610017, г. Киров, ул. Молодой Гвардии,49
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
арбитражного суда апелляционной инстанции
“ 10” мая 2006 г. Дело № А31-9382/2005-17
председательствующего Караваевой А.В.,
судей Ольковой Т.М., Буториной Г.Г.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Щелокаевой Т.А.
при участии в заседании представителя заявителя по делу – Рязановой И.В. по доверенности от 11.01.2006г. б/н, Лебедева Э.Г. по доверенности от 18.04.2006г. б/н.,
представителя ответчика – Матвеевой Ю.А., начальник судебно-правового отдела, по доверенности № 50-0002/06 от 11.01.2006г., Смирновой О.В. без доверенности,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Костромы
на решение Арбитражного суда Костромской области от 03 февраля 2006 г. по делу № А31-9382/2005-17,
принятое судом в составе судьи Разгуляевой Г.М.,
по заявлению Открытого акционерного общества «Костромское управление механизации агропромышленного строительства»
к Администрации г. Костромы, Комитету по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Алминистрации г. Костромы
о признании недействительными ненормативных правовых актов,
УСТАНОВИЛ:
Открытое акционерное общество «Костромское управление механизации агропромышленного строительства» (далее Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Костромы (далее Администрация), Комитету по управлению городскими землями и муниципальным имуществом администрации г. Костромы (далее Комитет) о признании недействительными постановлений Администрации от 04.04.2005г. №1018 «Об организации проведения аукциона по продаже земельного участка по адресу: город Кострома, Овражный проезд, 7» и от 24.05.2005г. № 1524 «О признании утратившими силу постановлений Администрации города Костромы от 11.04.2001г. №1270 и от 8.06.2001г. №2077».
Решением суда от 03.02.2006г. заявленные требования удовлетворены.
Администрация с решением суда не согласна, просит его отменить, считая, что суд неправильно применил нормы материального права. По мнению Администрации, суд не применил требование пункта 2 статьи 609 Гражданского кодекса Российской Федерации об обязательности государственной регистрации договора аренды земельного участка и, соответственно, сделал ошибочный вывод о том, что договор аренды между Комитетом и Обществом заключён.
Кроме того, Администрация считает несостоятельным вывод суда о приостановлении работ по строительству по причине издания Администрацией постановления от 8.06.2001г. №2077. Полагает, что строительные работы не были возобновлены по вине Заявителя, поскольку в соответствии с пунктом 3.1. Положения «Об общественных обсуждениях намеченной хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе», утверждённого постановлением Администрации г. Костромы от 28.11.2002г. № 4591, Общество само должно было инициировать повторные общественные слушания, обратившись в Управление природных ресурсов Администрации города Костромы.
Также заявитель апелляционной жалобы полагает, что оспариваемые постановления не нарушают прав Общества в сфере предпринимательской деятельности.
Администрация считает, что к данному спору применимы последствия пропуска процессуального срока для обжалования ненормативных правовых актов органов местного самоуправления и производство по делу подлежит прекращению.
Второй ответчик, Комитет, в отзыве считает решение суда не обоснованным и подлежащим отмене как принятое с неправильным применением норм материального и процессуального права.
Комитет не согласен с выводом суда о том, что оспариваемым постановлением от 04.04.2005г. №1018 Администрация распорядилась земельным участком, ранее переданным заявителю в аренду под проектирование и застройку, не разрешив вопрос о возврате земельного участка. В обоснование своей позиции приводит следующие доводы. Земельный участок заявителю не передавался, и в связи с отсутствием кадастровой карты на него однозначно выделить его из других земельных участков не представляется возможным. Полагает, что земельный участок с кадастровым номером 44:27:040735:0026 по Овражному проезду, 7 никогда не передавался Обществу, следовательно, Администрация не нарушила прав Общества, выставив данный участок на торги.
Кроме того, Комитет и Администрация считают, что строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке по Овражному проезду, 7 в настоящее время не возможно, поскольку полученное Обществом разрешение на строительство действовало до 30.07.2001г. и границы земельного участка и сам спроектированный объект строительства накладываются на границы смежного земельного участка собственников жилого дома по улице Северной правды, 33а.
