Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 12 февраля 2019 года по делу № А58-6116/2018 по заявлению муниципального казенного учреждения «Управление образования» муниципального района «Горный улус» Республики Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>) об отмене постановления №1/15.14-2018/294 от 02.07.2018 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(суд первой инстанции судья Кайдаш Н.И.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

муниципальное казенное учреждение «Управление образования» муниципального района «Горный улус» Республики Саха (Якутия) (далее – заявитель, МКУ «Управления образования» МР «Горный улус», Управление или учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (далее – Министерство или административный орган) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления № 1/15.14-2018/294 от 02.07.2018 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 12 февраля 2019 года заявленные учреждением требования удовлетворены. Постановление Министерства от 02.07.2018 №1/15.14-2018/294 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьёй 15.14 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 159 693,00 рублей признано незаконным и отменено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Министерство обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, по мотивам, изложенным в жалобе.

Учреждение в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители учреждения поддержали доводы отзыва.

О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 03 апреля 2019 года был объявлен перерыв до 10 часов 15 минут 05 апреля 2019 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в 2016 году Министерство образования Республики Саха (Якутия) и МР «Горный улус» заключили Соглашение от 11.01.2016 № 11 на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях на 2016 год (далее – Соглашение от 11.01.2016 № 11) (том 1, л.д 56 – 58, том. 3, л.д. 93 – 95).

21.11.2016 подписано дополнительное соглашение к Соглашению от 11.01.2016 № 11 (том 1, л.д. 59).

22.12.2016 подписано дополнительное соглашение к Соглашению от 11.01.2016 № 11 (том 1, л.д. 60).

На основании Соглашения № 11 от 11.01.2016 и дополнительных соглашений к нему МР «Горный улус» из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) предоставлена субвенция в размере 308 019 500,00 рублей, в том числе на оплату труда с начислениями 294 368 000,00 рублей, материальные затраты (учебные расходы) 13 651 500,00 рублей.

15.06.2018 главным контролером-ревизором первого отдела бюджетного контроля Департамента бюджетно-финансового контроля Министерства ФИО1 в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Протоколом об административном правонарушении от 15.06.2018 административным органом зафиксировано, что по состоянию лицевого счета бюджетных учреждений на 31.12.2016 не использованный остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования составил 3 193 845,92 рублей. Не использованные остатки средств субсидии на реализацию государственного стандарта школьного образования муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений МР «Горный улус» РС(Я) в 2016 году с кода регионального классификатора 4001 «Субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования» отвлечены на код регионального классификатора 4000 «Субсидии на выполнение муниципального задания». В результате за счет субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования произведены расходы на оплату труда обслуживающего персонала, коммунальные услуги, работы и услуги по содержанию имущества и т.д., данные расходы производятся из субсидии на выполнение муниципального задания за счет средств местного бюджета (том 1, л.д. 32 – 38).

02.07.2018 административным органом вынесено постановление № 1/15.14-2018/294 в отношении учреждения, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, а именно в нецелевом использовании бюджетных средств на сумму 3 193 845,92 рублей и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 159 693,00 рублей.

Согласно оспариваемому постановлению по состоянию на 31.12.2015 на лицевых счетах муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений неиспользованный остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования составил 3 193 845,92 рублей.

В течение 2016 года МКУ «Управления образования», являющееся главным распорядителем средств субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования и субсидии на выполнение муниципального задания, при внесении изменений в планы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на сумму 3 193 845,92 рублей, с кода регионального классификатора 4001 «Субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования» переводило на код регионального классификатора 4000 «Субсидии на выполнение муниципального задания». В результате этих действий муниципальные бюджетные общеобразовательные учреждения направили остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на сумму 3 193 845,92 рублей на исполнение полномочий муниципального района в сфере образования – на оплату труда обслуживающего персонала, коммунальные услуги, работы и услуги по содержанию имущества и т.д.

Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления № 1/15.14-2018/295.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно пунктам 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, и мотивированное решение по делу.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, привлекая учреждение к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Ответственность в соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекса Российской Федерации.

Абзацем 2 пункта 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты.

Согласно пункту 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К безвозмездным поступлениям относятся, в том числе субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 4).

В соответствии с абзацем 4 статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе в форме субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, расходуются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац 2 пункта 6 статьи 140).

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1 статьи 78).

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Как уже указывалось выше и следует из материалов дела, между Министерством образования Республики Саха (Якутия) и муниципальным районом «Горный улус» заключено Соглашение от 11.01.2016 № 11, 21.11.2016 и 22.12.2016 подписаны дополнительные соглашения к Соглашению от 11.01.2016 № 11.

Объем средств по данному соглашению и дополнительному соглашению к нему составляет 308 019 500,00 рублей, в том числе на оплату труда с начислениями 294 368 000,00 рублей, материальные затраты (учебные расходы) 13 651 500,00 (пункт 1.3).

