Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сюхунбин Е.С., в отсутствие в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Четвертом арбитражном апелляционном суде представителей лиц, участвующих в деле, при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Иркутской области (до перерыва в судебном заседании):

от Центра занятости: Субботина Ольга Петровна, директор, распоряжение от 6 сентября 2013 года; Бронникова Татьяна Анатольевна, начальник отдела правового обеспечения Министерства труда и занятости Иркутской области, доверенность от 20 мая 2013 года; Авдеев Максим Евгеньевич, заместитель министра труда и занятости Иркутской области, доверенность от 11 октября 2013 года;

от ТУ Росфиннадзора: Зубакин Семен Иванович, руководитель; Ресчиков Владимир Викторович, главный специалист-эксперт отдела правового и кадрового обеспечения, доверенность № 4 от 10 января 2013 года;

от ОАО «Ангарское управление строительства» Корнеева Ольга Николаевна, начальник юридического отдела, доверенность № 17/2013 от 10 января 2013 года;

от ОАО «Каравай»: не было (извещено),

с участием судьи Арбитражного суда Иркутской области, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Швидко С.Н., при ведении протокола отдельного процессуального действия помощником судьи Сыроватской Л.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Ангарска на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 31 июля 2013 года по делу № А19-5440/2013, по заявлению Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Ангарска (адрес места нахождения: Иркутская область, г. Ангарск, ул. Ворошилова, д. 65; ОГРН 1023800527805, ИНН 3801056868) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Курчатова, д. 14; ОГРН 1043801756756, ИНН 3812079313) о признании недействительными представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 29 декабря 2012 года № 81 и предписания по устранению выявленных нарушений от 29 декабря 2012 года № 20,

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Открытого акционерного общества «Ангарское управление строительства» (адрес места нахождения: Иркутская Область, г. Ангарск, 7А микрорайон, д. 35; ОГРН 1023800516190, ИНН 3801010824) и Открытого акционерного общества «Каравай» (адрес места нахождения: Иркутская область, г. Ангарск, 251 квартал, стр. 1; ОГРН 1023800516079, ИНН 3801008303),

(суд первой инстанции: Колосов В.И.)

и установил:

Областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения города Ангарска (далее – Центр занятости, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее – ТУ Росфиннадзора, Управление) о признании недействительными представления от 29 декабря 2012 года № 81 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания от 29 декабря 2012 года № 20 по устранению выявленных нарушений.

Определением суда первой инстанции от 24 июня 2013 года (т. 2, л.д. 59-60) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Открытое акционерное общество «Ангарское управление строительства» (далее – ОАО «Ангарское управление строительства») и Открытое акционерное общество «Каравай» (далее – ОАО «Каравай»).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 31 июля 2013 года в удовлетворении заявленных Учреждением требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые представление и предписание являются законными и обоснованными. При этом суд признал доказанным факт незаконного использования средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием, а также указал на пропуск трехмесячного срока на оспаривание ненормативных актов, установленного частью 4 статьи 198 АПК Российской Федерации.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Центр занятости обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права. Учреждение указывает на необоснованность выводов суда первой инстанции о пропуске им срока для обращение с рассматриваемым заявлением в суд. В обоснование данного довода Учреждение указывает, что оспариваемые представление и предписание поступили к нему 21 января 2013 года, что подтверждается соответствующим штампом входящей корреспонденции и письмом УФПС Иркутской области – филиала ФГУП «Почта России» Ангарский почтамт от 16 апреля 2013 года № 18.20.1.1-07/672. Следовательно, трехмесячный срок для подачи заявления истекал 22 апреля 2013 года, в то время как заявление о признании недействительными представления и предписания было направлено в суд первой инстанции посредством почтовой связи 17 апреля 2013 года, о чем свидетельствуют копии почтовых квитанций. Согласно почтовому уведомлению о вручении заявление получено сотрудником Арбитражного суда Иркутской области 22 апреля 2013 года.

Центр занятости в апелляционной жалобе приведены доводы и по существу спора.

В частности, по его мнению, судом первой инстанции не принят во внимание приказ Минздравсоцразвития России от 07.06.2007 № 401 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ». Согласно пункту 3 Административного регламента выделяются две категории граждан, которым предоставляется указанная государственная услуга: граждане, зарегистрированные в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных граждан.