Общество в отзыве считает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, несостоятельными, а решение арбитражного суда Костромской области от 03.02.2006 года - законным и обоснованным. По мнению Общества его права в сфере предпринимательской деятельности нарушены, поскольку на момент издания оспариваемого постановления от 04.04.2005г. №1018 не было отменено постановление от 11.04.2001г., которым установлено право Общества на земельный участок по адресу: г. Кострома, Овражный проезд, 7 для строительства многоквартирного жилого дома. Просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В порядке статьи 166 Арбитражного процессуального кодекса в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 часов 50 минут 10.05.2006г.
Рассмотрев апелляционную жалобу в открытом судебном заседании в установленных статьёй 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределах, материалы, имеющиеся в деле, выслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.
31.05.1999 г. Обществом от Государственного комитета по охране окружающей среды получено предварительное согласование по выбору земельного участка под проектирование жилого дома в г. Костроме по Овражному проезду 7.
02.07.1999 г. Администрация приняла постановление от 02.07.1999 г. № 2366 о разрешении Обществу разработать проект на строительство жилого дома по адресу : Овражный проезд 7, (ранее находившийся по данному адресу дом был снесён), а также о предоставлении в аренду сроком на один год земельного участка площадью 1024,9 кв.м. для выполнения проектно-изыскательских работ.
Также в соответствии с пунктом 2 указанного постановления Обществу надлежало выполнить проектирование дома согласно архитектурно-планировочному заданию Управления архитектуры и градостроительства и по техническим условиям городских инженерных служб, разработать эскизный проект застройки квартала, ограниченного улицами Северной правды, Васильевской, Татарским и Караваевским проездом, заключить с администрацией города предварительный договор о совместной деятельности по строительству жилого дома и договор аренды земельного участка.
Между заявителем по делу и Администрацией 15.07.1999 г. заключен договор аренды земельного участка площадью 1024,9 кв.м., расположенный по адресу: г. Кострома Овражный проезд 7, для разработки проекта на строительство жилого дома; в дальнейшем заключен договор аренды от 11.10.2000г. сроком действия до 02.01.2001 г. для проектирования жилого дома.
Общество получило положительные заключения по проекту строительства, выданные Центром государственного санитарно-эпидемиологического - надзора г. Костромы (заключение от 17.05.2000 г. № 75 и № 218 без даты). Управлением Государственной противопожарной службы УВД Костромской области от 14.12.2000 г. № 13/2491, Управлением Костромагосэнергонадзор от 06.12.2000г., Комитетом природных ресурсов по Костромской области от 18.01.2000г., а также технические условия на подключение газа, электроэнергии,
воды, канализации и на телефонизацию жилого дома.
По накладной № 182 от 15.11.2000 г. ОАО Проектно-изыскательский институт «Костромапроект» передал заявителю рабочий проект многоквартирного жилого дома по Овражному проезду, 7 в городе Костроме.
Инспекцией Государственного архитектурно-строительного надзора заявителю выдано разрешение № 5жс/2001 на строительство жилого дома по вышеуказанному адресу.
11.04.2001г. учитывая согласование проектной документации, Администрация приняла Постановлением от 11.04.2001 г. № 1270, согласно которому Обществу в аренду на один год передан земельный участок площадью 4126 кв.м. по Овражному проезду 7, на период строительства жилого дома.
07.05.2001 г. на основании постановления № 1270 между заявителем и администрацией г. Костромы заключен договор аренды земельного участка на период до 11.04.2002г. для строительства жилого дома. Условиями данного договора предусмотрено исчисление арендных платежей с 11.04.2001 г.
По вопросу строительства двух жилых домов по Овражному проезду, 7 были проведены общественные обсуждения: большинство участвующих в них жителей высказались против строительства.
08.06.2001г. постановлением Администрации от 08.06.2001г. № 2077 приостановлено действие постановления № 1270 от 11.04.2001г. в связи с тем, что заключение экспертной комиссии Комитета природных ресурсов по Костромской области № 442-стр по рабочему проекту жилого дома по Овражному проезду 7 в г. Костроме противоречит результатам общественных обсуждений о возможности строительства двух жилых домов по Овражному проезду 7 (протоколы от 15.12.2000 г. и 30.12.2000г.).
