Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Васильевым И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу областного государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» на решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2015 года по делу № А19-12603/2015 по заявлению областного государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: <...>) к Территориальному управлению Федеральной службы финансов-бюджетного надзора в Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 6644074 <...>) о признании незаконным представления № 34-02-75/2310 от 06.2015,

(суд первой инстанции: судья Зволейко О.Л.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

областное государственное казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» (далее – заявитель, ОГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» или учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее – Управление Росфиннадзора или Территориальное управление) с заявлением о признании незаконным представления №34-02-75/2310 от 05.06.2015.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2015 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанным решением, учреждение обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения как незаконного и необоснованного, принятого при неполном исследовании доказательств по делу.

Из апелляционной жалобы учреждения следует, что ОГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» не нарушало требований статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации о результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оплата за произведенные работы по государственному контракту № 06/86-14 «На выполнение работ по строительству автомобильной дороги Тайшет-Чуна-Братск на участке км 155 – км 166 в Чунском районе Иркутской области» осуществлена ОГКУ «Дирекция автодорог» в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, целевой характер использования подтверждается сводным сметным расчетом к контракту, результативность использования денежных средств подтверждается ведомостью объемов работ (приложение № 1 к акту приемочной комиссии). В настоящее время указанный объект введен в эксплуатацию в полном объеме.

Действующим законодательством Российской Федерации и условиями заключенного сторонами контракта не запрещено оплачивать материалы и оборудование, приобретенные Подрядчиком для целей исполнения обязательств по Контракту, отдельно от оплаты работ по установке этого оборудования.

Как указывает заявитель апелляционной жалобы, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 4 статьи 753) предусматривают, что сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами (КС-2). Действия ОГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» соответствуют требованиям указанной нормы.

Согласно постановлению Госкомстата РФ от 11.11.1999 № 100 «Об утверждении унифицированных форм первичной документации по учету в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ», при приемке работ составляется акт по форме КС-2, на основании которого составляется Справка о стоимости выполненных работ и затрат КС-3. Составление других документов указанным постановлением не предусмотрено.

Согласно пункту 9.1 Контракта, Подрядчик с 25 по 30 числа каждого месяца сдает Заказчику выполненные объемы работ с составлением актов КС-2, КС-3. В локальной смете № 02-01-12 Обустройство (155-166) позиция стоимости материалов указывается отдельно от монтажа, в связи с чем, подрядчиком к приемке был представлен акт КС-2 только на завезенные материалы, причем только на 80% от их стоимости. Поскольку работы, указанные в локальной смете предусматривают покупку и транспортировку до объекта указанных материалов, а затем их установку непосредственно на строящемся объекте, соответственно, к оплате были приняты работы по покупке и транспортировке барьерного ограждения и дорожных знаков.

Учреждение указывает, что аванс на приобретение ГСМ и дорожно-строительных материалов и конструкций и (или) расходов связанных с мобилизацией в соответствии с проектом, выданный на основании пункта 3.8 Контракта, учитывается при промежуточных расходах за выполненные и принятые объемы работ путем вычетов пропорциональных сумм из сумм очередных платежей, причитающихся подрядчику – то есть независимо от того, на приобретение каких именно материалов и конструкций он использован. Тем более, что сумма выданного аванса зачтена не позднее, чем за два месяца до срока окончания работ (пункт ЗЛО Контракта), т.е. аванс «отработан».

Кроме этого, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. При этом согласно Постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

По убеждению учреждения оспариваемое представление уполномоченного органа является ненормативным правовым актом, поскольку (будучи, документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля) порождает для заявителя правовые последствия, обязывая его к действиям направленным на устранение причин и условий выявленных нарушений. Кроме этого, отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означает его сугубо информационный характер и не исключает для заявителя перспективу восстановления его прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта РФ (по факту отсутствия должной реакции предприятий на оспариваемое представление).

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления только как акту властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Управление Росфиннадзора представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, где просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, изучив материалы дела, выслушав представителей комитета, общества и Министерства, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области на основании приказа от 05.05.2015 № 75-п проведена выездная проверка заявителя – Областного государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области» в части использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» за 2014 год.