В связи с этим Учреждение указывает, что все работники ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай», находящиеся под угрозой увольнения, при обращении в Центр занятости были зарегистрированы с целью поиска подходящей работы, все сведения о них занесены в Регистр получателей государственных услуг. В соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости) право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы.

Учреждение полагает, что в рамках пункта 23 Правил предоставления в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1011 (далее – Правила № 1011), Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области в 2011 году, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп, главы 6 Порядка реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области в 2011 году, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 21.03.2011 № 73-пп, все работники системообразующих и градообразующих предприятий, находящиеся под угрозой увольнения (простой, введение режима неполного рабочего времени, проведение мероприятий по высвобождению работников) на законных основаниях имели право принимать участие в общественных работах как зарегистрированные в целях поиска подходящей работы наравне с безработными гражданами.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, поскольку отсутствуют нарушения пункта 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 875 (далее – Положение № 875), то возмещение расходов в сумме 8918,3 тыс. рублей по выплате заработной платы произведено работникам, находящимся под угрозой увольнения и зарегистрированным в целях поиска подходящей работы, законно и обосновано.

Соглашаясь с тем, что на момент заключения договоров с ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством» он не располагал необходимыми лимитами бюджетных обязательств, Центр занятости отмечает, что в пункте 5.2 договора с ОАО «Каравай» предусмотрено, что пункт 3 настоящего договора вступает в законную силу со дня получения Центром занятости лимитов бюджетных обязательств от главного распорядителя бюджетных средств и действует в соответствии с пунктом 5.1 договора. Пункт 7 Соглашения с ОАО «Ангарское управление строительства» по увеличению рабочих мест при организации общественных работ и увеличению цены договора до 6 624 200 рублей также предусматривает, что Соглашение вступает в законную силу с момента поступления в Центр занятости лимитов бюджетных обязательства от главного распорядителя бюджетных средств и действует в соответствии с пунктом 5.1 договора. Пункт 3 Соглашения 3 к договору 150/11/1 ОРД/104/2011 от 30 августа 2011 года с ОАО «Ангарское управление строительства», пункт 3 договора 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года с ОАО «Каравай», которыми определена цена договора, вступили в силу со дня получения Учреждением лимитов бюджетных обязательств от главного распорядителя бюджетных средств 7 ноября 2011 года. Таким образом, вывод суда первой инстанции о принятии Центром занятости путем заключения договора и соглашения бюджетных обязательств в большем объеме, чем объем доведенных до него бюджетных обязательств не соответствует нормам федерального законодательства и материалам дела.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы отмечает, что на момент подписания актов выполненных работ с ОАО «Каравай» от 20 октября 2011 года на сумму 767,5 тысяч рублей, с ОАО «Ангарское управление строительства» от 17 октября 2011 года на сумму 1857,7 тысяч рублей лимиты бюджетных обязательств не были доведены главным распорядителем службой занятости населения Иркутской области, приказы на частичное возмещение работодателям расходов на оплату труда участников общественных работ не издавались, поэтому основания для передачи в финансово-бухгалтерский отдел и отражения в бюджетном учете актов выполненных работ без наличия приказов на частичное возмещение работодателям расходов на оплату труда участников общественных работ не было.

В отзыве от 14 октября 2013 года и дополнениях к отзыву на апелляционную жалобу ТУ Росфиннадзора выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

В отзывах на апелляционную жалобу ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай» просят отменить решение суда первой инстанции, удовлетворить апелляционную жалобу Центра занятости.

В подтверждение своих доводов Центром занятости представлены дополнительные доказательства: копия сопроводительного письма № 1150 от 17 апреля 2013 года, копия почтовой квитанции № 02690 от 17 апреля 2013 года, копия почтового уведомления № 66583261026904, копия сведений о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения за январь-декабрь 2011 года (форма 2-Т (трудоустройство)), копия сведений о реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда за январь-декабрь 2011 года (форма 1-РП), которые на основании части 2 статьи 268 АПК Российской Федерации в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, приобщены к материалам дела.

