):

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре

Из пункта 5.14 названного положения следует, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с положениями Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент) Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок (пункт 3).

Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 4).

Из пункта 123 Административного регламента следует, что на основании результатов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указывается: фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств; перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 281 БК РФ установлено, что нарушение бюджетного законодательства – это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Из анализа изложенных положений действующего законодательства следует, что, ответчик уполномочен на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.), не входит в полномочия Территориального управления.

Суд апелляционной инстанции полагает, что зафиксированные в разделах III и IV оспариваемого предписания нарушения не образуют событие нарушения бюджетного законодательства.

Судом первой инстанции обосновано указано на то, что такие нарушения как арифметические ошибки в документах, ненадлежащий бухгалтерский учет, непредставление документов к проверке и т.п. (если только они не привели к нецелевому, неправомерному и неэффективному использованию средств бюджета) не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в представление и влечь за собой применение мер принуждения.

Поскольку выявленные в ходе проведения ревизии (проверки) нарушения, указанные в разделах III и IV оспариваемого представления, не являются нарушениями бюджетного законодательства, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что указанные разделы оспариваемого представления не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, должным образом не опровергают выводы, сделанные судом первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.04.2013 по делу № А82-8716/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

ФИО5

ФИО1