Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 марта 2019 года по делу № А19-19404/2017 по заявлению Министерства имущественных отношений Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, 664007, <...>) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>) о признании недействительным предписания от 28.06.2017 №027781,

(суд первой инстанции: судья Мусихина Т.Ю.),

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия – ФИО1 – представителя по доверенности от 09.01.2019,

от Министерства имущественных отношений Иркутской области – не явился, извещен,

установил:

Министерство имущественных отношений Иркутской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее – Управление) с заявлением о признании недействительным предписания от 28.06.2017 №027781.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14 марта 2019 года заявленное требование удовлетворено. Признано недействительным предписание Управления от 28.06.2017 № 027781 как несоответствующее действующему законодательству. На Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства.

Не согласившись с указанным решением, Управление обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного, принятого с нарушением норм материального и процессуального права, по мотивам, изложенным в жалобе.

По мнению Управления, оспариваемое предписание выдано до возбуждения административного дела и нормы кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) не регламентируют порядок его выдачи и содержания, а значит не должно соответствовать положениям КоАП РФ.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции не выяснил в полном объёме обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения настоящего дела и не правильно применил нормы материального права, а именно статью 210 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отсутствие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации не свидетельствуют по мнению Управления об отсутствии у заявителя обязанности осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью земель как государственной собственности Иркутской области и тем более обязанности принимать меры к содержанию указанного земельного участка.

Представитель Управления в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы.

Министерство отзыв на апелляционную жалобу не представило.

О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако Министерство явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителя Управления, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 06.04.2017 № 554 должностными лицами надзорного органа проведена плановая выездная проверка в отношении Министерства.

По результатам проведенной проверки государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления 28 июня 2017 года в отношении Министерства составлен протокол № 49 об административном правонарушении, предусмотренным частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ и выдано предписание № 027781 об обязанности Министерства устранить указанное нарушение в срок до 03.10.2017.

Согласно предписанию Министерство на земельном участке сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, с кадастровым номером 38:15:200503:686, площадью 421844 кв.м, расположенном по адресу: Иркутская область, Тулунский район, принадлежащем на праве собственности Иркутской области, допустило нарушение, а именно: установлено снижение фосфора на 23,2%, 31,7 %, 41,2 % и зарастание сорной и древесно-кустарниковой растительностью на 41,2 га.

Заявитель, полагая, что указанное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания правильными, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.

В соответствии с Законом Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области», Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 30 сентября 2009 года № 264/43-пп, Министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим необходимые действия, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области, а также осуществляющим функции в сфере территориальной обороны и гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – чрезвычайные ситуации), пожарной безопасности.

Министерство в соответствии с возложенными на него задачами в установленном порядке осуществляет в частности следующие функции:

- в сфере содействия формированию и реализации областной государственной политики в области имущественных отношений: определение основных задач и направлений развития имущественных отношений в Иркутской области;

- в сфере нормативного правового регулирования в области имущественных отношений, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций: о порядке списания объектов государственной собственности Иркутской области;

- в сфере управления, распоряжения и контроля за использованием государственной собственности Иркутской области: заключение договоров аренды, безвозмездного пользования и хранения объектов государственной собственности Иркутской области, осуществление иных юридических действий, связанных с осуществлением указанных полномочий, контроль за поступлением арендной платы от использования государственной собственности Иркутской области, организация и проведение торгов по продаже земельных участков или предоставлению права аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности Иркутской области, продажа и сдача в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности Иркутской области, и заключение договоров купли-продажи, аренды земельных участков;

- в сфере управления и распоряжения землями и земельными участками:

осуществление всех необходимых действий, связанных с разграничением государственной собственности на землю, в том числе связанных с регистрацией права государственной собственности Иркутской области;

осуществление необходимых действий, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области;

принятие решений об изъятии земельных участков, находящихся в государственной собственности Иркутской области, у государственных учреждений Иркутской области, государственных унитарных предприятий Иркутской области в целях принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками при их ненадлежащем использовании;

