Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фоминой О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Центр бюджетного учета «ИНТЕРКОМП» на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 июня 2016 года по делу № А19-20731/2015 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Центр бюджетного учета «ИНТЕРКОМП» (место нахождения: <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (место нахождения: <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным решения № 521 от 5 октября 2015 года и признании незаконным бездействия по нерассмотрению жалобы о нарушении антимонопольного законодательства,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, – Министерство образования Иркутской области (место нахождения: <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) и Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области (место нахождения: <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>),

(суд первой инстанции: Назарьева Л.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Центр бюджетного учета «ИНТЕРКОМП» (далее – ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП», Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее – Иркутское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения № 521 от 5 октября 2015 года и незаконным бездействия по нерассмотрению жалобы о нарушении антимонопольного законодательства.

Определениями суда первой инстанции от 24 декабря 2015 года и от 18 февраля 2016 года (т. 1, л.д. 1-2; т. 2, л.д. 4-5) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство образования Иркутской области (далее – Министерство образования, заказчик) и Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области (далее – Министерство по регулированию контрактной системы).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 8 июня 2016 года в удовлетворении заявленных ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у Иркутского УФАС оснований для признания жалобы Общества обоснованной, поскольку установление требований о наличии соответствующих лицензий обусловлено необходимостью обеспечения информационной безопасности при внедрении, эксплуатации информационной системы поддержки и сопровождения образовательной деятельности образовательных организаций и защиты персональных данных граждан, а отсутствие отдельного ответа (решения) в части нарушения заказчиком Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) не может рассматриваться как бездействие антимонопольного органа, нарушающее права и интересы Общества.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным.

В обоснование своей позиции Общество отмечает, что в направленной в Иркутское УФАС жалобе, среди прочего, было указано на нарушение Министерством образования статьи 15 Закона о защите конкуренции, в этой связи Общество просило возбудить дело о нарушении заказчиком антимонопольного законодательства. Однако обращение Общества в части содержащейся в нем информации о нарушении Министерством образования антимонопольного законодательства в порядке статьи 44 Закона о защите конкуренции не рассмотрено; доказательств того, что Иркутским УФАС направлялась какая-либо информация, суду не представлено; в оспариваемом решении также отсутствуют выводы по доводам Общества о нарушении Закона о защите конкуренции.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом первой инстанции не указано закона, который бы устанавливал необходимость какой-либо лицензии для выполнения работы, являющейся объектом закупки (выполнение работ по внедрению автоматизированной информационной поддержки и сопровождения образовательной деятельности профессиональных образовательных организаций, подведомственных Министерству образования). Ссылаясь на определения Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2016 года № 304-КГ16-6125 и от 18 апреля 2016 года № 304-КГ16-2608, Общество отмечает, что требования от участника закупки лицензий на работы, не являющиеся самостоятельным объектом закупки, а лишь входящие в состав работ по контракту, к выполнению которых подрядчик может привлечь субподрядчика, противоречит законодательству о контрактной системе.

Кроме того, ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» считает, что неуказание в документации электронного аукциона конкретных видов деятельности, на которые необходимо предоставить лицензию, означает незаконное истребование лицензии на все 28 видов деятельности согласно Перечню выполняемых работ и оказываемых услуг, составляющих лицензируемую деятельность в отношении шифровальных (криптографических) средств, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 313, либо возможность представления лицензии с произвольным перечнем видов деятельности. Документация аукциона также не содержит конкретных требований наличия лицензий на определенные виды работ при осуществлении деятельности по технической защите конфиденциальной информации, при этом весь перечень таких лицензируемых работ является явно избыточным.

Как отмечает заявитель апелляционной жалобы, лицензия выдается на конкретные виды работ, услуг, но не в целом на лицензируемый вид деятельности, а обладатель лицензии на отдельные виды работ, услуг, входящие в состав лицензируемого вида деятельности, не вправе выполнять иные виды работ, услуг, входящие в лицензируемый вид деятельности, но не указанные в лицензии.

ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» также отмечает, что суд первой инстанции, придя к выводу о необходимости лицензии для обеспечения взаимодействия автоматизированной информационной системы в системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), не привел какие-либо правовые основания, в то время как в письме Минкомсвязи России от 7 мая 2016 года № П13-1-8727 (приложено к апелляционной жалобе) прямо указано, что специальная лицензия для организаций, подключающих информационные системы к СМЭВ, не требуется.

Кроме того, по мнению Общества, суд первой инстанции не применил нормы статей 3 и 18 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании) и Положения о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2012 № 79 (далее – Положение о лицензировании № 79), согласно которым для ведения лицензируемого вида деятельности по адресу, указанному заказчиком, необходимо переоформить лицензию, внеся соответствующий адрес в лицензию в установленном порядке, что невозможно без соответствующего договора с заказчиком.

В письменных отзывах на апелляционную жалобу Иркутское УФАС, Министерство образования и Министерство по регулированию контрактной системы выражают согласие с решением суда первой инстанции, просят оставить его без изменения.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями №№ 67200201319238, 67200201319221 и 67200201319252, а также отчетом о публикации 21 июля 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу. При этом от Иркутского УФАС и Министерства образования поступили ходатайства о рассмотрении дела без участия их представителей.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 21 сентября 2015 года на официальном сайте для размещения заказов (http://zakupki.gov.ru) Министерством по регулированию контрактной системы было размещено извещение о проведении электронного аукциона для закупки № 0134200000115003111 на выполнение работ по внедрению автоматизированной информационной поддержки и сопровождения образовательной деятельности профессиональных образовательных организаций, подведомственных Министерству образования Иркутской области (т. 1, л.д. 103 на обороте – 105).

Заказчиком определено Министерство образования.

Дата начала подачи заявок – 21 сентября 2015 года, дата окончания подачи заявок – 29 сентября 2015, дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок – 2 октября 2015 года, дата проведения аукциона в электронной форме – 5 октября 2015 года.

Начальная (максимальная) цена контракта – 1 000 000 рублей.

28 сентября 2015 года в Иркутское УФАС поступила жалоба ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» на действия заказчика, выразившиеся в формировании незаконных требований документации электронного аукциона на право заключения с Министерством образования государственного контракта о наличии лицензий. Общество также просило возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1, л.д. 12-15).

Решением Иркутского УФАС № 521 от 5 октября 2015 года жалоба Общества признана необоснованной (т. 1, л.д. 17-22, 75-77).

Не согласившись с названным решением антимонопольного органа, ЦБУ «ИНТЕРКОМП» оспорило его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае в действиях Министерства образования нарушений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) ввиду следующего.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, планирования закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются Законом о контрактной системе (часть 1 статьи 1 названного Закона).

В соответствии со статьей 6 этого Закона контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статьей 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются, в том числе, аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион) (часть 2).

Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (часть 4).

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 2 статьи 42 и части 5 статьи 63 Закона о контрактной системе заказчик обязан разместить извещение о проведении электронного аукциона в единой информационной системе.

В извещении о проведении электронного аукциона должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 Закона о контрактной системе, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Кроме того, статьей 64 Закона о контрактной системе установлена обязанность заказчика по размещению документации об электронном аукционе.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Частью 3 статьи 64 Закона о контрактной системе определено, что документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 2 части 5 статьи 66 Закона о контрактной системе вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3-9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона.

В свою очередь, согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.

Из материалов настоящего дела следует, что объектом спорной закупки является выполнение работ по внедрению автоматизированной информационной поддержки и сопровождения образовательной деятельности профессиональных образовательных организаций, подведомственных Министерству образования Иркутской области.

В пункте 22 части II Информационной карты документации электронного аукциона установлены требования, предъявляемые к участникам закупки, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками электронного аукциона в соответствии с пунктом 1 части 1 и частью 2 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона о контрактной системе, а именно:

- наличие действующей лицензии Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (далее – ФСТЭК России) на деятельность по технической защите конфиденциальной информации;

- наличие действующей лицензии Федеральной службы безопасности (ФСБ России) на осуществление разработки, производства, распространения шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию работ в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Наименование и описание объекта закупки приведено в части IIIДокументации об электронном аукционе «Техническое задание».