Составлен акт проверки от 02.06.2015, вынесено представление № 34-02-75/2310 от 05.06.2015, согласно которому Территориальное управление требует у заявителя рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений в срок до 30.09.2015, о результатах исполнения проинформировать управление не позднее 10 дней с даты исполнения представления.

Учреждение, не согласившись с представлением, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого представления правильным, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 № 449-О и от 04.12.2003 № 418-О также указано, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц – незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.

Учитывая изложенное, требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены одновременно следующие обстоятельства:

– несоответствие оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту;

– нарушение прав и законных интересов заявителя оспариваемым представлением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

В оспариваемом представлении № 34-02-75/2310 от 05.06.2015 указано на выявленное нарушение, выразившееся в том, что заявителем неправомерно санкционирована и произведена оплата подрядчику – ОАО «Дорожная служба Иркутской области» по Справке о стоимости выполненных работ и затрат от 25.12.2014 № 3 (КС-3) за счет средств федерального бюджета, стоимости комплектов металлоконструкции барьерного ограждения, дорожных знаков, без фактического выполнения работ по их установке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, между заявителем – государственным заказчиком и подрядчиком – ОАО «Дорожная служба Иркутской области» заключен государственный контракт от 20.09.2014.

Предметом контракта является выполнение работ по строительству автомобильной дороги в соответствии с инженерным проектом, утвержденным приказом заявителя от 09 апреля 2014 года № 24.

В соответствии с подпунктом 3.1 цена контракта включает стоимость материалов, трудовые затраты, налоги и сборы, иные затраты подрядчика. Согласно подпункту 12.1 подрядчик принимает на себя обязательство обеспечить объект строительными материалами, изделиями и конструкциями, инженерным (технологическим) оборудованием в соответствии с проектом.

Исходя из содержания подпунктов 3.1 и 12.1 контракта, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что строительство должно осуществляться с применением материалов подрядчика, которые подрядчик должен приобрести или изготовить самостоятельно, без передачи их заказчику. Кроме того подпункт 3.8 контракта предусматривает перечисление целевого аванса подрядчику для оплаты горюче-смазочных материалов, дорожно-строительных материалов и конструкций. Аванс был выплачен подрядчику, что подтверждается платежным поручением № 805033 от 24.09.2014.

Постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11 ноября 1999 года № 100 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ» установлена форма акта выполненных работ № КС-2, которая применяется для приемки выполненных подрядных строительно-монтажных работ производственного, жилищного, гражданского и других назначений. Акт подписывается уполномоченными представителями сторон, имеющими право подписи. На основании данных акта о приемке выполненных работ заполняется Справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС-3).

В соответствии с Указаниями по применению и заполнению форм по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденными Постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11 ноября 1999 года № 100 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ», как правильно указал суд первой инстанции, форма № КС-2 применяется для приемки выполненных подрядных строительно-монтажных работ, но не для приемки поставленных конструкций (материалов).

Государственный контракт от 20.09.2014 по своей юридической природе является договором подрядных работ для государственных нужд, исходя из этого к данному контракту применяются нормы главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации, таким образом, является правомерным вывод суда первой инстанции, что приемка работ по перевозке и приобретению конструкций, используемых при строительстве объекта, отдельно от работ по их установке, не может рассматриваться как самостоятельный этап работ.

При этом правилами и условиями контракта не предусмотрена передача каких-либо материалов заказчику. Согласно заключенному контракту цена контракта включает в себя стоимость материалов, заявитель не представил доказательств соблюдения указанного положения контракта.

То есть, учреждение в нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации санкционировало и произвело оплату покупки и перевозки материалов без проведения подрядчиком строительно-монтажных работ по их установке, что привело к нерезультативному расходованию бюджетных средств.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу о ом, что не имеется оснований для признания недействительным представления Управления Росфиннадзора.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2015 года по делу № А19-12603/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья Сидоренко В.А.

Судьи Рылов Д.Н.

Никифорюк Е.О.