Гражданский кодекс часть 1

общество с ограниченной ответственностью «Независимый финансовый консультант» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Администрации города Иванова (далее – ответчик, Администрация) о признании незаконным решения, изложенного в письме от 10.03.2015 № 02-20-0238, об отказе в предоставлении в аренду земельного участка, расположенного в кадастровом квартале 37:24:040808 в <...> ориентировочной площадью 4536 квадратных метров, для строительства административного здания, с предварительным согласованием места размещения объекта (далее – Решение от 10.03.2015, Отказ от 10.03.2015; Участок).

Также заявитель просил обязать ответчика в течение 14 рабочих дней с момента вступления решения в законную силу подготовить проект постановления о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждении акта выбора Участка и схемы его расположения на кадастровом плане территории, проинформировать население о предполагаемом строительстве объекта; в течение 2 рабочих дней после подготовки проекта постановления и информирования населения издать постановление.

Решением от 10.09.2015 отказано в удовлетворении заявления.

Общество, не согласившись с данным решением, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить указанное решение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявления.

По мнению заявителя, обжалуемое решение содержит выводы, которые сделаны при неправильном применении норм права и при неполном выяснении обстоятельств дела, а также не соответствуют обстоятельствам дела.

В жалобе (с учетом дополнений от 09.11.2015, от 02.12.2015) пояснено, что суд первой инстанции, признавая Отказ от 10.03.2015 законным, принял во внимание следующее его основание: вступление в силу с 01.03.2015 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 171-ФЗ). Названным законом упразднена процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта. В том числе, статья 34 Закона № 171-ФЗ не допускает предоставление земельного участка по указанной процедуре без проведения торгов, за исключением случаев, когда в отношении такого участка до 01.03.2015 принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Между тем, данная норма не содержит запрета на принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Общество обратилось в Администрацию в январе 2015 года и получило оспариваемый отказ в марте 2015 года именно на стадии выбора Участка, а выполненные действия по выбору Участка, в частности, состоявшиеся комиссии и составление акта выбора, свидетельствуют о том, что указанная процедура могла быть завершена уже в феврале 2015 года. В этой связи Общество считает, что в спорной ситуации статья 34 Закона № 171-ФЗ не применима; Администрация допустила нарушение Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта», утвержденного Постановлением Администрации от 06.12.2012 № 2782 (далее – Регламент № 2782), а равно злоупотребление правом, тогда как имела основания руководствоваться статьями 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). Тем самым, Обществу созданы препятствия в реализации права на выбор участка в рамках процедуры его предоставления с предварительным согласованием места размещения объекта, предусмотренного ЗК РФ в редакции, действовавшей на момент обращения в Администрацию с соответствующим заявлением в январе 2015 года.

В подтверждение заявитель ссылается, среди прочего, на статьи 17, 54, 55, 56, 57 Конституции Российской Федерации, 1, 3, 4, 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, 1 ЗК РФ, Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судебно-арбитражную практику.

Администрация в отзыве поддерживает выводы обжалуемого решения, возражает против удовлетворения жалобы. При этом, среди прочего, отмечает, что доводы о возможности завершения процедуры выбора Участка уже в феврале 2015 года бездоказательны, а также не согласуются с 45-дневным сроком рассмотрения заявлений, установленным Регламентом № 2782. Кроме того, Общество, обращаясь с заявлением в январе 2015 года, располагало информацией о наличии Закона № 171-ФЗ, официально опубликованного еще в июне 2014 года, и названном сроке рассмотрения заявлений, то есть допустило недобросовестное осуществление гражданских прав.

Подробно доводы сторон изложены в приобщенных к делу документах, соответственно, в жалобе (с учетом дополнений от 09.11.2015, от 02.12.2015), в отзыве на жалобу от 08.12.2015, в возражениях на отзыв от 10.12.2015.