О месте и времени судебного заседания ОАО «Каравай» извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, почтовыми уведомлениями и отчетами о публикации 13 августа, 21 сентября и 14 ноября 2013 года на официальной сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определений о принятии апелляционной жалобы к производству и об отложении судебного разбирательства, а также публичного извещения о перерыве в судебном заседании, однако явку своих представителей в судебное заседание после перерыва не обеспечило.

На основании статьи 163 АПК Российской Федерации в судебном заседании 14 ноября 2013 года объявлялся перерыв до 09 часов 45 минут 21 ноября 2013 года, о чем было сделано публичное объявление путем размещения соответствующей информации на официальном сайте суда апелляционной инстанции. После перерыва судебное заседание продолжено без использования систем видеоконференц-связи и в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, дополнения к ней, а также отзывов на апелляционную жалобу, выслушав представителей Центра занятости, ТУ Росфиннадзора и ОАО «Ангарское управление строительства», изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Центром занятости в 2011 году заключены договоры об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения:

30 августа 2011 года - договор № 407/11/2 ОРД с ОАО «Каравай» (т. 1, л.д. 111-112);

5 мая 2011 года - договор № 150/11/1 ОРД/104/2011 с ОАО «Ангарское управление строительства», действующий с учетом дополнительного соглашения к нему от 30 августа 2011 года № 3 (т. 1, л.д. 114-119).

В период с 15 ноября по 13 декабря 2012 года должностными лицами Управления проведена проверка Центра занятости по вопросу использования средств, полученных в 2011 году из областного бюджета, источником финансового обеспечения которых является субсидия, выделенная из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области, в части организации общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными гражданами и граждан, ищущих работу.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, касающиеся незаконного использования средств федерального бюджета, не являющиеся нецелевым использованием. В частности, установлено, что заключены договоры об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и на основании таких договоров возмещены затраты ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством» по оплате труда их работников, принимавших участие в общественных работах, то есть не являющихся безработными или находящихся в поисках работы, чем были нарушены положения пунктов 1 и 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положения № 875.

Кроме того, Управлением выявлены и иные финансовые нарушения:

- произведены перечисления средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников-участников общественных работ по договорам об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, заключенным на выполнение работ, не имеющих социально полезную направленность, необходимых для развития социальной инфраструктуры г. Ангарска, чем нарушены пункты 1 и 2 Закона о занятости и пункт 2 Положения № 875;

- возмещены расходы организациям (работодателям) по организации общественных работ без предоставления документов, подтверждающих выплату заработной платы, перечисление налога на доходы физических лиц и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, чем нарушены Программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденная постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп, и пункт 2.2.7 договора № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенного между Центром занятости и ОАО «Каравай»;

- возмещены расходы двум организациям (работодателям) по организации общественных работ (ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы) не в соответствии с видами общественных, временных работ, предусмотренных программой дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области, чем нарушено приложение № 16 Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп;

- приняты бюджетные обязательства на возмещение расходов по выполнению общественных работ при отсутствии лимитов бюджетных обязательств на момент заключения договора с ОАО «Каравай» и соглашения к договору, заключенному с ОАО «Ангарское управление строительства», чем нарушены статьи 162 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и предоставления отчетности, а именно: не отражена по данным бюджетного учета кредиторская задолженность по счету 30242 «Расчеты по безвозмездному перечислению организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций», что привело к искажению учетных данных по состоянию на 1 ноября 2011 года (нарушены пункт 3 статьи 1, пункт 4 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и пункт 101 Инструкции по применению плана счетов бюджетного учета, утвержденного приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н).

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 13 декабря 2012 года (т. 1, л.д. 13-41 и представлении о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 29 декабря 2012 года № 81 (т. 1, л.д. 67-69).

29 декабря 2012 года ТУ Росфиннадзора вынесло в отношении Центра занятости предписание № 20 по устранению выявленных нарушений, которым указано на нарушение пунктов 1 и 2 Закона о занятости и пункта 2 Положения № 875, выразившееся в заключении договоров об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающих участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещении затрат по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы (т. 1, л.д. 70-72).

Указанным предписанием на Учреждение возложена обязанность не позднее 90 дней со дня получения предписания принять меры по возмещению незаконно выплаченных сумм в доход бюджета в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, предусматривающими возмещение ущерба, и в соответствии с пунктом 53 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 21.03.2011 № 73-пп.

