Гражданский кодекс часть 1

от Правительства Камчатского края:
ФИО1 по доверенности со специальными полномочиями от 26.02.2011 № 27 сроком действия до 31.12.2011, удостоверение № 00022;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю, ГУП "Камчатэнергоснаб", Агентства по управлению государственным имуществом Камчатского края - не явились, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю

апелляционное производство № 05АП-419/2011

на решение от 06.12.2010

судьи В.И. Решетько

по делу № А24-3665/2010 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Правительства Камчатского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю

третьи лица: ГУП "Камчатэнергоснаб", Агентство по управлению государственным имуществом Камчатского края

о признании недействительными решения и предписания от 12.07.2010 по делу № 21-06/45-10А

УСТАНОВИЛ:

Правительство Камчатского края (далее – заявитель, Правительство) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее – антимонопольный орган, Камчатское УФАС России) от 12.07.2010 по делу № 21-06/45/10А о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 06.12.2010 заявленные требования удовлетворены. Решение и предписание комиссии УФАС по Камчатскому краю от 12.07.2010 по делу № 21-06/45-10А признаны недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», на УФАС возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю, не согласившись с решением суда, обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, доводы которой сводятся к тому, что Правительство Камчатского края и ГУП «Камчатэнергоснаб» осуществляют согласованные действия, которые выражаются в создании Правительством Камчатского края благоприятных условий (преимуществ) деятельности ГУП «Камчатэнергоснаб» на рынке агентских услуг по оптовой торговле углем и мазутом на территории Камчатского края. В качестве преимуществ, предоставленных Правительством Камчатского края ГУП «Камчатэнергоснаб», антимонопольный орган указывает увеличение уставного фонда ГУП «Камчатэнергоснаб». Данный факт, по мнению УФАС ведет и может привести к монополизации рынка агентских услуг по оптовой поставке (торговле) топлива в районы Камчатского края, и к ограничению доступа на этот рынок иных хозяйствующих субъектов. В результате указанных действий фактически создан безальтернативный порядок поставки мазута и угля на территорию Камчатского края для нужд энергоснабжающих организаций: через агента в лице ГУП «Камчатэнергоснаб». Таким образом, рынок агентских услуг по торговле углем и мазутом разделен по составу продавцов - продавцом является ГУП «Камчатэнергоснаб», доступ на указанный рынок других хозяйствующих субъектов ограничен.

На основании изложенных доводов Управление Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Извещенное надлежащим образом о месте и времени судебного заседания УФАС по Камчатскому краю, явку представителя в суд не обеспечило. Суд, руководствуясь ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя лица, подавшего апелляционную жалобу.

Представитель Правительства Камчатского края в судебном заседании против доводов апелляционной жалобы возражал, считает, что оснований для отмены судебного акта первой инстанции оснований нет. Предоставил письменный отзыв на апелляционную жалобу.

Третье лицо ГУП «Камчатэнергоснаб», извещенное надлежащим образом, также явку своего представителя в суд не обеспечило. Предоставило письменный отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому решение Арбитражного суда Камчатского края считает законным и обоснованным, просит оставить его в силе, а апелляционную жалобу УФАС по Камчатскому краю - без удовлетворения.

Третье лицо Агентство по управлению государственным имуществом Камчатского края, извещенное надлежащим образом, явку представителя в суд не обеспечило.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Камчатское УФАС России привлекло заявителя к ответственности за нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции) путем осуществления согласованных действий на рынке агентских услуг по оптовой торговле углем и мазутом на территории Камчатского края, приведших к ограничению конкуренции, в частности к разделу рынка агентских услуг по составу продавцов, ограничению доступа на указанный товарный рынок хозяйствующих субъектов, созданию неравных условий для деятельности хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке вследствие создания преимуществ для деятельности ГУП «Камчатэнергоснаб».

На основании оспариваемого решения Правительству Камчатского края выдано предписание от 12.07.2010 № 21-06/45-10А, содержащее требования о прекращении нарушения статьи 16 Закона о конкуренции, а именно: прекратить создание неравных условий для деятельности хозяйствующих субъектов на рынке агентских услуг по оптовой торговле углем и мазутом на территории Камчатского края в виде создания преимуществ для деятельности ГУП «Камчатэнергоснаб», которые выражаются в выделении ГУП «Камчатэнергоснаб» бюджетных средств на закупку топлива, а также внести изменения в соглашения о сотрудничестве с поставщиками топлива, исключающие положения, создающие ГУП «Камчатэнергоснаб» либо иному хозяйствующему субъекту преимущественные условия деятельности на рынке агентских услуг по оптовой торговле углем и мазутом на территории Камчатского края.