Так, пунктом 2.1 Технического задания предусмотрено, что автоматизированная информационная система поддержки и сопровождения образовательной деятельности профессиональных образовательных организаций, подведомственных Министерству образования Иркутской области (далее – Система), предназначена для предоставления электронных средств поддержки и сопровождения образовательной деятельности, а также является инструментом социального сетевого взаимодействия между всеми участниками образовательных отношений на уровне среднего профессионального образования.

Из пункта 4.1 Технического задания следует, что система предполагает ведение реестра сотрудников профессиональной образовательной организации, в том числе: ведение общих сведений о сотруднике, контактные данные, должность, квалификация, образование, дата начала педагогической деятельности; ведение реестра студентов профессиональной образовательной организации, в том числе: ведение общих сведений о студентах, автоматическое формирование отчета о студентах призывного возраста, содержащего следующую информацию: ФИО студентов призывного возраста, дата рождения, специальность, курс; ведение информации об абитуриентах, в том числе: ведение общей информации об абитуриентах.

Таким образом, Система предполагает использование персональных данных сотрудников профессиональной образовательной организации, ее студентов и абитуриентов.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных) персональные данные представляют собой любую информацию, относящуюся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных) (пункт 1); обработка персональных данных – это любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных (пункт 3); информационная система персональных данных – это совокупность содержащихся в базах данных персональных данных и обеспечивающих их обработку информационных технологий и технических средств (пункт 10).

В силу статьи 7 Закона о персональных данных операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188 утвержден Перечень сведений конфиденциального характера, в который включены сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.

Пунктом 4.5 Технического задания установлены требования к защите от несанкционированного доступа данных. Хранение и передача паролей должны осуществляться в защищенном виде, исключающем возможность их просмотра средствами операционной системы и приложения (системы управления базой данных). Вход в систему и работа с данными функциями должны быть доступны только для аутентифицированных и авторизованных пользователей после удачной проверки введенных значений логина и пароля.

В свою очередь, подпунктом 5 пункта 1 статьи 12 Закона о лицензировании прямо предусмотрено, что деятельность по технической защите конфиденциальной информации подлежит лицензированию.

Под технической защитой конфиденциальной информации понимается выполнение работ и (или) оказание услуг по ее защите от несанкционированного доступа, от утечки по техническим каналам, а также от специальных воздействий на такую информацию в целях ее уничтожения, искажения или блокирования доступа к ней (пункт 2 Положения о лицензировании № 79).

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании № 79 лицензирование деятельности по технической защите конфиденциальной информации осуществляет ФСТЭК России.

В соответствии с подпунктами б), д) и е) пункта 4 Положения о лицензировании № 79 при осуществлении деятельности по технической защите конфиденциальной информации лицензированию подлежат следующие виды работ и услуг:

- контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации;

- проектирование в защищенном исполнении средств и систем информатизации;

- установка, монтаж, испытания, ремонт средств защиты информации (технических средств защиты информации, защищенных технических средств обработки информации, технических средств контроля эффективности мер защиты информации, программных (программно-технических) средств защиты информации, защищенных программных (программно-технических) средств обработки информации, программных (программно-технических) средств контроля защищенности информации).

Учитывая наименование, назначение и цели создания Системы, характеристику объекта автоматизации, требования к Системе поддержки и сопровождения образовательной деятельности профессиональных образовательных организаций, подведомственных Министерству образования, действия заказчика по включению в состав аукционной документации требования к участникам электронного аукциона о предоставлении в составе заявки копии лицензии ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации, соответствуют приведенным выше требованиям Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 4.2.3 Технического задания Система должна обеспечить возможность автоматического и полуавтоматического экспорта данных о ходе предоставления и показателях услуг в контрольные и информационно-аналитические системы контролирующих и статистических органов.

Согласно пункту 4.5 Технического задания для обеспечения защиты передаваемых данных должны быть предусмотрены следующие методы:

- защита от несанкционированного доступа данных, передаваемых с (на) единый портал государственных услуг, региональный портал государственных услуг, обеспечивается техническими и программными средствами системы межведомственного электронного взаимодействия;

- защита от несанкционированного доступа данных на серверах автоматизированной информационной системы осуществляется стандартными средствами обеспечения безопасности операционной системы и системой управления базами данных путем предоставления прав доступа к данным только серверным приложениям и учетным записям;

- контроль получаемой информации на отсутствие вредоносного программного кода и управляющих последовательностей.