Пунктом 2.2.2 Соглашения от 11.01.2016 № 11 установлено, что получатель доводит в рамках предусмотренных соглашением средств субвенции на реализацию стандарта общего образования до муниципальных общеобразовательных организаций муниципальные задания, заключает с организациями соглашения о предоставлении субсидии на выполнение муниципального задания, утверждает планы финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций.

Постановлением Республики Саха (Якутия) от 12.05.2016 № 152 утвержден Порядок расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (далее – Порядок расходования субвенций № 152) (том 3, л.д. 74 – 83).

Пунктом 3.3 Порядка расходования субвенций № 152 установлено, что муниципальные районы, городские округа при распределении, а также перераспределении объема средств между муниципальными образовательными организациями учитывают остатки средств на начало календарного года, образовавшуюся экономию, том числе по начислениям на выплаты по оплате труда, согласно муниципальному правовому акту.

Органы местного самоуправления муниципальных образований несут ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (подпункт «а» пункта 6.1).

Как указывалось выше, протоколом об административном правонарушении от 15.06.2018 административным органом зафиксировано, что по состоянию лицевого счета бюджетных учреждений на 31.12.2016 не использованный остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования составил 3 193 845,92 рублей. Не использованные остатки средств субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений МР «Горный улус» РС(Я) в 2016 году с кода регионального классификатора 4001 «Субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования» отвлечены на код регионального классификатора 4000 «Субсидии на выполнение муниципального задания». В результате за счет субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования произведены расходы на оплату труда обслуживающего персонала, коммунальные услуги, работы и услуги по содержанию имущества и т.д., данные расходы производятся из субсидии на выполнение муниципального задания за счет средств местного бюджета.

Вместе с тем, согласно оспариваемому постановлению от 02.07.2018 № 1/15.14-2018/294 не использованный остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на лицевых счетах муниципальных бюджетных учреждений дошкольного образования составил 3 193 845,92 рублей по состоянию на 31.12.2015. В течение 2016 года МКУ «Управление образования», являющееся главным распорядителем средств субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования и субсидии на выполнение муниципального задания, при внесении изменений в планы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на сумму 3 193 845,92 рублей, с кода регионального классификатора 4001 «Субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования» переводило на код регионального классификатора 4000 «Субсидии на выполнение муниципального задания». В результате этих действий муниципальные бюджетные общеобразовательные учреждения направили остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на сумму 3 193 845,92 рублей.

Из указанного следует, что протоколом об административном правонарушении не использованный остаток средств субсидий в размере 3 193 845,92 рублей установлен административным органом по состоянию на 31.12.2016. Данный вывод сделан Министерством, исходя из объема средств субвенции, предоставленной в соответствии с Соглашением от 09.01.2016 № 11.

Однако в оспариваемом постановлении не использованный остаток средств субсидий в размере 3 193 845,92 рублей установлен административным органом по состоянию на 31.12.2015.

Кроме того, согласно оспариваемому постановлению в течение 2016 года остаток субсидии на сумму 3 193 845,92 рублей с кода регионального классификатора 4001 на код регионального классификатора 4000 переводило учреждение. В результате этих действий муниципальные бюджетные общеобразовательные учреждения направили остаток субсидии на финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на сумму 3 193 845,92 рублей.

Вместе с тем, согласно протоколу об административном правонарушении Министерством не определено, кем не использованные остатки средств субсидии в 2016 году отвлечены с кода регионального классификатора 4001 «Субсидии на реализацию государственного стандарта общего образования» на код регионального классификатора 4000 «Субсидии на выполнение муниципального задания». Факт перевода остатка субсидии учреждением на сумму 3 193 845,92 рублей с кода регионального классификатора 4001 на код регионального классификатора 4000 Управлением протоколом об административном правонарушении не зафиксирован.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что МКУ «Управление образования» МР «Горный улус» является субъектом, использующим субвенции на реализацию образовательной программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (пункт 3.1 Порядка расходования субвенций № 152) (том 3, л.д. 77), но не является субъектом (муниципальным бюджетным общеобразовательным учреждением), использующим средства субсидии на реализацию данной программы, нецелевое использование которых вменяется МКУ «Управление образования» МР «Горный улус». Нарушение заявителем использования средств субвенции на реализацию образовательной программы административным органом в рассматриваемом случае учреждению не вменяется.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при вынесении составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях Управления события вмененного ему административного правонарушения административным органом должным образом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях МКУ «Управление образования» МР «Горный улус» события вмененного ему административного правонарушения и, более того, не исследование данного вопроса при вынесении оспариваемого постановления, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления от 02.07.2018 №1/15.14-2018/295 о наложении штрафа по дулу об административном правонарушении.

Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях Управления состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В связи с указанным, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно и обоснованно решил, что вывод административного органа о доказанности наличия в действиях Министерства признаков состава вменяемого административного правонарушения не подтвержден надлежащими доказательствами, вследствие чего правомерно признал обжалуемое постановление незаконным.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 12 февраля 2019 года по делу № А58-6116/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья Сидоренко В.А.

Судьи Каминский В.Л.

Басаев Д.В.