Посчитав, что вынесенными 29 декабря 2012 года представлением № 81 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписанием № 20 по устранению выявленных нарушений нарушаются его права и законные интересы, Центр занятости обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Центром занятости требований, исходя из следующего.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10, от 5 июля 2011 года № 651/11 и от 16 июля 2013 года № 3372/13.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что заявленные Центром занятости требования могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемых представления и предписания ТУ Росфиннадзора закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов Учреждения такими ненормативными правовыми актами.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Центра занятости удовлетворению не подлежат.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании, в частности, осуществляет проверку оспариваемого акта (его отдельных положений) и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт.

Проанализировав соответствующие нормы Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территориальные органы Росфиннадзора при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере вправе проводить проверки и по их результатам выносить обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Под представлением понимается документ органа государственного финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации.

На основании пункта 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) руководители Росфиннадзора и его территориальных органов при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) предусматривала открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, отсылая к нормам соответствующих федеральных законов.

В рассматриваемом случае ТУ Росфиннадзора пришел к выводу о нарушении Учреждением положений статьи 24 Закона о занятости, ряд норм которого являются бюджетно-правовыми, и Правил № 1011.

Согласно подпункту д) пункта 2 Правил № 1011 субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих, в частности, такие дополнительные мероприятия, как организация общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда (далее - организация общественных и временных работ).

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что в пункте 2 Правил № 1011 различаются дополнительные мероприятия по организации общественных работ и дополнительные мероприятия по организации временных работ, то есть временному трудоустройству работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда.

В рассматриваемом случае Центром занятости были заключены договоры на организацию общественных работ, а не на организацию временных работ.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о занятости органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.

Аналогичное понятие общественных работ содержится в Положении № 875.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.

Таким образом, в силу прямого указания закона правом на участие в общественных работах обладают граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. При этом с такими лицами должен быть заключен срочный договор на участие в общественных работах.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемом случае граждане, не являясь безработными, находились под угрозой увольнения и поэтому были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы, в результате чего приобрели право на участие в общественных работах, признается необоснованным, поскольку предметом заключенных договоров являлась организация именно общественных работ, а не организация временных работ.

Из материалов дела следует (и не оспаривается лицами, участвующими в деле), что Центром занятости в 2011 году было заключено 2 договора об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения:

- договор № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенный с ОАО «Каравай»,

- договор № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года, заключенный с ОАО «Ангарское управление строительства» (действует с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года).

На основании указанных договоров в общественных работах принимали участие исключительно штатные работники ОАО «Каравай» (110 работников) и ОАО «Ангарское управление строительством» (372 работника).

В то же время согласно статье 2 Закона о занятости занятыми считаются граждане, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 данного Закона).

Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя (пункт 1 статьи 3 Закона о занятости).

В соответствии с пунктом 8 Положения № 875 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.

Исходя из системного толковании приведенных норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что правом на участие в общественных работах обладают только незанятые граждане, которые не имеют работы; ищущие работу, то есть граждане, находящиеся в поисках работы; безработные.

Работники, находящиеся под угрозой увольнения, по смыслу Закона о занятости являются занятыми гражданами и, следовательно, участвовать в общественных работах не могут. В то же время, как уже отмечалось выше, в рассматриваемом случае в общественных работах участвовали исключительно работники ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительства».

Регистрация данных работников в Учреждении в целях поиска подходящей работы сама по себе не означает, что они приобретают право на участие в общественных работах. При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что с заявлениями о регистрации в качестве ищущих работу работники ОАО «каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством» обратились в Цент занятости 31 августа и 1 сентября 2011 года, то есть уже после заключения упомянутых выше договоров.

Нахождение работников под угрозой увольнения и их регистрация в связи с этим в целях поиска подходящей работы, по мнению суда, имеет правовое значение в случае организации временных (а не общественных работ).

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на положения Административного регламента не подтверждает его позицию. Действительно, в пункте 3 Административного регламента указано, что государственная услуга по организации проведения оплачиваемых общественных работ направлена на обеспечение права граждан на труд и на вознаграждение за труд, удовлетворение потребности граждан, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных граждан, в работе и заработке.