Заявитель полагает, что оспариваемое решение и предписание не основаны на нормах действующего антимонопольного законодательства, а доводы антимонопольного органа считает бездоказательными, в связи с чем Правительство Камчатского края обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзывы на нее, коллегия считает решение Арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) ни один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Для квалификации вышеуказанных действий в качестве нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган в силу указаний части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ должен доказать, что в результате рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства он с достоверностью установил фактические обстоятельства, подтверждающие определенные последствия в виде ограничения конкуренции, создание преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявил причинную связь между совершаемыми действиями и наступившими последствиями.

В своем решении антимонопольный орган ссылается на то обстоятельство, что условия создания ГУП «Камчатэнергоснаб» не соответствуют условиям создания государственного унитарного предприятия. Кроме того, предоставление Правительством Камчатского края бюджетных средств Камчатского края на увеличение уставного фонда ГУП «Камчатэнергоснаб» является предоставлением беспроцентного кредита, а в свою очередь, бюджетные средства пошли не на предоставление кредитов другим энергоснабжающим организациям Камчатского края.

Указанный довод коллегия считает несостоятельным в связи со следующим.

В соответствии с пунктами 1, 6 части 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» собственник имущества принимает решение о создании унитарного предприятия и формирует уставный фонд государственного или муниципального унитарного предприятия.

Полномочия собственника в отношении государственного имущества Камчатского края и имущества государственных унитарных предприятий Камчатского края возложены на Агентство по управлению государственным имуществом Камчатского края, что следует из подпунктов 1, 9 пункта 2.1 Положения об Агентстве по управлению государственным имуществом Камчатского края, утвержденного постановлением Законодательного собрания Камчатского края от 17.02.2010 № 710. Аналогичные полномочия были предоставлены Агентству постановлением Совета народных депутатов Камчатской области от 07.12.2007 № 2520.

Распоряжением Агентства по управлению государственным имуществом Камчатского края от 26.08.2008 № 197-р утвержден Устав ГУП «Камчатэнергоснаб» в новой редакции.

В силу пункта 1.1 данного Устава, ГУП «Камчатэнергоснаб» является правопреемником ранее действующего предприятия – ГУП «Расчетно-аналитическое управление регионального центра по ценообразованию в строительстве», созданного на основании постановления Администрации Камчатской области от 13.07.1998 № 240.

Согласно пункту 1.3 вышеуказанного Устава учредителем предприятия является Агентство по управлению государственным имуществом Камчатского края. Координацию и регулирование деятельности предприятия осуществляет Министерство ЖКХ, транспорта и энергетики Камчатского края.

Правительство Камчатского края как высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации - Камчатского края согласно статье 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разрешает и осуществляет меры по обеспечению комплексного развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, социального обеспечения.

В связи с этим в пределах своих полномочий Правительство Камчатского края разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета субъекта, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, осуществляет иные полномочия, установленные Федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с Федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ.

Распоряжением Правительства Камчатского края от 11.12.2009 № 569-РП Минфину Камчатского края предписано подготовить соответствующие материалы для внесения изменений в Закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2009 год» в части предоставления Агентству по управлению государственным имуществом Камчатского края ассигнований в объеме 821 429, 00 тыс. руб. на увеличение уставного фонда ГУП «Камчатэнергоснаб» за счет средств дотаций бюджетам субъектов РФ, выделенных в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 01.12.2009 № 136-р.

Во исполнение распоряжения Правительства Камчатского края от 11.12.2009 № 569-РП распоряжением Агентства по управлению государственным имуществом Камчатского края от 14.12.2009 № 375-р увеличен уставный фонд ГУП «Камчатэнергоснаб» на 833 129 000 руб. и утверждены соответствующие изменения в устав данного предприятия.

На основании изложенного, коллегия суда апелляционной инстанции считает увеличение уставного фонда ГУП «Камчатэнергоснаб» законным и произведенным в рамках полномочий, предоставленных Правительству Камчатского края,и их нельзя квалифицировать как согласованные действия между Правительством Камчатского края и ГУП «Камчатэнергоснаб».