Следовательно, по условиям аукционной документации требуется создание защищенного канала передачи данных.

Пунктом 5.1 Технического задания предусмотрено, что работы по предоставлению доступа в Систему включают: настройку Системы (регион) под условия использования; консультирование и контроль загрузки данных (данные по организациям, сотрудникам профессиональных образовательных организаций, студентам и их родителям (законным представителям)); передачу системы в эксплуатацию в срок не позднее 1 ноября 2015 года.

Как пояснило Министерство по регулированию контрактной системы в отзыве от 2 октября 2015 года на жалобу Общества (т. 1, л.д. 80-82), использование автоматизированной информационной системы в системе межведомственного электронного взаимодействия, а также передача данных на единый портал государственных услуг, региональный портал государственных услуг предполагает использование сертифицированных средств криптографической защиты информации, в том числе установку, наладку взаимодействия с системой межведомственного электронного взаимодействия.

Приказом Минкомсвязи России от 23.06.2015 № 210 утверждены Технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия (далее – Технические требования № 210), в соответствии с пунктами 117 и 118 которых подсистема информационной безопасности каждой информационной системы, подключаемой к системе взаимодействия, должна обеспечивать установленные законодательством Российской Федерации уровни защищенности информации, обрабатываемой в этой системе.

Все каналы связи системы взаимодействия, выходящие за пределы контролируемых зон участников взаимодействия, должны быть защищены с помощью сертифицированных средств криптографической защиты информации, удовлетворяющих установленным требованиям к средствам криптографической защиты информации класса не ниже КСЗ и находящихся в пределах контролируемых зон участников взаимодействия.

Согласно пункту 122 Технических требований № 210 в целях обеспечения защиты информации, содержащейся в информационных системах, подключенных к системе взаимодействия, участники взаимодействия: обеспечивают при обслуживании информационных систем, подключенных к системе взаимодействия, исполнение установленных требований по информационной, производственной, технологической и противопожарной безопасности; осуществляют контроль доступа посторонних лиц к техническим средствам и каналам связи в контролируемой зоне участника взаимодействия, включая время проведения ремонтных работ и уборки помещений; обеспечивают обслуживание информационных систем, подключенных к системе взаимодействия, только лицами, имеющими право доступа к информации, содержащейся в указанных информационных системах; принимают необходимые и достаточные меры, исключающие доступ посторонних лиц к защищаемой, в том числе парольной и ключевой информации, хранящейся на используемых и отчуждаемых носителях информации и др.

В соответствии с пунктом 11 Положения об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 № 451, операторы информационных систем органов и организаций, а также оператор информационных систем, входящих в состав инфраструктуры взаимодействия, при организации взаимодействия информационных систем между собой, а также с элементами инфраструктуры взаимодействия обязаны:

а) обеспечивать защиту передаваемых сведений от неправомерного доступа, уничтожения, модификации, блокирования, копирования, распространения, иных неправомерных действий с момента поступления этих сведений в свою информационную систему и до момента их поступления в информационные системы, эксплуатируемые иными операторами;

б) обеспечивать соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации;

в) обеспечивать доступ к информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

г) обеспечивать фиксацию даты, времени и участников каждого случая взаимодействия, а также возможность предоставления сведений, позволяющих восстановить историю взаимодействия;

д) незамедлительно информировать оператора инфраструктуры взаимодействия и операторов информационных систем органов и организаций, участвующих во взаимодействии, о сбоях и нарушениях в работе своих информационных систем, которые могут повлечь нарушение сроков и качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, а также о нарушении требований об обеспечении информационной безопасности;

е) принимать незамедлительные меры по устранению выявленных сбоев и нарушений функционирования своих информационных систем и случаев нарушения требований об обеспечении информационной безопасности;

ж) обеспечивать достоверность и актуальность сведений, передаваемых из своих информационных систем в иные информационные системы, участвующие во взаимодействии, а в случае установления недостоверности сведений - обеспечивать их изменение и информировать об этом изменении и о случаях выявления недостоверности сведений заинтересованных участников взаимодействия;

з) принимать в электронной форме запросы, обращения, заявления и иные документы (сведения), поступающие в информационные системы, а также осуществлять их обработку и подготовку ответов в электронной форме.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что для обеспечения требований по информационной безопасности при работе в системе межведомственного электронного взаимодействия и создании защищенного канала связи в соответствии с требованиями к их защите и построения системы межведомственного электронного взаимодействия на всей территории Российской Федерации Министерством образования Иркутской области используются криптошлюзы VipNet, которые являются средствами криптографической защиты информации и межсетевыми экранами.