В соответствии со статьями 156, 159, 163, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное разбирательство проведено с отложением с 16.11.2015 на 10.12.2015, с 10.12.2015 на 18.01.2016, с перерывом в судебном заседании с 18.01.2016 до 25.01.2016, при надлежащем извещении сторон о времени и месте слушания дела. Представитель Общества в судебном заседании 16.11.2015 настаивала на удовлетворении жалобы, последующие заседания состоялись без участия заявителя. Ответчик ходатайствовал о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

В силу статьи 18 АПК РФ в судебном заседании 18.01.2016 в связи с произведенной заменой судьи Буториной Г.Г. по причине нахождения ее в отпуске на судью Ившину Г.Г. рассмотрение дела начато с начала.

Протокольным определением от 25.01.2016, ввиду отсутствия возражений ответчика, апелляционный суд приобщил к материалам дела представленные заявителем копии газеты «Рабочий Край» от 05.03.2015 № 32-33, от 12.03.2015 № 36.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, 26.01.2015 Общество обратилось в Администрацию с заявлением о выборе земельного участка для строительства и предварительного согласования места размещения объекта. В частности, о выборе Участка для строительства многоярусного паркинга, с последующим предоставлением на праве аренды. Данное заявление Общество уточнило 29.01.2015 в части назначения планируемого объекта, исправив слова «многоярусный паркинг» на «административное здание» (далее – Заявление от 26.01.2015; л.д. 22-24).

В ходе рассмотрения Администрацией Заявления от 26.01.2015, исходя из представленной выписки из протокола от 13.02.2015 № 6, состоялось заседание комиссии по предварительному выбору земельных участков для строительства объектов на территории города Иваново. При этом принято решение о пригодности Участка для строительства административного здания при следующих условиях: перекладки водопровода и канализации, согласования проекта с АО «Водоканал»; выполнения соглашения с ОАО «Ивгорэлектросеть» (от 11.02.2015 № 06/29) и гарантийных обязательств от 04.02.2015; согласования схемы планировочной организации Участка с ОАО «Ивгорэлектросеть»; получения технических условий на подъездные пути и ливневую канализацию в СМП по санитарной уборке и эксплуатации объектов благоустройства г. Иванова (далее – Комиссия по выбору; Протокол от 13.02.2015; л.д. 25-27, 60).

Кроме того, в отношении Участка оформлен акт выбора. В данном акте со ссылкой на постановление Администрации от 26.11.2010 № 2365 указано, что Комиссия по выбору произвела выбор Участка для строительства административного здания, отражен согласующийся с решением, изложенным в Протоколе от 13.02.2015, вывод о пригодности Участка для строительства административного здания (далее – Акт выбора Участка; л.д. 59).

Протокол от 13.02.2015 подписан всеми членами Комиссии по выбору, включая ее председателя, начальника управления архитектуры и градостроительства Администрации, тогда как в Акте выбора Участка подпись данного лица отсутствует, а равно не приведено сведений ни об отказе от подписания, ни о мотивах отказа от подписания.

Впоследствии, в соответствии с выпиской из протокола от 17.02.2015 № 5, проведено заседание комиссии по землепользованию и застройке (далее – Комиссия по застройке; Протокол от 17.02.2015; л.д. 58).

В названном документе зафиксировано относительно Заявления от 26.01.2015 следующее. Участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Иванова, утвержденными решением Ивановской городской Думы от 27.02.2008 № 694, относится к зоне многоэтажной жилой застройки Ж-3. Основными видами разрешенного использования земельных участков, расположенных в данной зоне, предусмотрено размещение административных зданий. Также указано, что вопрос вынесен на рассмотрение Комиссии по выбору, установлено наличие технической возможности использования Участка при условии выполнения замечаний членов Комиссии по выбору.

