Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Ленского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН <***>, ИНН <***>) на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2011 года по делу № А58-1519/2011 по заявлению Государственного унитарного предприятия «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Ленскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 3 марта 2011 года № 704

(суд первой инстанции: Бадлуева Е.Б.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Государственное унитарное предприятие «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)» (далее - ГУП ЖКХ, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Ленскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – административный орган, Управление Ростехнадзора) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 3 марта 2011 года № 704.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2011 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о существенном нарушении Управлением Ростехнадзора порядка привлечения предприятия к административной ответственности, которое выразилось в неуведомлении предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на наличие в материалах дела доказательств надлежащего уведомления законного представителя ГУП ЖКХ о времени и времени составления протокола об административном правонарушении (в качестве таковых заявитель апелляционной жалобы считает письмо от 31 января 2011 года № 31/10-405 и доверенность от 4 февраля 2011 года № 165).

Предприятием письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями №№ 67200038748591, 67200038748607 и 67200038748584, а также отчетом о публикации 31 мая 2011 года на официальной сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети «Интернет» определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ГУП ЖКХ эксплуатируются опасные производственные объекты, которые зарегистрированы в государственном реестре опасных производственных объектов, что подтверждается свидетельством о регистрации Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 9 февраля 2010 года № А73-00646 (л.д. 32).

В соответствии с приложением к указанному свидетельству к таким объектам относятся, в том числе, склад ГСМ в с. Найба и площадка нефтебазы в п. Тикси (л.д. 34).

На основании распоряжения от 19 октября 2010 года № 831 в период с 25 по 28 октября 2010 года должностным лицом Управления Ростехнадзора проведена плановая выездная проверка соблюдения предприятием требований промышленной безопасности на нефтебазе п. Тикси Булунского района Республики Саха (Якутия), по результатам которой в отношении ГУП ЖКХ составлен акт-предписание от 28 октября 2010 года № 51 (л.д. 11-15).

В ходе проверки выявлены следующие нарушения:

- предприятие не имеет лицензии на лицензируемый вид деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов»;

- экспертиза промышленной безопасности с диагностикой технического состояния (дефектоскопией) резервуаров и трубопроводов на продление срока эксплуатации не проводилась;

- обвалование резервуарного парка не соответствует предъявляемым требованиям;

- система производственной канализации для сбора загрязненных вод неисправна; очистные сооружения отсутствуют;

- штат опасного производственного объекта не укомплектован; при штатном расписании 13 человек, числятся 8 человек; должности начальника нефтебазы и кладовщика вакантны;

- генеральный директор предприятия, первый заместитель генерального директора по производству – главный инженер ФИО1, директор Булунского филиала ФИО2 , механик нефтебазы ФИО3 не прошли предаттестационное обучение и аттестацию на знание правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов и правил устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов;

- на резервуарном парке отсутствуют автоматизированные системы контроля, управления, автоматизации и противоаварийной защиты (противопожарная и аварийная сигнализации);

- нефтебаза не имеет резервных источников энергоснабжения;

- в организации не осуществляется производственный контроль; не представлены документы (акты, предписания) обследования службой производственного контроля опасных производственных объектов филиала;

- отсутствуют утвержденные экологические нормы выбросов, сбросов, складирования отходов;

- на технологический трубопровод от нефтебазы к ТЭЦ не разработаны технические решения и мероприятия, направленные на обеспечение безопасной эксплуатации, обоснованные расчетами и (или) заключениями экспертизы промышленной безопасности;

- технологическая линия трубопроводов и насосные подачи жидкого топлива на котельный цех ТЭЦ без проектной и исполнительной документации, актов ввода в эксплуатацию;

- на нефтебазе не имеется необходимого комплекта искробезопасного инструмента;

- на объекте не разработан перечень газоопасных работ с определением группы (степени) опасности.

Управлением Ростехнадзора установлены сроки устранения указанных нарушений.

В административном или судебном порядке акт-предписание от 28 октября 2010 года № 51 предприятием не обжаловался.

В целях исполнения пункта 3.3.30.1 Плана проведения плановых проверок на 2011 год, утвержденного приказом Управления Ростехнадзора и проверки соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта в с. Найба Булунского района Республики Саха (Якутия) – склад ГСМ с. Найба и выполнения предписания от 28 октября 2010 года № 51, на основании распоряжения о проведении проверки от 28 января 2011 года № 35-р (л.д. 16-18), должностными лицами Управления Ростехнадзора проведена выездная проверка, по результатам которой 13 февраля 2011 года оформлены акт–предписание № 2 (л.д. 19-22) и акт контрольной проверки выполнения акта–предписания от 28 октября 2010 года № 51 (л.д. 23-24).

В акте контрольной проверки от 13 февраля 2011 года зафиксировано невыполнение требований акта-предписания от 28 октября 2010 года № 51, а именно:

- отсутствие лицензии на лицензируемый вид деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных объектов» на момент проверки (при установленном в предписании сроке исполнения – до 1 февраля 2011 года);

- не прохождение аттестации на знание правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов и правил устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов генеральным директором, первым заместителем генерального директора по производству – главным инженером, директором Булунского филиала, механиком нефтебазы (при установленном в предписании сроке исполнения – до 31 января 2011 года).

Данное обстоятельство (невыполнение в установленный срок акта предписания от 28 октября 2010 года № 51) послужило основанием для составления протокола об административном правонарушении от 13 февраля 2011 года № 704 (л.д. 25-27, 46-47).