осуществление в соответствии с законодательством необходимых действий, связанных с принудительным изъятием земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника, в том числе: обращение в суд с требованием об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения и о его продаже с публичных торгов по одному из оснований, предусмотренных пунктами 2, 3 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон №101-ФЗ);

обеспечение проведения кадастровых работ, установление вида разрешенного использования (при его отсутствии) и проведение публичных торгов по продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с пунктами 8, 13, 14 статьи 6 Закона №101-ФЗ;

приобретение в государственную собственность Иркутской области земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с пунктом 14 статьи 6 Закона №101-ФЗ;

осуществление в соответствии с законодательством необходимых действий, связанных с понуждением собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения к продаже этого земельного участка или этой доли на торгах (конкурсах аукционах), в том числе: обращение в суд с заявлением о понуждении собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения к продаже этого земельного участка или этой доли на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона №101-ФЗ;

приобретение в государственную собственность Иркутской области земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Закона №101-ФЗ.

Из смыла земельного законодательства у органов государственной власти специальная гражданская правосубъектность.

В силу положений действующего законодательства Министерство не является землепользователем, землевладельцем, не является хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что Министерство не может нести ответственность за использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения.

Указанная правовая позиция корреспондирует с пунктом 2.1 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесённых в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

Учитывая подход, определенный законодателем, изложенный в статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять полномочия, не отнесенные в соответствии с законами Российской Федерации.

Использование земель сельскохозяйственного назначения регламентируется статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земли сельскохозяйственного назначения могут в соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства):

- крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

- хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

- некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

- казачьими обществами;

- опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

- общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Таким образом, пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет круг лиц, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения. Указанный перечень лиц является исчерпывающим, не предусматривающим в качестве пользователей земель сельскохозяйственного назначения лиц, не указанных в данной статье, включая органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с этим возложение оспариваемым предписанием на Министерство обязанности произвести работы по обработке почвы противоречит положениям Земельного кодекса Российской Федерации.

Основной целью создания Министерства, как специального органа исполнительной власти субъекта, является реализация предоставленных ему полномочий в пределах определенной компетенции.

В силу указанного правового статуса Министерства и в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления данный закон не применяется, поскольку данный закон не регулирует порядок проверки в отношении реализации органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них полномочий и компетенций. Действительно Министерство, в силу своей компетенции осуществляет от имени субъекта Российской Федерации полномочия по управлению собственностью принадлежащей субъекту Российской Федерации.

Между тем в отношении указанной собственности Министерство реализует возложенные на него полномочия в пределах предоставленной ему компетенции.

Законом № 294-ФЗ не предусмотрено принятие мер в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления мер принуждения по реализации предоставленных им законом полномочий и компетенции.

Следовательно, суд апелляционной инстанции полагает, что полученные Управлением в результате проведенной проверки Министерства, в порядке установленным Законом № 294-ФЗ сведения не могут быть приняты как надлежащие доказательства нарушения Министерством земельного законодательства в частности.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев довод Управления о том, что указанный земельный участок должен содержаться собственником в надлежащем состоянии и использоваться по назначению, отклоняет его, поскольку субъект Российской Федерации, который представлен уполномоченным органом исполнительной власти, Министерством, не является тем субъектом, о котором указано в статье 7 Закона № 101-ФЗ.

Статьёй 5 Закона № 101-ФЗ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения относятся разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, контроль за их соблюдением с целью обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения на основании статьи 11 Закона №101-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции пришёл к законному и обоснованному выводу, что Министерство, являясь исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим необходимые действия, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области, в силу Закона Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области», Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30 сентября 2009 года № 264/43-пп, не является субъектом ответственности на нарушение требований земельного законодательства Российской Федерации в смысле, придаваемом Управлением в оспариваемом предписании.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 марта 2019 года по делу № А19-19404/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья Сидоренко В.А.

Судьи Желтоухов Е.В.

Басаев Д.В.