При этом Комиссией по застройке принято решение отказать в предоставлении Участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Решением от 10.03.2015 Администрация, сославшись на Регламент № 2782 (пункты 2.6, 2.6.1, 2.10.3, 3.1.1, 3.2), Закон № 171-ФЗ, сообщила Обществу об отклонении Заявления от 26.01.2015 по следующим причинам: недостаточность сведений о планируемом к размещению объекте; наличие противоречий в представленных документах (площадь Участка в Заявлении от 26.01.2015 – 4536 квадратных метров, а на представленной схеме расположения Участка – 3548 квадратных метров); невозможность с 01.03.2015 предоставить результат испрашиваемой услуги в порядке статьи 31 ЗК РФ ввиду признания данной нормы утратившей силу и отсутствия соответствующих переходных положений (л.д. 20-21).

Общество, не согласившись с Решением от 10.03.2015, обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с требованиями о признании данного акта незаконным (л.д. 11-14).

Администрация в отзыве возражала против удовлетворения заявленных требований (л.д. 42-44).

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался статьями 198-201 АПК РФ, 29, 30, 31, 32 ЗК РФ, 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», 9 Порядка предоставления земельных участков для строительства, утвержденного решением Ивановской городской Думы от 10.08.2010 № 83 (далее – Закон № 137-ФЗ, Порядок № 83), пунктами 2.6, 2.10.2, 2.10.3, 3.3.1, 3.3.2 Регламента № 2782, статьей 34 Закона № 171-ФЗ, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10 (далее – Постановление Президиума ВАС РФ № 4224/10), Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.2014 № 4-П. Суд, оценив доказательства по делу, признал, что причины оспариваемого отказа, заключающиеся в недостаточности сведений о планируемом к размещению объекте, наличии противоречий в представленных документах, являются необоснованными. Однако, приняв во внимание Протокол от 13.02.2015, суд счел, что постановление о предварительном согласовании места размещения объекта могло быть издано 10.03.2015, то есть после вступления в силу Закона № 171-ФЗ, а потому не могло повлечь предоставление Участка в порядке статьи 31 ЗК РФ. В этой связи суд признал, что Решение от 10.03.2015 соответствует нормам права.

Исследовав материалы дела, проанализировав позиции сторон, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В части 1 статьи 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании незаконным решения.

Из положений статей 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что решение может быть признано незаконным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и нарушает права и законные интересы заявителя, влечет для него неблагоприятные последствия. Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта – на ответчика. Суд, исходя из результатов оценки доказательств, принимает решение о признании оспариваемого акта незаконным либо об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом, в случае принятия решения о признании оспариваемого акта незаконным суд в резолютивной части решения указывает на обязанность ответчика устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя, в частности, совершить действия, согласующиеся с требованиями закона и обстоятельствами спорной ситуации.

Апелляционный суд, в соответствии со статьей 268 АПК РФ повторно оценив документы дела, считает, что у суда первой инстанции имелись основания для признания Решения от 10.03.2015 незаконным.

Данный акт издан Администрацией по результатам рассмотрения Заявления от 26.01.2015, в котором Общество просило провести выбор Участка.

Исходя из статьи 3 Закона № 137-ФЗ, статей 11, 28, 29, 30-32 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент обращения Общества с Заявлением от 26.01.2015), земельные участки из земель муниципальной или неразграниченной собственности предоставлялись на основании решения уполномоченного органа, в частности, органа местного самоуправления городского округа. Такое решение, среди прочего, могло быть принято, в том числе, в рамках предоставления земельного участка для строительства с проведением работ по его формированию по процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

В названной процедуре необходимый и обязательный этап – выбор земельного участка. Данный этап носит заявительный характер, включает обязанность органа местного самоуправления определить принципиальную возможность строительства объекта, который указан заинтересованным лицом в заявлении, на участке, выбранном для строительства. Исполнение такой обязанности состояло в совершении конкретных действий, в том числе, в оформлении акта выбора, информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, завершалось принятием решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта действовало в течение трех лет и являлось в последующем, после проведения в отношении испрашиваемого участка кадастровых работ и кадастрового учета, основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Следовательно, орган местного самоуправления обязан рассмотреть обращение заинтересованного лица по вопросу предоставления земельного участка, соблюдая при этом определенную процедуру. В частности, при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта обязан провести выбор земельного участка, установить наличие либо отсутствие возможности для строительства, в том числе, через осуществление публичного информирования. Только после этого может быть принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта и последующее решение о предоставлении земельного участка либо решение об отказе в размещении объекта.