Для обеспечения взаимодействия автоматизированной информационной системы в системе межведомственного электронного взаимодействия необходимо обеспечить отладку взаимодействия автоматизированной информационной системы и используемых криптошлюзов, а также провести необходимую установку (инсталляцию) средств криптозащиты информации на операционной системе сервера автоматизированной информационной системы.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона о лицензировании лицензированию подлежат, в том числе, следующие виды деятельности: разработка, производство, распространение шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнение работ, оказание услуг в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 313 утверждено Положение о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (далее – Положение о лицензировании № 313).

Лицензирование деятельности, определенной настоящим Положением, осуществляется ФСБ России (пункт 5 Положения о лицензировании № 313).

В Перечень выполняемых работ и оказываемых услуг, составляющих лицензируемую деятельность в отношении шифровальных (криптографических) средств, являющийся приложением к Положению о лицензировании № 313, включены, в том числе: монтаж, установка (инсталляция), наладка шифровальных (криптографических) средств; монтаж, установка (инсталляция), наладка защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем; монтаж, установка (инсталляция), наладка защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств телекоммуникационных систем.

Выполнение комплекса работ (услуг) по обеспечению функционирования инфраструктуры автоматизированной информационной системы и ее сервисов само по себе подразумевает работу с данными, в отношении которых подлежит обеспечению защита и безопасность.

Из изложенного следует, что работы, которые участнику закупки № 0134200000115003111 (исполнителю) необходимо будет выполнить в случае заключения с ним государственного контракта, подлежат лицензированию.

Более того, в письме ФСБ России от 18 апреля 2016 года № 8/ЛЗ/2/2-1374 (т. 2, л.д. 60-63) прямо указано, что выполняемые работы и оказываемые услуги, связанные с монтажом, установкой (инсталляцией), наладкой любых шифровальных (криптографических) средств, а также защищенных с их помощью информационных или телекоммуникационных систем, подпадающих под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 313, должны осуществляться специалистами, имеющими необходимую квалификацию в указанной области, которая подтверждается в процессе выдачи лицензии организации, планирующей проводить данные работы.

Программное средство VipNet и его модификации являются средствами криптографической защиты информации и подпадают под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 313.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному и обоснованному выводу о том, что затребованная у участника закупки лицензия на выполнение работ, оказание услуг в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств относится к предмету закупки и обоснованно включена Министерством образования в Документацию об аукционе.

Довод Общества о том, что требование от участника закупки предоставить лицензии на работы, не являющиеся самостоятельным объектом закупки, а лишь входящие в состав работ по контракту, к выполнению которых подрядчик может привлечь субподрядчика, противоречит законодательству о контрактной системе, суд апелляционной инстанции применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела признает необоснованным, поскольку работы по технической защите конфиденциальной информации, а также работы в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, прямо указаны заказчиком в Документации об электронном аукционе в части III «Наименование и описание объекта закупки (Техническое задание)».

К тому же согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе единые требования устанавливаются именно к участникам закупки, при этом соответствие указанным требованиям подтверждается путем приложения необходимых документов. Законом о контрактной системе не установлена обязанность исполнителя (подрядчика) уведомлять заказчика о привлечении соисполнителей (субподрядчиков) по контракту и соответствии их требованиям, установленным техническим заданием и действующим законодательством, в частности, о наличии у соисполнителей (субподрядчиков) лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности. При этом ответственность за качество и объем оказанных услуг перед заказчиком несет непосредственно исполнитель (подрядчик) по соответствующему государственному контракту.

