Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа «Город Чита» на определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2016 года о прекращении производства по делу № А78-662/2016 по заявлению Администрации городского округа «Город Чита» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес места нахождения: <...>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес места нахождения: <...>) о признании недействительным акта № 70 по результатам внеплановой проверки от 29 сентября 2015 года, сформированной на основании приказа № 193 от 10 сентября 2015 года

(суд первой инстанции: Клишина Ю.Ю.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от Администрации: ФИО1, главный специалист правового отдела контрольно-правового управления, доверенность от 6 апреля 2016 года № 1408-9;

от Забайкальского УФАС: ФИО2, специалист-эксперт отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти, доверенность от 11 января 2016 года № 5

и установил:

Администрация городского округа «Город Чита» (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее – Забайкальское УФАС, антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительным акта № 70 по результатам внеплановой проверки от 29 сентября 2015 года, сформированной на основании приказа № 193 от 10 сентября 2015 года.

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2016 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что акт по результатам внеплановой проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что спор подведомственен арбитражному суду, поскольку составленный по результатам проверки акт № 70 от 29 сентября 2015 года влечет для Администрации определенные правовые последствия, так как в силу пункта 5 части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) такой акт является основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Заявитель апелляционной жалобы отмечает также, что акт проверки нарушает права Администрации в сфере экономической деятельности, поскольку содержит не соответствующий действительности вывод о нарушении Администрацией и аукционной комиссией норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Кроме того, Администрация считает, что акт проверки антимонопольного органа может быть оспорен в судебном порядке в соответствии с пунктом 4 статьи 21 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В порядке, установленном статьей 131 АПК Российской Федерации, письменный отзыв на апелляционную жалобу антимонопольным органом не представлен, однако его представитель в судебном заседании ФИО2 выразила согласие с обжалуемым судебным актом, просила оставить его без изменения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителей Администрации и Забайкальского УФАС, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 10 сентября 2015 года на основании поступившей информации Прокуратуры Забайкальского края (обращение от 9 сентября 2015 года № 5213) о соблюдении требований Закона о контрактной системе руководителем Забайкальского УФАС издан приказ № 193 о проведении внеплановой камеральной проверки действий заказчика – Администрации - при проведении электронного аукциона на поставку автозапчастей для автомобилей FordMondeo(реестровый № 0191300008515000062) (л.д. 30).

В ходе проведения проверки должностными лицами антимонопольного органа установлено следующее:

- аукционной комиссией Администрации допущены заявки под номерами 1 и 4 к участию в аукционе, которые не соответствовали требования пункта 21 аукционной документации, чем нарушен пункт 2 части 4 статьи 67 Закона о контрактной системе;

- спецификация товара муниципального контракта от 4 августа 2015 года, заключенного Администрацией с победителем торгов ООО «Грин Лайн» (заявка № 1), по позициям № 2, 3, 5, 8, 9, 14, 15, 19, 22, 23, 24, 25, 27 и 31 не соответствует требованиям спецификации, установленной аукционной документации, что является нарушением требований части 1 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Результаты проверки отражены в акте № 70 от 29 сентября 2015 года (л.д. 32-33).

Не согласившись с актом по результатам внеплановой камеральной проверки, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в данном конкретном случае дело не подлежит рассмотрению арбитражным судом, исходя из следующего.

На основании части 1 статьи 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Частью 1 статьи 197 АПК Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов и решений государственных органов, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 данного Кодекса.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.

При этом по правилам главы 24 АПК Российской Федерации в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый Администрацией акт проверки № 70 от 29 сентября 2015 года не является ненормативным правовым актом или решением, которые могут оспариваться в судебном порядке по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции являются правильными, исходя из следующего.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.

Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.

Исходя из изложенного, в рассматриваемом случае, как верно отмечено судом первой инстанции, необходимо, чтобы оспариваемый акт проверки нарушал права и законные интересы Администрации, незаконно возлагал на нее какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль за соблюдением заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о закупках осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок путем проведения плановых и внеплановых проверок (каковым является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы).

В соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы, оспариваемый акт проверки носит информационный характер, поскольку содержит указания на установленные в ходе внеплановой камеральной проверки обстоятельства, способные в результате их последующей оценки уполномоченным должностным лицом (или комиссией антимонопольного органа) послужить поводом для принятия соответствующего решения (предписания) и составления протокола об административном правонарушении в сфере размещения заказов.

Содержание акта по результатам внеплановой проверки № 70 от 29 сентября 2015 года состоит лишь в констатации фактов (обстоятельств), выявленных в ходе проведения проверки, при этом такой акт не носит властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридических последствий и не ограничивает права и законные интересы Администрации.

Изложенное подтверждается положениями действующего законодательства.

Так, в соответствии с частью 19 статьи 99 Закона о контрактной системе по результатам проведения внеплановой проверки федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, принимается решение.