В свою очередь, увеличение уставного фонда ГУП «Камчатскэнергоснаб» не ведет и не может вести к монополизации рынка агентских услуг по оптовой поставке (торговле) топлива в Камчатский край, и к ограничению доступа на этот рынок иных хозяйствующих субъектов. В данном случае отсутствует квалифицирующий признак, указанный законодателем в ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», причинная связь между определенным соглашением и (или) согласованными действиями и негативными последствиями для определенной конкурентной среды.

Более того, как следует из оспариваемого решения Камчатского УФАС России, антимонопольный орган сам подтверждает, что информация об иных хозяйствующих субъектах, имеющих возможность на равных с ГУП «Камчатэнергоснаб» условиях осуществлять деятельность агентов по оптовой поставке топлива в Камчатский край, отсутствует.

Кроме того, в оспариваемом решении Камчатского УФАС России не указано, какие конкретно согласованные действия в виде увеличения уставного фонда ГУП «Камчатэнергоснаб» привели к ограничению конкуренции, в частности к разделу рынка агентских услуг по составу продавцов, между кем поделен рынок агентских услуг, каков состав продавцов по территориям, какие конкретно хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять поставку топлива.

В качестве примеров предприятий, обратившихся в 2009 году за предоставлением бюджетного кредита, в оспариваемом решении указаны ОАО «Коряктеплоэнерго» и ГУП «Камчатсккоммунэнерго».

Вместе с тем, из установленных судом обстоятельств следует, что в 2009 году бюджетные кредиты не были предоставлены ОАО «Коряктеплоэнерго» и ГУП «Камчатсккоммунэнерго» в виду наличия у них задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему, отсутствия банковских гарантий и отсутствия обеспечения выполнения обязательств по возврату бюджетного кредита, что подтверждается письмом Минфина Камчатского края от 26.05.2010 № 33-02-14-1147. По состоянию на май 2010 года указанные юридические лица для получения бюджетного кредита на закупку и поставку топлива в Министерство финансов Камчатского края не обращались.

В соответствии с материалами дела, ОАО «Коряктеплоэнерго» самостоятельно осуществляет поставку топлива, подтверждением чего являются договоры поставки топлива в районы Камчатского края и дополнительные соглашения к этим договорам, имеющиеся в материалах дела № 21-06/45-10А о нарушении антимонопольного законодательства, а в отношении ГУП «Камчатсккоммунэнерго» арбитражным судом возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве).

Кроме того, при принятии оспариваемого решения Комиссия антимонопольного органа построила свои выводы на основании сведений, полученных от энергоснабжающих организаций, привлеченных к участию в рассмотрении дела № 21-06/45-10А по определению от 01.06.2010 «О привлечении лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, к рассмотрению дела № 21-06/45- 10А», а именно ОАО «Камчатскэнерго», МУП «Городское тепловодоснабжение», ГУП «Камчатсккоммунэнергосбыт», ОАО «Коряктеплоэнерго», МАУ «УЖКХ города Петропавловска-Камчатского».

Между тем, как следует из материалов дела, данные сведения получены без детально проведенного мониторинга деятельности на товарном рынке энергоснабжающих организаций Камчатского края и иных доказательств влияния действий Правительства Камчатского края и ГУП «Камчатэнергоснаб» на ограничение деятельности какого-либо иного участника рынка на соответствующем товарном рынке.

Кроме того, представители вышеуказанных предприятий при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не присутствовали, и Комиссия Камчатского УФАС России сделала соответствующие выводы, основываясь лишь на письменных сообщениях этих лиц.

Более того, в отношении перечисленных в оспариваемом решении предприятий соответствующие проверки не проводились, а представленная ими информация не проверялась. Документы, подтверждающие факт обязательности заключения договоров на поставку топлива через ГУП «Камчатэнергоснаб» в материалах дела отсутствуют и в суд не представлены.

Следовательно, указанные доказательства не могут быть положены судом в основу принимаемого решения.

В акте антимонопольного органа от 30.04.2010 № 12/06 отмечено, что в Уставе предприятия не определено, что целями деятельности ГУП «Камчатэнергоснаб» является решение каких-либо социальных задач.