Согласно пункта 2,3 данного постановления Управлению природных ресурсов предписано провести повторные общественные обсуждения о возможности строительства дома, окончательное решение о строительстве дома по Овражному проезду, 7 принять после рассмотрения Администрацией результатов повторного общественного обсуждения.
Как следует из письма Управления природных ресурсов Администрации города Костромы от 21.11.2005 г. № 567, работы по определению общественного мнения по вопросу намечаемого строительства жилого дома по адресу; Овражный проезд 7 (заказчик КУМ «Агропромстрой») были проведены в декабре 2000г., результат проведения общественных обсуждений был отрицательный, повторного заявления от ОАО КУМ «Агропромстрой» на проведение работ по определению общественного мнения по вопросу намечаемого строительства жилого дома в Управление природных ресурсов по состоянию на 21.11.05 г. не поступало.
04.10.2001 г. Общество обратилось с заявлением к Администрации о приостановлении действия договора аренды земли на срок до принятия окончательного решения о строительстве дома по Овражному проезду 7, со ссылкой на условия договора о компенсации ему затрат и убытков.
05.04.2005 г. ссылаясь на наличие изысканий и согласованного проекта на строительство жилого дома, заявитель письмом обратился к Администрации с заявлением о решении вопроса передачи земельного участка под строительство, на что получил ответ от 06.05.2005г. о выставлении земельного участка на торги.
04.04.2005 г. Администрацией города Костромы принято постановление от 04.04.2005 г. № 1018 об организации проведения аукциона по продаже земельного участка по адресу: город Кострома проезд Овражный, 7.
В газете «Костромские ведомости» за 20.04.2005 г. опубликовано сообщение Комитета по управлению городскими землями и муниципальным имуществом администрации города Костромы об открытом аукционе по продаже земельных участков, в том числе участка по Овражному проезду 7, площадью 599,93 кв.м.
18.05.2005 г. Общество обращается в Комитет с возражениями против выставления земельного участка на торги и предлагает снять участок с торгов.
24.05.2005 г. Администрация принимает постановление от 24.05.2005 г. № 1524 о признании утратившими силу постановления администрации города Костромы от 11.04.2001 г. № 1270 «О предоставлении АООТ «КУМ «Агропромстрой» в аренду на один год земельного участка по Овражному проезду 7 на период строительства жилого дома» и от 08.06.2001 г. № 2077 «О приостановке действия постановления администрации города № 1270 от 11.04.2001г.».
В соответствии с пунктом 1 ст. 61 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов Арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает: 1) их соответствие закону или иному нормативному правовому акту; 2) наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт; 3) нарушают ли оспариваемые акт, решение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 3 статьи 189, частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на органы и лица, которые приняли оспариваемые акт.
Поскольку земельные правоотношения между Обществом и Администрацией возникли до 30.10.2001г. (дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации) арбитражный суд апелляционной инстанции руководствуется положением статьи 6 Федерального закона от 25.10.2001г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому к земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникли после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим законом.
В соответствии со статьей 28 Земельного кодекса РСФСР организации, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в местный Совет народных депутатов, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков. Совет народных депутатов или по его поручению местный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности). Результаты работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта.
В силу Указа Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" полномочия Советов народных депутатов, предусмотренные статьями 28, 29 Земельного кодекса РСФСР, осуществлялись соответствующими местными администрациями.
Таким образом, и в соответствии со статьями 28, 29 Земельного кодекса РСФСР и статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов местного самоуправления.
Данные решения оформляются постановлениями администрации и согласно пункту 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации порождают возникновение гражданских прав и обязанностей, в том числе по заключению договора аренды и взысканию арендной платы.