Сказанное согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ № 4224/10. Аналогичный вывод следует и из положений Порядка № 83, Регламента № 2782, действовавших в спорный период и регулировавших, среди прочего, наряду с названными выше нормами ЗК РФ действия Администрации и ее структурных подразделений на этапе выбора земельных участков.

Отказ от 10.03.2015, учитывая обстоятельства, предшествовавшие его принятию, и указанные в нем основания, по сути, представляет собой решение об отказе в размещении объекта.

Суд первой инстанции, проверяя законность оспариваемого акта, исходя из статьи 31 ЗК РФ и пункта 2.10 Регламента № 2782, содержащим исчерпывающий перечень оснований для отказа, верно установил, что недостаточность в Заявлении от 26.01.2015 сведений о планируемом к размещению объекте не может повлечь отказ в выборе Участка. С учетом пунктов 2.6 и 2.10.3 Регламента № 2782 правильно отметил, что наличие противоречий в представленных документах в части ориентировочной площади Участка в Заявлении от 26.01.2015 и на схеме расположения также не может служить основанием для отказа в выборе Участка.

Кроме того, суд правомерно принял во внимание, что названные в Решении от 10.03.2015 указанные выше обстоятельства не послужили препятствием для составления Акта выбора Участка, могут быть разрешены впоследствии, в частности, при выдаче градостроительного плана Участка.

Данные выводы обжалуемого решения сторонами не опровергнуты, правовые и фактические оснований для их переоценки у апелляционного суда отсутствуют.

Однако, соглашаясь с обоснованием Отказа от 10.03.2015 вступлением в силу Закона № 171-ФЗ, суд первой инстанции не учел следующее.

Законом № 171-ФЗ, упразднившим процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, определена в статье 34 возможность завершения уже начатой процедуры предоставления конкретного земельного участка без проведения торгов. В частности, при наличии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, принятого до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством, исключающим применение в правоотношениях сторон установленного статьей 34 Закона № 171-ФЗ запрета на предоставление земельного участка в порядке статей 31-32 ЗК РФ, является факт завершения в рамках данной процедуры предоставления земельного участка этапа его выбора и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта до 01.03.2015.

В настоящем деле, по мнению апелляционного суда, имеющиеся документы позволяют признать обоснованными доводы жалобы о том, что по Заявлению от 26.01.2015 у Администрации имелась возможность завершить его рассмотрение по существу до 01.03.2015.

С иной позицией ответчика, как и с позицией суда первой инстанции, не представляется возможным согласиться.

Установление в Регламенте № 2782 предельного срока рассмотрения заявления о выборе земельного участка продолжительностью 45 календарных дней, равно как и предельных сроков совершения отдельных действий при рассмотрении такого заявления, не означает, что такое заявление не может быть рассмотрено в меньший срок. Обстоятельства рассмотрения Заявления от 26.01.2015 об ином не свидетельствуют.

При этом решение Комиссии по выбору от 13.02.2015, которым выявлена пригодность Участка для строительства административного здания, по смыслу пунктов 3.3.1, 3.3.2 Регламента № 2782 не является событием, с наступлением которого, как счел суд первой инстанции, начинает исчисляться срок на принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. В названных пунктах срок продолжительностью 16 рабочих дней является общим, установлен как на организацию работы Комиссии по выбору, так и на совершение иных действий, включаю организацию информирования населения о предполагаемом строительстве объекта.

В то же время, учитывая характер решения Комиссии по застройке и отсутствие иных действий Администрации после 17.02.2015, в соответствии с пунктами 3.2.5, 3.2.6 Регламента № 2782, пунктом 6 Порядка № 83, с момента принятия указанного решения как решения о невозможности предоставления земельного участка ответ заявителю следовало направить в течение 7 календарных дней.