Данная норма, по сути, повторяет соответствующие нормы Закона о занятости и Положения № 875, системное толкование которых, как уже отмечалось выше, не позволяет согласиться с позицией заявителя апелляционной жалобы.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что органом финансового контроля сделан обоснованный вывод о том, что в нарушение пунктов 1, 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положение № 875 Центром занятости были заключены договоры с работодателями об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещены им затраты по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы.

Кроме того, согласно пункту 5 Положения № 875 и пункту 5 Административного регламента общественные работы призваны обеспечивать: осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер; сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

В пункте 6 Положения № 875 и пункте 6 Административного регламента определены основные направления, по которым могут быть организованы общественные работы:

- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

- проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;

- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;

- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

- уход за престарелыми, инвалидами и больными;

- обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

- организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;

- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);

- другие направления трудовой деятельности.

Приложением № 16 к Программе дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп (далее – Программа дополнительных мер), установлен перечень организаций, в которых, возможно, будут организованы общественные работы, временное трудоустройство участников общественных работ, временного трудоустройства.

Указанным приложением предусмотрено, что для ОАО «Ангарское управление строительства» установлены следующие виды общественных работ - благоустройство территории, архивные вспомогательные работы, ремонтные, строительные работы; для ОАО «Каравай» - архивные вспомогательные работы, мытье окон, уборка служебных помещений.

Однако по условиям договоров, заключенных Центром занятости с ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай», и составленных на их основании актов выполненных работ штатными работниками указанных организаций были осуществлены иные виды работ (ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы, временные работы по делопроизводству).

Подобные работы, как верно указал суд первой инстанции, не были направлены на обеспечение осуществления потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

Произведенные работы не имели социально полезной направленности, необходимой для развития социальной инфраструктуры г. Ангарска, они были направлены не на обеспечение общественных интересов, а на обеспечение интересов конкретных хозяйствующих субъектов (ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай»), при этом данные работы произведены непосредственно штатными работниками этих организаций (лицами, имеющими опыт работы или не имеющими длительный перерыв в работе), которые не освобождались на период общественных работ от исполнения своих трудовых обязанностей; выполненные работы не носили временный или сезонный характер; с работниками, участвующими в выполнении общественных работ, срочные трудовые договоры не заключались, поскольку они уже являлись штатными работниками данных организаций.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что постановлением Администрации города Ангарска от 23.09.2011 № 1896-г «Об определении видов общественных работ на территории города Ангарска в 2011-2012 гг.» такие работы, как ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы, временные работы по делопроизводству отнесены к видам общественных работ, не может быть принята во внимание, поскольку данный нормативный правовой акт был принят 23 сентября 2011 года, то есть после заключения договоров об организации общественных работ с ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством».

Изложенное выше соответствует правовой позиции, выраженной в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 апреля 2012 года по делу № А19-12952/2011.

Кроме того, судом первой инстанции установлены и иные допущенные Учреждением нарушения бюджетного законодательства. В частности, последнее возместило расходы ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай» по организации общественных работ, без предоставления документов, подтверждающих выплату заработной платы и перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с пунктом 48 Программы дополнительных мер для получения субсидии организации, осуществляющие организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, заключают с ОГКУ ЦЗН договоры о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, в которых определяются, в том числе, сроки, порядок и условия предоставления субсидий, а также иные условия в соответствии с законодательством.

Согласно пункту 49 Программы дополнительных мер предоставление субсидий осуществляется при условии представления организацией, осуществляющей организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, ежемесячно (до 15 числа) в ОГКУ ЦЗН:

а) копий документов о начислении заработной платы и налогов (расчетной ведомости по начислению заработной платы, справки об обязательных платежах в государственные внебюджетные фонды, подписанной руководителем организации и главным бухгалтером);

б) копий табелей учета рабочего времени;

в) актов выполненных работ;

г) копий приказов о приеме на общественные, временные работы по направлению ОГКУ ЦЗН;

д) копий трудовых договоров, заключенных с участниками общественных, временных работ.

Основанием для отказа в предоставлении субсидии является непредоставление (неполное предоставление) документов, предусмотренных настоящим пунктом.