Согласно части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В рассматриваемом случае акт проверки, составленный должностными лицами антимонопольного органа, решением или предписанием не является, признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку сам по себе акт № 70 от 29 сентября 2015 года не влечет каких-либо негативных последствий для Администрации без принятия на его основе итогового решения.

Фактически акт проверки является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения внеплановой проверки, итогом которой может явиться принятие соответствующего ненормативного правового акта (решения, предписания) или составление протокола об административном правонарушении.

То есть выводы инспекции Забайкальского УФАС, изложенные в акте № 70 от 29 сентября 2015 года сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (решения), не влекут для Администрации возникновения каких-либо обязанностей, не создают для нее иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом антимонопольного органа. Составляемые в ходе такой проверки документы являются лишь доказательствами по делу, в том числе об административном правонарушении, и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности или выдаче предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе.

Из изложенного следует, что оспариваемый Администрацией акт проверки нельзя отнести к ненормативным правовым актам и решениям, оспаривание которых в арбитражном суде предусмотрено главой 24 АПК Российской Федерации, поскольку сам по себе он не порождает у Администрации каких-либо субъективных прав и юридических обязанностей и, соответственно, не нарушает ее права и законные интересы.

Относительно имеющегося в материалах настоящего дела определение Центрального районного суда г. Читы от 11 января 2016 года (л.д. 36), которым Администрации возвращено ее заявление о признании незаконным акта по результатам внеплановой проверки от 29 сентября 2015 года № 70 по причине подведомственности спора арбитражному суду, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Действительно, если бы акт внеплановой проверки антимонопольного органа обладал признаками ненормативного правового акта или решения, он подлежал бы оспариванию в арбитражном суде.

Вместе с тем, исходя из разъяснения, содержащегося в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» и приведенных выше суждений, следует признать, что акт внеплановой проверки в любом случае не относится к ненормативным правовым актам и решениям, оспаривание которых предусмотрено главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в судах общей юрисдикции) и главой 24 АПК Российской Федерации (в арбитражных судах).

В этой связи суд апелляционной инстанции отмечает, что Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере от 16 марта 2016 года аналогичным образом высказался относительно невозможности оспаривания акта, составленного антимонопольным органом по результатам проверки в области защиты конкуренции.

В частности, Президиум Верховного Суда Российской Федерации исходил из того, что согласно положениям статьи 25.1 Закона о защите конкуренции в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов и организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом составляется акт (часть 1 статьи 25.6 Закона о защите конкуренции), который содержит сведения о результатах ее проведения, в том числе о выявленных признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Акт проверки составляется в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте проверяемому лицу или его представителю, которые вправе представить в антимонопольный орган (руководителю инспекции) свои письменные возражения по его содержанию.

Таким образом, акт проверки, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, не содержит обязательного для исполнения требования, сам по себе не порождает прав и обязанностей проверяемого лица и, следовательно, не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Подобное разъяснение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, по мнению суда апелляционной инстанции, применимо и к рассматриваемой ситуации.

Необоснованным также является довод заявителя апелляционной жалобы о том, что пунктом 4 статьи 21 Закона № 294-ФЗ предусмотрена возможность оспаривания в судебном порядке акта проверки антимонопольного органа, поскольку согласно пункту 14 части 3.1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в том числе, при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В рассматриваемом случае Забайкальским УФАС внеплановая камеральная проверка проводилась в связи поступившим обращением органов прокуратуры о необходимости соблюдения требований Закона о контрактной системе заказчиком – Администрацией при проведении электронного аукциона на поставку автозапчастей.

Кроме того, в пункте 4 статьи 21 Закона № 294-ФЗ говорится о праве обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, а не о возможности оспаривания актов проверки.

Учитывая, что оспариваемый акт внеплановой проверки не является ненормативным правовым актом и решением, сам по себе не затрагивает прав и законных интересов Администрации, в том числе в сфере предпринимательской и иной деятельности, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

Изложенное соответствует правовому подходу о невозможности самостоятельного оспаривания акта проверки как ненормативного правового акта (решения), выраженному в определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2016 года № 304-КГ15-18744, а также в пункте 1 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года.

По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы Администрации могут быть нарушены только ненормативными правовыми актами, вынесенными антимонопольным органом на основании такого акта (например, решение или предписание об устранении выявленных нарушений), либо в случае привлечения Администрации к административной ответственности и вынесения соответствующего постановления.

В случае вынесения подобных правоприменительных решений и их последующего оспаривания Администрация, среди прочего, вправе привести свои возражения относительно выводов инспекции Забайкальского УФАС, содержащихся в акте по результатам внеплановой проверки от 29 сентября 2015 года № 70.

При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2016 года о прекращении производства по делу № А78-662/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2016 года о прекращении производства по делу № А78-662/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.

Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв

Судьи Д.Н. Рылов

В.А. Сидоренко