В этой связи в рассматриваемой ситуации решение по Заявлению от 26.01.2015 следовало принять до 24.02.2015 включительно, тогда как оспариваемый отказ подготовлен с нарушением данного срока, лишь 10.03.2015.

Более того, Протоколом от 13.02.2015 зафиксировано решение Комиссии по выбору о пригодности Участка для строительства административного здания. Такое решение в силу пункта 3.3.1 Регламента № 2782 исключает отказ в размещении объекта, может повлечь подготовку проекта постановления Администрации о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе участка, схемы расположения участка на кадастровом плане территории. Из Протокола от 17.02.2015 следует, что Комиссия по застройке, принимая решение об отказе в предоставлении Участка, каких-либо причин в обоснование данного решения не привела. Также Отказ от 10.03.2015 не мотивирован указанием на основания, соответствующие действующему законодательству.

Доказательств, однозначно подтверждающих невозможность выбора Участка, а равно невозможность завершения данного этапа в процедуре предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта до 01.03.2015, ответчиком не представлено.

При таких обстоятельствах Администрация, приняв оспариваемое решение с нарушением установленного срока и в отсутствие соответствующих действующему законодательству оснований, неправомерно руководствовалась статьей 34 Закона № 171-ФЗ и, тем самым, без каких-либо объективных причин, создала Обществу препятствия в реализации права на выбор Участка по Заявлению от 26.01.2015.

Поэтому имеются условия для признания Отказа от 10.03.2015 незаконным как не соответствующим статье 31 ЗК РФ, положениям Регламента № 2782, Порядка № 83, статье 34 Закона № 171-ФЗ.

По сути, Решение от 10.03.2015 и установленные в настоящем деле обстоятельства его принятия свидетельствует о неполном выполнении Администрацией применительно к Заявлению от 26.01.2015 обязанностей, предусмотренных законодательством, действовавшим на момент его рассмотрения. Поэтому в порядке устранения допущенных нарушений, апелляционный суд считает необходимым обязать ответчика рассмотреть по существу указанное заявление в порядке, действовавшем на момент его поступления, с учетом решения Комиссии по выбору, оформленного Протоколом от 13.02.2015.

С учетом сказанного, обжалуемое решение принято при неправильном применении норм материального права и на основании пункта 2 части 2 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене.

В силу статьи 110 АПК РФ, поскольку апелляционная жалоба, а равно заявленные в настоящем деле требования подлежат удовлетворению, расходы Общества на уплату государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций, соответственно, в сумме 3000 рублей и 1500 рублей, следует взыскать с Администрации.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Независимый финансовый консультант» удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 10.09.2015 по делу № А17-2854/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

решение Администрации города Иваново, содержащееся в письме от 10.03.2015 № 02-20-0238, об отказе в предоставлении в аренду земельного участка, а именно: расположенного в кадастровом квартале 37:24:040808 в <...> ориентировочной площадью 4536 квадратных метров, для строительства административного здания, с предварительным согласованием места размещения объекта, признать незаконным.

Обязать Администрацию города Иваново заявление общества с ограниченной ответственностью «Независимый финансовый консультант» от 26.01.2015 (с уточнением от 29.01.2015) о выборе земельного участка для строительства и предварительном согласовании места размещения объекта рассмотреть по существу в порядке, действовавшем на момент поступления данного заявления, с учетом решения комиссии по предварительному выбору земельных участков для строительства объектов на территории города Иваново, оформленного протоколом от 13.02.2015 № 6.

Взыскать с Администрации города Иваново в пользу общества с ограниченной ответственностью «Независимый финансовый консультант» судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей, в том числе: 3000 (три тысячи) рублей за рассмотрение заявления в суде первой инстанции и 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей за рассмотрение апелляционной жалобы в суде апелляционной инстанции.

Арбитражному суду Ивановской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

В.А. Устюжанинов

Судьи

Г.Г. Ившина

П.И. Кононов