Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Окружной администрации города Якутска на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2019 года по делу № А58-2029/2019 по заявлению Окружной администрации города Якутска (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Счетной палате Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене пункта 4.1 представления от 26.11.2018 №01/1-08/58,

при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – муниципального казенного учреждения «Главстрой» городского округа «город Якутск» (ОГРН <***>, ИНН <***>),

(суд первой инстанции судья Андреев В.А..),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

Окружная администрация города Якутска (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Счётной палате Республики Саха (Якутия) (далее – Счётная палата) с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании недействительным пунктов 4.1 представления от 26.11.2018 №01/1-08/58.

Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 марта 2019 года в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение «Главстрой» городского округа «город Якутск» (далее – МКУ «Главстрой»).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2019 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, выражая своё несогласие с ним, по мотивам, изложенным в жалобе.

Счётная палата в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако администрация и Счётная палата явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 2.10 Плана работы Счётной палаты на 2018 год, Счётной палатой проведено контрольное мероприятие «Проверка законности и результативности использования средств Дорожного фонда» администрацией.

По результатам проведения контрольного мероприятия в отношении администрации составлен акт контрольного мероприятия от 23.10.2018 № 04-11/75, в котором отражены выявленные нарушения.

На основании акта проверки и отчёта о результатах контрольного мероприятия Счётной палатой в отношении администрации вынесено представление от 26.11.2018 №01/1-08/58.

Из содержания данного предписания следует, что администрация в проверяемый период допустила:

- нарушение порядка проведения оценки планируемой эффективности реализации муниципальных программ (п.1),

- в 2017 году не достигнуты значения показателей результативности установленные Соглашением заключенного с Министерством транспорта РС(Я) (п.2),

- утвержденный перечень муниципальных автомобильных дорог не содержит идентификационные номера (п.3),

- а также установлены нарушения со стороны МКУ «Главстрой» бюджетного законодательства (п.4.1), градостроительного законодательства (п.4.2), правил ведения бухгалтерского учета (п.4.3), условий реализации контрактов (п.4.4),

- а также нарушение требований статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закона №257-ФЗ).

С учётом установленных нарушений администрации предложено провести проверки по каждому из выявленных фактов нарушений, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц МКУ «Главстрой» и администрации, а также принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений.

Администрация, не согласившись с содержанием пункта 4.1 оспариваемого представления обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим действием (бездействием).

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов 4 Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6- ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе следующие полномочия:

- контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Счётная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия), образуется Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия), Закона № 6-ФЗ, Закона Республики Саха (Якутия) «О Счётной палате Республики Саха (Якутия)» от 10.11.2011 № 976-3 № 837-IV (далее – Закон о Счётной палате РС (Я).

К полномочиям палаты в силу статьи 8 Закона о Счётной палате РС (Я) отнесены:

- контроль за исполнением государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия);

- внешняя проверка годового отчета об исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия), годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия);

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия) и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- анализ бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Саха (Якутия), а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия).

Счётная палата РС (Я) осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно (пункт 1 статьи 11 Закона о Счётной палате РС (Я)).

Статья 9 Закона о Счётной палате РС (Я) определяет в качестве формы осуществления палатой внешнего государственного финансового контроля соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании которого палатой составляется отчет.

Палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Республики Саха (Якутия), органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Саха (Якутия), муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (статья 18 Закона о Счётной палате РС (Я)).

Представление палаты подписывается председателем Счётной палаты либо его заместителем.

Органы государственной власти и государственные органы Республики Саха (Якутия), органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Счётную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Согласно пункту 2 статьи 19 Закона о Счётной палате РС (Я) проверяемые органы и организации вправе обжаловать действия (бездействия), предписания и представления Счётной палаты РС (Я) в установленном законодательством порядке.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Счётная палата РС (Я) провела контрольное мероприятие в отношении Администрации, включая порядок оформления её результатов и форму реагирования на выявленные нарушения, в пределах своих полномочий, процедура проведения контрольного мероприятия полностью соответствует закону.

Суд апелляционной инстанции равно как суд первой инстанции соглашается с выводами Счётной палаты, сделанных в оспариваемом представлении в силу следующего.

Согласно части 2 статьи 9 Закона о Счётной палате РС(Я) при проведении контрольного мероприятия Счётной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) Счётной палатой составляется отчёт.

Материалами дела подтверждается, что Счётной палатой представлен Акт по результатам контрольного мероприятия, где зафиксированы вменяемые заявителю нарушения со ссылками на соответствующие нормы права и доказательства.

В силу части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

По результатам контрольного мероприятия Счётной палатой установлены следующие нарушения:

- в нарушение пункта 4 статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Республики Саха (Якутия) утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 25.12.2013 № 457, Порядка предоставления субсидий местным бюджетам из дорожного фонда Республики Саха (Якутия) утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2017 № 68, МГУ «Главстрой» допущено нецелевое использование бюджетных ассигнований Дорожных фондов в размере 4 364 527,08 рублей, в виде оплаты завышенных объемов работ и затрат по трем объектам, в том числе:

1) по объекту «Капитальный ремонт ул. ФИО1 г. Якутск» по Акту осмотра (проверки) от 11.10.2018, от 13.10.2018 и заключения внешнего эксперта от 17.10.2018 установлено завышение объемов выполненных работ и затрат принятых МКУ «Главстрой» и переданных ООО «ТрансСтройСаха» по актам о приемке выполненных работ и затрат формы №КС-2, Справки о стоимости выполненных работ и затрат формы №КС-3, подписанных МКУ «Главстрой» и ООО «ТрансСтройСаха», на сумму 2 263 904,52 рублей.