Вместе с тем, из пункта 2.1 Устава ГУП «Камчатэнергоснаб» с достаточным основанием следует, что одной из главных целей данного предприятия является выполнение комплекса мероприятий по завозу топливно-энергетических ресурсов на территорию Камчатского края, что, в свою очередь, является одной из важнейших социальных задач на территории Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Кроме того, антимонопольный орган по результатам изучения бухгалтерских балансов ГУП «Камчатэнергоснаб» за 2008 и 2009 годы сделал вывод, что прибыль ГУП «Камчатэнергоснаб» по состоянию на 31.12.2009 составила 6 192 тыс. руб. и увеличилась по состоянию с 2008 годом в 13 раз.

Однако комиссия Камчатского УФАС России в рассматриваемом вопросе не учла тот факт, что предприятие, являясь правопреемником ГУП «Расчетно-аналитическое управление регионального центра по ценообразованию в строительстве», созданного на основании постановления Администрации Камчатской области от 13.07.1998 № 240, в 2008 году осуществляло уставную деятельность только 3 месяца с момента государственной регистрации соответствующих изменений, и сравнивать размер прибыли за 3 месяца 2008 года с размером прибыли за 12 месяцев 2009 года представляется некорректным.

В ходе проверки законности и обоснованности судебного решения Арбитражного суда Камчатского края, коллегией апелляционной инстанции дана оценка доводам Правительства Камчатского края о нарушении антимонопольным органом процедуры проведения и оформления результатов проведенной Камчатским УФАС России проверки, которые в ходе судебного разбирательства нашли свое подтверждение.

Так, в силу части 1 статьи 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также - проверяемое лицо).

При этом в силу части 4 статьи 25.1 данного Закона основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 5 статьи 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции» предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности или, если основанием проведения такой проверки является пункт 3 части 4 настоящей статьи, исполнение ранее выданного предписания.

При этом, как установлено пунктом 3.5 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 24.02.2010 № 89 (зарегистрировано в Минюсте России 20 апреля 2010 г. № 16935), плановые и внеплановые проверки проводятся в выездной форме.

В силу указаний части 1 статьи 25.6 Федерального закона «О защите конкуренции» по результатам проверки составляется акт, копия которого вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу, его представителю.

В нарушение вышеуказанных законоположений и нормативного правового акта ФАС России внеплановая проверка по делу № 21-06/45-10А проведена не в выездной, а документарной форме.

Копия составленного по результатам указанной проверки акта от 30.04.2010 № 12/06 в установленном порядке Правительству Камчатского края (его представителю) не направлялась (не вручалась).

Данные обстоятельства, по мнению суда апелляционной инстанции, являются грубым нарушением действующего порядка организации и проведения проверок антимонопольными органами, в силу чего являются самостоятельными основаниями для признания принятых по результатам таких проверок ненормативных правовых актов Камчатского УФАС России недействительными.

На основании исследования всех обстоятельств по делу апелляционная коллегия считает, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого решения от 12.07.2010 по делу № 21-06/45-10А о признании в действиях Правительства Камчатского края нарушения статьи 16 Федерального закона «О защите конкуренции».

При указанных основаниях решение и предписание УФАС по Камчатскому краю не может быть признано законным и обоснованным.

Кроме того, пунктом 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» императивно установлено, что положения ненормативного акта административного органа должны содержать четкие формулировки, позволяющие однозначно определить, какие именно действия необходимо совершить лицу в целях прекращения нарушения Закона о конкуренции.

Вместе с тем, как следует из текста оспариваемого предписания, указания, адресованные Правительству Камчатского края по осуществлению действий в целях устранения выявленных нарушений фактически невозможны к исполнению, так в части способа их осуществления сформулированы нечетко и абстрактно.

Кроме того, вышеуказанное предписание содержит в себе требование внести изменения в соглашения о сотрудничестве с поставщиками топлива, исключающие положения, создающие ГУП «Камчатэнергоснаб», либо иному хозяйствующему субъекту преимущественные условия деятельности на рынке агентских услуг по оптовой торговле углем и мазутом на территории Камчатского края, однако не указано, в какие именно соглашения нужно внести данные изменения.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом всех вышеперечисленных обстоятельств, коллегия считает правомерным и обоснованным решение суда первой инстанции, признавшим недействительными решение и предписание комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю от 12.07.2010 по делу № 21-06/45-10А, в связи с его несоответствием Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 06.12.2010 по делу № А24-3665/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий:

З.Д. Бац

Судьи:

Т.А. Солохина

ФИО2