В силу Закона о контрактной системе заказчик вправе установить требования в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме и в документации об аукционе, в техническом задании в соответствии со своими потребностями и нуждами, указанными в документации об аукционе.

При этом ссылка заявителя апелляционной жалобы на определения Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2016 года № 304-КГ16-6125 и от 18 апреля 2016 года № 304-КГ16-2608 не может быть принята во внимание при рассмотрении настоящего дела, поскольку названная судебная практика касается выполнения строительных работ и не связана со специфичным предметом закупки в рамках дела № А19-20731/2015.

Несостоятельным также является довод Общества о том, что документация аукциона также не содержит конкретных требований наличия лицензий на определенные виды работ при осуществлении деятельности по технической защите конфиденциальной информации, при этом весь перечень таких лицензируемых работ является явно избыточным.

Судом первой инстанции верно отмечено, что частью 1 статьи 12 Закона о лицензировании установлены виды деятельности, подлежащие лицензированию, а именно: разработка, производство, распространение шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнение работ, оказание услуг в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

При этом в силу части 1 статьи 9 Закона о лицензировании лицензия предоставляется на каждый вид деятельности, указанный в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона.

Следовательно, установление требования о наличии лицензий на соответствующий предмету закупки вид деятельности является правомерным.

Конкретные виды работ, выполнить которые необходимо по заключенному государственному контракту, определены в части III «Наименование и описание объекта закупки (Техническое задание)» Документации об электронном аукционе.

В соответствии со статьей 65 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна быть доступна для ознакомления без взимания платы (часть 2).

Любой участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке, вправе направить на адрес электронной площадки, на которой планируется проведение такого аукциона, запрос о даче разъяснений положений документации о таком аукционе. При этом участник такого аукциона вправе направить не более чем три запроса о даче разъяснений положений данной документации в отношении одного такого аукциона. В течение одного часа с момента поступления указанного запроса он направляется оператором электронной площадки заказчику (часть 3).

В течение двух дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в части 3 настоящей статьи запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений документации об электронном аукционе с указанием предмета запроса, но без указания участника такого аукциона, от которого поступил указанный запрос, при условии, что указанный запрос поступил заказчику не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе (часть 4).

Заказчик по собственной инициативе или в соответствии с поступившим запросом о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе вправе принять решение о внесении изменений в документацию о таком аукционе не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе (часть 6).

Согласно пункту 2 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать, в том числе, согласие участника такого аукциона на выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией о таком аукционе, при проведении такого аукциона на выполнение работы или оказание услуги.

В рассматриваемом случае какого-либо запроса о даче разъяснений положений Документации об электронном аукционе, в том числе относительно видов подлежащих выполнению работ (и, соответственно, о необходимых для выполнения таких работ лицензиях), Общество не направляло.

Относительно довода ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» о том, что в письме Минкомсвязи России от 7 мая 2016 года № П13-1-8727 прямо указано, что специальная лицензия для организаций, подключающих информационные системы к системе межведомственного электронного взаимодействия, не требуется, суд апелляционной инстанции отмечает, что объектом закупки № 0134200000115003111, помимо подключения информационной системы, являлось выполнение работ по монтажу, обслуживанию, настройке, созданию защищенного канала и сопровождения средств криптографической защиты информации, которые и подлежат лицензированию.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что для ведения лицензируемого вида деятельности по адресу, указанному заказчиком, необходимо переоформить лицензию, внеся соответствующий адрес в лицензию в установленном порядке, что невозможно без соответствующего договора с заказчиком, также является необоснованным по следующим причинам.

Согласно статье 9 Закона о лицензировании юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии (часть 2). Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5).

В рассматриваемом случае требуемые в аукционной документации лицензии правомочны выдавать исключительно федеральные органы исполнительной власти, а именно ФСБ России и ФСТЭК России, поэтому применению подлежит часть 2 статьи 9 Закона о лицензировании.

При этом из письма Центра по лицензированию, сертификации и защите государственной тайны ФСБ России от 10 сентября 2014 года № 8/ПЗ/2/2-2581 (т. 2, л.д. 80) следует, что вносимые в лицензию места осуществления деятельности могут не совпадать с субъектами Российской Федерации, в которых эта деятельность фактически осуществляется, поскольку в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензии, предоставленные федеральным органом исполнительной власти (в том числе и ФСБ России), действительны на всей территории Российской Федерации.