Пунктами 2.2.7 договора № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенного с ОАО «Каравай», и договора № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года с ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) установлено, что для частичного возмещения затрат на оплату труда ежемесячно, не позднее 15 числа, следующего за расчетным месяцем, организация предоставляет в Центр занятости документы, подтверждающие расходы по оплате труда: копии документов о начислении заработной платы и налогов (расчетная ведомость по начислению заработной платы, справка об обязательных платежах в государственные внебюджетные фонды, подписанные руководителем организации и главным бухгалтером), копии документов, подтверждающих выплату заработной платы, перечисление НДФЛ и страховых взносов в государственные внебюджетные фонда, заверенные надлежащим образом; копии табелей учета рабочего времени, заверенных надлежащим образом; акты выполненных работ.

Однако в нарушение указанных пунктов оплата труда работникам производилась после перечисления Центром занятости средств субсидии. Так, судом первой инстанции установлено, что субсидия на возмещение затрат по оплате труда была перечислена ОАО «Каравай» 19 декабря 2011 года, а документ, подтверждающий выплату заработной платы составлен 27 декабря 2011 года.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (часть 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Между тем, материалами дела установлено (и подтверждено заявителем апелляционной жалобы), что на момент заключения договоров с ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения, заключенного с ОАО «Ангарское управление строительства») Центром занятости приняты бюджетные обязательства на возмещение расходов по выполнению общественных работ при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.

Договор № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года заключен с ОАО «Каравай» на сумму 2 294 157 рублей, а договор № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года с ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) заключен на сумму 6 624 166 рублей, тогда как фактически Центру занятости было выделено 1 967 700 рублей. Лишь 7 ноября 2011 года для Центра занятости были увеличены лимиты бюджетных обязательств до 8 918 323 рублей (т. 1, л.д. 145).

Суд апелляционной инстанции считает несостоятельным довод Учреждения, что договоры № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года и № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) заключены с отлагательным условием в силу статьи 157 Гражданского кодекса Российской Федерации (положения договоров и соглашения, которыми определена цена, вступают в силу со дня получения Учреждением лимитов бюджетных обязательств от главного распорядителя бюджетных средств).

Согласно статье 157 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит.

Исходя из принятых Учреждением бюджетных обязательств по возмещению затрат на оплату труда участникам общественных работ, выполнение указанного обязательства будет являться неизбежным обстоятельством, которое обязательно наступит, в результате чего указанные сделки не могут быть признаны совершенными под отлагательным условием.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Возникновение бюджетного обязательства не ставится в зависимость от поступления или не поступления лимитов бюджетных обязательств получателю, указанные обязательства принимаются только при наличии уже доведенных лимитов.

Приняв на себя бюджетные обязательства и исполнив их, Центром занятости не отражена по данным бюджетного учета кредиторская задолженность по счету 30242 «Расчеты по безвозмездному перечислению организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций», что привело к искажению учетных данных по состоянию на 1 ноября 2011 года.

Приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н утверждены Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкция по его применению.

Согласно пункту 254 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений счет 30242 «Расчеты по безвозмездному перечислению организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций» предназначен для учета расчетов по принятым учреждением обязательствам перед физическими лицами в части начисленных им суммам заработной платы, денежного довольствия, стипендиям, пенсиям, пособиям, иным выплатам, в том числе социальным, а также перед субъектами гражданских прав, в том числе в рамках исполнения организациями, осуществляющими полномочия получателя бюджетных средств, государственных (муниципальных) контрактов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и (или) на приобретение объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности, за поставленные материальные ценности, оказанные услуги, выполненные работы, по иным основаниям, вытекающим из условий договоров, соглашений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, учетными документами по проведенным общественным работам и принятым денежным обязательствам Центра занятости являются акты выполненных работ. Заявителем апелляционной жалобы подтверждено, что других документов, в которых отражалась сумма частичного возмещения затрат на оплату труда работников каждого предприятия за каждый месяц, нет. Следовательно, Учреждением не была отражена кредиторская задолженность по счету 30242.

Согласно пункту 53 Программы дополнительных мер в случае неиспользования (неполного использования) субсидии, а также в случае нарушения условий, установленных при ее предоставлении, субсидия подлежит возврату в областной бюджет в тридцатидневный срок с момента выявления нарушения либо с момента установления факта неиспользования (неполного использования) субсидии.

Таким образом, ТУ Росфиннадзора верно установлено нарушение Центром занятости норм бюджетного законодательства Российской Федерации и в пределах предоставленных ему полномочий вынесены оспариваемые представление и предписание.