Постановлением о назначении административного наказания от 3 марта 2011 года № 704 предприятие привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей (л.д. 8-10).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности названного постановления, исходя из следующего.

Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Таким образом, при рассмотрении данной категории дел арбитражный суд, в числе прочего, проверяет соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

При этом в силу части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В пункте 2.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года № 267-О указано, что право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами, закрепленное статьей 45 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах не только в рамках судопроизводства, но и во всех иных случаях привлечения к юридической ответственности.

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях действующее законодательство предусматривает для лиц, привлекаемых к административной ответственности, ряд гарантий реализации права на защиту.

Так, в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 2 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

На основании части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители.

Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 2 статьи 25.1 и часть 3 статьи 25.4 КоАП РФ).

Таким образом, действующее законодательство содержит императивное требование о том, что лицо может быть привлечено к административной ответственности только при условии соблюдения порядка производства по делу об административном правонарушении, что предполагает обеспечение реализации предоставленных КоАП РФ прав и гарантий.

На основании части 2 статьи 26.2 и части 1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении является основным доказательством по административному делу.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, суд оценивает это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 КоАП РФ. При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Кроме того, судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ (пункт 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10).

В рассматриваемом случае протокол об административном правонарушении от 13 февраля 2011 года № 704 составлен без участия законного представителя ГУП ЖКХ – генерального директора ФИО4

В качестве единственного доказательства извещения законного представителя ГУП ЖКХ о времени и месте составления протокола об административном правонарушении Управлением Ростехнадзора в материалы дела представлено письмо от 31 января 2011 года № 31/10-405, в котором сообщается, что «в период с 7 по 11 февраля в п. Тикси и далее в с. Найба Булунского района Республики Саха (Якутия) направляется государственный инспектор отдела по надзору за общепромышленными производственными объектами ФИО5 На месте также будет проводиться проверка выполнения предписания № 51 от 28.10.2010 г. на нефтебазе п. Тикси. Предлагаем организовать проведение проверки и обеспечить участие головного предприятия с надлежаще оформленной доверенностью представлять интересы ГУП «ЖКХ РС(Я)». В доверенности в обязательном порядке указать полномочия представителя на право подписи протоколов об административных правонарушениях в случае их установления» (л.д. 39).

Суд апелляционной инстанции полагает, что подобное письмо-уведомление не может расцениваться как надлежащее извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, исходя из следующего.

На основании части 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии поводов, перечисленных в указанной норме, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В рассматриваемом случае на момент направления письма-уведомления о проведении проверки факт совершения правонарушения выявлен не был. Следовательно, повод к возбуждению дела (составлению протокола) отсутствовал.

Кроме того, в этом письме не указаны собственно время и место составления протокола об административном правонарушении, а также конкретные обстоятельства, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении (напротив, в письме содержится лишь предположение о том, что могут быть выявлены административные правонарушения).

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание и то обстоятельство, что в письме от 31 января 2011 года № 31/10-405 указано, что проверка будет проводиться в период с 7 по 11 февраля 2011 года, тогда как протокол об административном правонарушении был составлен 13 февраля 2011 года, о чем законный представитель предприятия извещен не был.

В обоснование своей позиции о надлежащем извещении административный орган ссылается также на доверенность от 4 февраля 2011 года № 105, в соответствии с которой ГУП ЖКХ уполномочило ФИО6 представлять интересы предприятия в Управлении Ростехнадзора при проведении плановой выездной проверки состояния промышленной безопасности при эксплуатации взрывопожароопасного производственного объекта (нефтебаза п. Тикси и п. Найба) согласно распоряжения № 35-р от 28 января 2011 года с предоставлением права участвовать при возбуждении дела об административном правонарушении, подписывать и получать копию протокола или постановления об административном правонарушении (л.д. 43).

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Доверенность от 4 февраля 2011 года носит общий характер, в ней не указано полномочие на представление интересов предприятия в деле об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с чем не может быть признана доказательством надлежащего извещения предприятия о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Иных доказательств извещения предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении Управлением Ростехнадзора не представлено, в том числе и при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах содержащиеся в апелляционной жалобе доводы (в частности, о том, что предприятие, не выполнив предписание от 28 октября 2010 года № 51, знало о правовых последствиях своего бездействия в виде возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ) не могут быть приняты во внимание.

В пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом изложенных выше обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что Управлением Ростехнадзора допущены существенные нарушения порядка привлечения предприятия к административной ответственности, выразившиеся в неизвещении законного представителя ГУП ЖКХ о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2004 года № 12133/03 указано, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Следовательно, вне зависимости от того, имеется ли в действиях ГУП ЖКХ событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, оспариваемое постановление Управления Ростехнадзора в любом случае является незаконным.

Содержащийся на шестой странице решения вывод суда первой инстанции о том, что законный представитель предприятия не был извещен о времени и месте рассмотрения административного дела, является необоснованным, поскольку в материалах дела имеется уведомление от 21 февраля 2011 года № 06-31/726. В этом уведомлении подробно изложено событие выявленного административного правонарушения, приведена правовая квалификация этого правонарушения, разъяснены права и обязанности, указаны время и место рассмотрения дела. Данное уведомление получено ГУП ЖКХ 22 февраля 2011 года, номер входящей корреспонденции 837 (л.д. 48-49).

Однако ошибочный вывод суда первой инстанции в этой части не привел к принятию неправильного по существу решения.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2011 года по делу № А58-1519/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 29 апреля 2011 года по делу № А58-1519/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв

Судьи Е.В. Желтоухов

Э.П. Доржиев