Как следует из материалов дела, в порядке статьи 28 Земельного кодекса РСФСР Общество обратилось с ходатайством о предварительном согласовании места размещения строительного объекта, Администрация, рассмотрев соответствующие материалы предварительного согласования, приняла постановление от 02.07.1999 г. № 2366, тем самым разрешила Обществу разработку проекта на строительство жилого дома по адресу : Овражный проезд 7, а также предоставила в аренду сроком на один год земельный участок площадью 1024,9 кв.м. для выполнения проектно-изыскательских работ.
По правилам статьи 29 Земельного кодекса РСФСР после утверждения проекта и включения объекта в план строительства организация обращается в Совет народных депутатов с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта.
Из представленных в дело документов следует, что Общество после утверждения проекта многоквартирного жилого дома по Овражному проезду, 7 обратилось в Администрацию с ходатайством о предоставлении земельного участка для строительства, Администрация приняла решение о предоставлении Обществу в аренду земельного участка по указанному адресу на период строительства жилого дома (постановление Администрации от 08.06.2001г. № 2077).
Постановление от 08.06.2001г. № 2077 принято Администрацией в рамках предоставленных ей полномочий и до выставления земельного участка на аукцион в установленном законом порядке не отменено, недействительным не признано.
При таких обстоятельствах (в период действия постановления от 08.06.2001г. № 2077) правовые основания для принятия постановления от 04.04.2005 г. № 1018 об организации проведения аукциона по продаже земельного участка по адресу Овражный проезд, 7, ранее зарезервированного под проектирование жилого дома и предоставленного для строительства Обществу, у Администрации отсутствовали.
В нарушение статьи 29 Земельного кодекса РСФСР, согласно которой перераспределение земельного участка возможно только после его изъятия, Администрация распорядилась земельным участком по Овражному проезду, 7.
Несмотря на то, что договор аренды от 07.05.2001 г. является незаключённым (не был зарегистрирован в установленном порядке), на основании постановления № 1270 между Обществом и Администрацией возникли преддоговорные отношения. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации у Общества возникло право требовать заключения договора аренды, а у Администрации – обязанность его заключить.
В связи с возникновением препятствий для проведения строительных работ (отрицательные результаты общественных обсуждений) Администрация издала постановление 08.06.2001 г. № 2077 «О приостановке действия постановления администрации города № 1270 от 11.04.2001г.», в котором проведение повторных общественных обсуждений возложила на Управление природных ресурсов администрации города Костромы.
Согласно пункту 1 статьи Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995г. № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в действующей на момент возникновения спорного правоотношения редакции) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе, муниципальными органами.
Из материалов дела следует, что постановление от 08.06.2001 г. № 2077 не было исполнено самой Администрацией, повторные обсуждения не были проведены, окончательное решение о строительстве дома не было принято.
Таким образом, не исполнив указанное постановление, соответственно, не заключив договор аренды с Обществом, Администрация не исполнила свою правовую обязанность, возникшую в силу издания административного акта (постановления от 11.04.2001 г. № 1270).
Действовавшее ранее и действующее в настоящее время законодательство также не предусматривает оснований для издания оспариваемого постановления от 24.05.2005г. № 1524, следовательно, оно также принято с нарушением норм земельного законодательства.
По существу, данным постановлением Администрация отказывается от предоставления Обществу земельного участка.
Пользование земельным участком в целях жилищного строительства на основании административного акта и пользование в этих же целях земельным участком на основании договора аренды по своей правовой природе являются сходными. Поскольку законодательством не установлены основания и порядок отказа исполнительного органа местного самоуправления от ранее принятого решения о предоставлении земельного участка, суд апелляционной инстанции применяет по аналогии нормы статьи 46 Земельного кодекса Российской федерации, устанавливающие основания прекращения аренды земельного участка.
Согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 46 Земельного кодекса аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Администрация признала утратившими силу постановления от 11.04.2001 г. № 1270 «О предоставлении АООТ «КУМ «Агропромстрой» в аренду на один год земельного участка по Овражному проезду, 7 на период строительства жилого дома» и от 08.06.2001 г. № 2077 «О приостановке действия постановления администрации города № 1270 от 11.04.2001г.» в связи с продолжительным сроком неиспользования земельного участка, не приняв во внимание действительные причины такого неиспользования.
Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что длительное неиспользование Обществом земельного участка по Овражному проезду,7 вызвано обстоятельствами, исключающими его использование, в частности постановлением от 08.06.2001 г. № 2077 «О приостановке действия постановления администрации города № 1270 от 11.04.2001г.».
Иных оснований для отмены указанных постановлений в материалы дела Администрация не представила.
Таким образом, оспариваемые постановления Администрации противоречат статьям 28, 29 Земельного кодека РСФСР, статье 46 Земельного кодекса Российской Федерации.
Довод Администрации о том, что договор аренды между Комитетом и Обществом не заключён, поскольку не был зарегистрирован, принимается во внимание. Между тем суд апелляционной инстанции учитывает, что права на земельные участки при строительстве возникают не только из договоров, но и из актов исполнительных органов местного самоуправления. Право Общества на земельный участок по Овражному проезду, 7 возникло на основании постановления от 11.04.2001г. № 1270.
Суд отклоняет довод Администрации о том, что строительные работы не были возобновлены по вине Общества, которое не обратилось в Управление природных ресурсов Администрации города Костромы с соответствующим заявлением, поскольку согласно пункту 2 постановления от 08.06.2001 г. № 2077 обязанность по проведению повторных общественных обсуждений была возложена на Администрацию. Кроме того, Положение «Об общественных обсуждениях намеченной хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе», утверждённое постановлением Администрации г. Костромы от 28.11.2002г. № 4591 было принято и вступило в силу позднее.
Довод Комитета о выставлении на торги земельного участка с кадастровым номером 44:27:040735:0026 по Овражному проезду, 7, который никогда не передавался Обществу, отклоняется по следующим основаниям.
Во-первых, во всех имеющихся в деле постановлениях речь идёт о земельном участке, определяемом по одному адресу: Овражный проезд,7. Администрация не представила доказательств того, что предоставленный Обществу земельный участок не пересекается с выставленным на торги земельным участком.
Во-вторых, на момент издания правоустанавливающего постановления от 11.04.2001г. № 1270 в соответствии со статьёй 28 Земельного кодекса РСФСР требовалось предварительное согласование места размещения объекта, но не требовалось проведение работ по формированию земельного участка и осуществление государственного кадастрового учёта земельного участка. Как усматривается из материалов дела, формирование земельного участка по Овражному проезду, 7 и постановка его на кадастровый земельный учёт проводились в 2004г.
В-третьих, в материалах дела имеется Выкопировка земельного участка, отведённого под строительство жилого дома по Овражному проезду, 7 (л.д. 95), что позволяет выделить его на местности, отграничить от других участков.
Мнение Администрации о наличии оснований для прекращения производства по делу не состоятельно, поскольку суд первой инстанции Определением от 27.01.2006г. по заявленному ходатайству восстановил пропущенный Обществом по уважительной причине срок подачи заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными.
Доводы Комитета и Администрации о том, что строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке по Овражному проезду, 7 в настоящее время не возможно, поскольку полученное Обществом разрешение на строительство действовало до 30.07.2001г., не принимаются во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку предметом судебного разбирательства является законность актов Администрации по распоряжению земельным участком.
Доказательств законности оспариваемых постановлений, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия этих актов в соответствии с требованиями части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Администрацией не представлено.
Материалами дела подтверждено, что неправомерно принятые постановления нарушает права и законные интересы Общества, препятствуя в осуществлении деятельности по строительству жилого дома.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа местного самоуправления не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Исследованные судом обстоятельства дела позволяют сделать вывод о том, что оспариваемые распоряжения не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, соответственно, обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, правовые основания для его отмены отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
При таких обстоятельствах, решение суда от 30.12.2005г. следует оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался в соответствии с подпунктом 1 пунктом 1 статьи 333.37. Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный судапелляционной инстанции
П О С Т А Н О В И Л:
Решение арбитражного суда от 03 февраля 2006 года по делу № А31-9382/2005-17 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Костромы без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.
Председательствующий А.В. Караваева
Судьи Г.Г. Буторина
Т.М. Олькова