Суд апелляционной инстанции отклоняет как необоснованный довод Учреждения о том, что предписание является неисполнимым. В любом случае Центр занятости вправе обратиться в ТУ Росфиннадзора за официальным разъяснением порядка и способов исполнения предписания.

В частности, в ходе судебного заседания представители ТУ Росфиннадзора пояснили, что предписанием не установлены конкретные меры по устранению выявленных нарушений. Например, Центр занятости вправе обратиться с требованием к ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительства» о возврате средств субсидии как неосновательно полученных ими по недействительному договору в рамках статьей 167-168, 1102-1103 Гражданского кодекса Российской Федерации; ущерб, причиненный Учреждению в результате незаконного использования бюджетных средств, может быть возмещен руководителем Центра занятости (на момент предоставления субсидии директором являлась Татарникова Г.П.) в соответствии со статьями 242 и 277 Трудового кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не согласен с выводом суда первой инстанции о пропуске Центром занятости процессуального срока на обращение с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 4 статьи 198 АПК Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Оспариваемые представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписание по устранению выявленных нарушений вынесены Управлением 29 декабря 2012 года. Указанные ненормативные правовые акты поступили в Центр занятости 21 января 2013 года, о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции. Соответственно, с этой даты начинает исчисляться трехмесячный срок для обращения в суд. Поскольку 21 апреля 2013 года являлось выходным днем (воскресеньем), то по правилам части 4 статьи 114 АПК Российской Федерации срок для обжалования истекал 22 апреля 2013 года.

В соответствии с частями 5 и 6 статьи 114 АПК Российской Федерации процессуальное действие, для совершения которого установлен срок, может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня установленного срока. Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные суммы были сданы на почту, переданы или заявлены в орган либо уполномоченному их принять лицу до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока, срок не считается пропущенным.

Согласно копии сопроводительного письма № 1150 от 17 апреля 2013 года, копия почтовой квитанции № 02690 от 17 апреля 2013 года, а также копии почтового уведомления № 66583261026904 заявление о признании недействительными оспариваемых представления и предписания сдано в организацию почтовой связи 17 апреля 2013 года, о чем имеется соответствующий штамп организации почтовой связи, то есть заявление считается поданным 17 апреля 2013 года.

К тому же на почтовом уведомлении № 66583261026904 имеется отметка о вручении заявления Арбитражному суду Иркутской области 22 апреля 2013 года за подписью Майковой Т.Г.

Таким образом, заявление Центра занятости, поданное в организацию почтовой связи 17 апреля 2013 года, поступило в суд первой инстанции 22 апреля 2013 года, то есть в пределах срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК Российской Федерации.

Однако ошибочные выводы суда первой инстанции относительно пропуска Учреждением трехмесячного срока на обращение в суд не привели к принятию неправильного по существу решения.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы также рассмотрены, но при изложенных фактических обстоятельствах они не опровергают правильных по существу выводов суда первой инстанции о законности оспариваемых представления и предписания органа финансового контроля, в связи с чем обжалуемый судебный акт отмене или изменению не подлежит.

При подаче апелляционной жалобы Центром занятости по чеку-ордеру от 26 августа 2013 года уплачена государственная пошлина в сумме 2000 рублей, в то время как в соответствии с подпунктами 3 и 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации необходимо было уплатить 1000 рублей.

Учитывая, что государственная пошлина за Центр занятости уплачивалась его законным представителем – директором (по состоянию на 26 августа 2013 года) Татарниковой Г.П., при этом доказательств выдачи названной суммы из кассы Учреждения в деле не имеется, то на основании информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 мая 2007 года № 118 «Об уплате государственной пошлины российскими и иностранными лицами через представителей» излишне уплаченная государственная пошлина в общей сумме 1 000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета Татарниковой Г.П.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 31 июля 2013 года по делу № А19-5440/2013, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 31 июля 2013 года по делу № А19-5440/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Возвратить директору Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Ангарска Татарниковой Галине Петровне излишне уплаченную по чеку-ордеру от 26 августа 2013 года (сертификат чека 26560099) государственную пошлину в сумме 1000 рублей, выдав справку.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв

Судьи Е.В. Желтоухов

Д.Н. Рылов