При этом, согласование по изменению объемов и видов работ с ЗАО «Якутпромстрой» отсутствует.

Контрольным осмотром фактически выполненных работ и затрат по объекту «Капитальный ремонт ул. ФИО1 г. Якутск», установлено наличие отклонений от объёмов работ и цен на примененные материалы, принятых «Заказчиком» по актам формы КС-2 и справок формы КС-3.

Расчёты в завышении объемов выполненных работ представлены в пункте 1 Раздела «По вопросу 7.2. «Проверить законность и результативность использования средств Дорожного фонда PC (Я)» Акта №04-11/75 от 23.10.2018 и подтверждается Заключением по результатам контрольного осмотра объекта «Капитальный ремонт ул. ФИО1 г. Якутск» от 18.10.2018.

Анализ ведомости показал несоответствие видов работ проектно-сметной документации. Проектно-сметной документацией в разделе 3 тротуары предусмотрена установка бортовых камней, в ведомости контракта данные работы предусмотрены в разделе 2 внутриквартальные заезды и стоянки, вместо раздела 3. Кроме того, счетной палатой были установлены факты отклонения объемов предусмотренных контрактом от проектно-сметной документации.

2) По объекту «Капитальный ремонт ул. Чиряева от ул. Хабарова до ул. Дзержинского» по Акту осмотра (проверки) от 13.10.2018 и заключения внешнего эксперта от 18.10.2018 установлено завышение объемов выполненных работ принятых МКУ «Главстрой» и переданных ПАО «Дорисс» по актам о приемке выполненных работ формы № КС-2, Справки о стоимости выполненных работ и затрат формы № КС-3, подписанных МКУ «Главстрой, ООО ПАО «Дорисс на сумму 443 125,88 рублей (с учетом коэффициентов и НДС).

Данное обстоятельство указано в пункте 1 Раздела «По вопросу 7.2. «Проверить законность и результативность использования средств Дорожного фонда PC (Я)» Акта №04-11/75 от 23.10.2018. Также, завышение объемов выполненных работ по данному объекту подтверждается Заключением по результатам контрольного осмотра объекта «Капитальный ремонт ул. Чиряева от ул. Хабарова до ул. Дзержинского» от 18.10.2018.

3) По объекту «Капитальный ремонт ул. П.Алексеева от ул. Лермонтова до ул. Пирогова» по Акту осмотра (проверки) от 13.10.2018 и заключения внешнего эксперта от 18.10.2018 установлена необоснованная оплата объемов выполненных работ принятых МКУ «Главстрой» и переданных ПАО «Дорисс» по актам о приемке выполненных работ и затрат формы № КС-2, Справки о стоимости выполненных работ и затрат формы № КС- 8 3, подписанных МКУ «Главстрой», ООО ПАО «Дорисс» на сумму 1 657 496, 68 рублей (с учетом коэффициентов и НДС).

Данное обстоятельство также указано в пункте 1 Раздела «По вопросу 7.2. «Проверить законность и результативность использования средств Дорожного фонда PC (Я)» Акта №04-11/75 от 23.10.2018.

Завышение объёмов выполненных работ по данному объекту подтверждается Заключением по результатам контрольного осмотра объекта «Капитальный ремонт ул. П.Алексеева от ул. Лермонтова до ул. Пирогова» от 18.10.2018.

Заявитель не привёл каких-либо мотивов признания акта контрольного мероприятия недопустимым и неотносимым доказательством, который наряду с другими доказательствами по делу подтверждает выявленные нарушения.

Следовательно, выводы, изложенные в оспариваемом пункте 4.1 представления, подтверждается соответствующими доказательствами в полном объёме, и заявителем по существу не оспорены.

Суд первой инстанции, верно отметил, что изложенные в пункте 4.1 представления нарушения касаются непосредственно только деятельности МКУ «Главстрой», а другие пункты преставления администрацией не оспариваются, поэтому права администрации указанным пунктом не нарушены, что влечёт отсутствие оснований для удовлетворения заявления.

Возможность представления для рассмотрения и принятия мер по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, прямо предусмотрена частью 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ и частью 1 статьи 18 Закона о Счётной палате РС(Я), а возложение обязанности принять меры по устранению выявленных недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений основано на нормах бюджетного законодательства, определяющего обязанность контроля за расходованием бюджетных ассигнований.

Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, пришёл к законному и обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого пункта представления Счётной палаты не соответствующим закону.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объёме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалованной части не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2019 года по делу № А58-2029/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья Сидоренко В.А.

Судьи Желтоухов Е.В.

Каминский В.Л.