Необоснованным также является довод ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» о бездействии антимонопольного органа, выразившемся в нерассмотрении жалобы Общества о нарушении Министерством образования антимонопольного законодательства.

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц.

Ранее уже отмечалось, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе названным законом регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе.

Одним из принципов контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции (статья 6 Закона о контрактной системе).

На основании статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

В этой части приведенные (и многие иные) положения Закона о контрактной системе корреспондируют соответствующим положениям Закона о защите конкуренции.

Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральная антимонопольная служба определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В силу части 8 статьи 106 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок по результатам рассмотрения жалобы по существу принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 настоящего Федерального закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 настоящего Федерального закона.

Порядок осуществления антимонопольным органом государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика определен Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14 (далее – Административный регламент).

Согласно пункту 3.37 Административного регламента по результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки изготавливается решение, которое должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.

В мотивировочной части решения должна быть указана, среди прочего, информация о выявленных нарушениях требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, признаков состава административного правонарушения и иных нормативных правовых актов.

Резолютивная часть решения должна содержать, в том числе, выводы Комиссии о необходимости передачи материалов жалобы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, дела об административном правонарушении.

Исходя из приведенных положений Административного регламента, а также положений статей 8, 99 и 106 Закона о контрактной системе, можно сделать вывод о том, что при проведении внеплановой проверки и рассмотрении жалобы на действия заказчика антимонопольным органом могут быть установлены нарушения Закона о контрактной системе, одновременно являющиеся и нарушениями антимонопольного законодательства.

При этом Административным регламентом прямо предусмотрено, что указание в мотивировочной и резолютивной частях решения, принимаемого по результатам рассмотрения жалобы на действия заказчика, на нарушение антимонопольного законодательства обязательно только в случае выявления антимонопольным органом наличия соответствующих признаков такого нарушения.

Из материалов дела следует, что 28 сентября 2015 года в Иркутское УФАС поступила жалоба ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» (т. 1, л.д. 12-15, 163-164) на действия заказчика, выразившиеся в формировании незаконных требований документации электронного аукциона на право заключения с Министерством образования государственного контракта о наличии лицензий. Общество также просило возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку действия Министерства образования по установлению излишних требований о наличии лицензий на выполнение работ приводят к ограничению (вплоть до полного устранения) конкуренции на рынке услуг по разработке программного обеспечения и нарушают положения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган, проанализировав содержание поступившего обращения, правильно квалифицировал его как жалобу на действия заказчика (Министерства образования), поданную в порядке статьи 105 Закона о контрактной системе.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено оспариваемое решение, которым жалоба Общества признана необоснованной.

При этом в мотивировочной части решения Иркутского УФАС и иных материалах проверки отсутствует информация о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем резолютивная часть оспариваемого решения также не содержит указания на необходимость передачи материалов жалобы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Учитывая положения статьи 8 Закона о контрактной системе и пункта 3.37 Административного регламента, вывод Иркутского УФАС по результатам рассмотрения жалобы Общества на действия заказчика об отсутствии со стороны последнего нарушений Закона о контрактной системе установлением в документации требований о наличии лицензий на выполнение определенных работ, одновременно означает и отсутствие ограничения конкуренции на рынке закупаемых услуг, и, как следствие, отсутствие признаков нарушения заказчиком требований статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В этой связи само по себе отсутствие отдельного ответа или решения, содержащего вывод о ненарушении заказчиком требований Закона о защите конкуренции, бездействием Иркутского УФАС не является, права и законные интересы Общества не нарушает.

Иные доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, также проверены, однако при изложенных выше фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании они не опровергают правильных по существу выводов суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных ООО «ЦБУ «ИНТЕРКОМП» требований, в связи с чем обжалуемый судебный акт надлежит оставить без изменения.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 июня 2016 года по делу № А19-20731/2015, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 8 июня 2016 года по делу № А19-20731/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв

Судьи В.А. Сидоренко

Э.В. Ткаченко