Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным постановления от 09.11.2021 № 05-380-380-3-/67-1 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии: лица, участвующие в деле, не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество «Аэропорт Южно-Сахалинск» (далее - заявитель, общество, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск») обратилось в суд с заявлением о признании незаконным постановления Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ( далее - административный орган, Ростехнадзор) от 09.11.2021 № 05-380-380-3-/67-1 о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23.12.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» обратилось в суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции от 23.12.2021. Податель апелляционной жалобы считает решение арбитражного суда незаконным и необоснованным, подлежащим отмене. Общество настаивает на неправомерности принятого административным органом решения. При этом, вывод суда о виновности Общества в выявленных нарушениях сделан со ссылкой на нормативные акты, не содержащие обязательных требований о соблюдении СП 48.13330.2011. В то же время, СП 48.13330.2019 от 24.12.2019, несоблюдение которых было положено Ростехнадзором в основу выводов о наличии в действиях заявителя состава вменяемого правонарушения, вступившие в силу с 25.06.2020, не являются обязательными к исполнению. Обращает внимание суда на то, что в проектной документации по объекту "Реконструкция аэродрома Оха. 1 этап" указан СП 48.13330.2011, где отсутствуют требования к аккредитации лаборатории. Основания для актуализации нормативной документации и внесения изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение, отсутствуют. В связи с чем, по мнению Общества, оно правомерно основывалось на требованиях, действовавших на момент получения положительного заключения, а именно СП 48.13330.2011.

Кроме того, ссылаясь на Федеральный закон от 28.12.2013 №412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", заявитель отмечает, что аккредитация в национальной системе испытательных лабораторий, в том числе строительных, осуществляется на основе принципа добровольности. При этом, испытания, которые выдавала неаккредитованная лаборатория, впоследствии по инициативе заявителя были перепроверены новой привлеченной аккредитованной лабораторией "Сахалинстройконтроль" и они признаны легитимными, соответствующими всем нормам , правилам и техническим регламентам, что подтверждается соответствующими актами.

По существу спора в части нарушения ведения Обществом общего журнала работ, заявитель пояснил, что на момент проведения проверки новый журнал находился на регистрации, в целях фиксации выполненных работ при отсутствии зарегистрированного журнала были распечатаны дополнительные листы журнала и записи велись на них. Поскольку в дальнейшем данное нарушение было устранено, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» считает, что данное нарушение носит формальный характер, не влияющее на качество выполняемых работ, не причинило вреда или угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, безопасности государства, не повлекло причинения имущественного ущерба.

Общество полагает, что в рассматриваемом случае имеется возможность для применения статьи 2.9 КоАП РФ либо снижен размер штрафа.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку своих представителей в суд не обеспечили. Жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее:

Согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» зарегистрировано в качестве юридического лица за ОГРН <***> от 08.05.2013.

Основные виды деятельности общества в соответствии ОКВЭД, помимо прочих видов, включают: деятельность вспомогательную прочую, связанную с воздушным транспортом (52.23.19), строительство жилых и нежилых зданий (41.2), деятельность пассажирского воздушного транспорта (51.10), аэропортовая деятельность (52.23.11), перевозка пассажиров, грузов воздушным транспортом (51.21.1, 51.10).

В соответствии с условиями контракта от 14.05.2019 № 216-ПР/19, заключенного между АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» и АО «Труд», заявитель выступил заказчиком строительных, монтажных и других связанных работ, обеспечивающих полноценное функционирование и ввод в эксплуатацию вновь построенных/реконструируемых объектов аэропорта г. Оха Сахалинской области.

Указанным контрактом предусмотрено, что заказчик на соответствие проектной документации и нормативным актам проверяет качество материалов, оборудования, изделий в течение 5 рабочих дней со дня получения образцов, осуществляет строительный контроль в соответствии со ст. 53 ГрК РФ на всех этапах выполнения работ, производит приемку работ, проверяет их объемы, качество выполнения, качество материалов (п.п. 14.1.6-14.2.8).

Как следует из Проекта производства работ аэропорта, объекты инфраструктуры классифицированы как особо опасный и технически сложный объект (п. 4 приложения к отзыву Сахалинского управления).

В период с 16.07.2021 по 29.07.2021 на основании Решения Управления от 12.07.2021 №Р-380-3 в отношении Общества. Объекта капитального строительства должностными лицами управления проведена внеплановая выездная проверка на предмет соответствия выполненных работ и применяемых строительных материалов в процессе строительств, а также результатов таких работ требованиям проектной документации, в том числе с соблюдением технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов. Проверка проводилась в присутствии заказчика-застройщика, генерального подрядчика, лиц, осуществляющих строительный контроль на объекте.

Согласно Акту № А-380-3 от 29.07.2021, в ходе выездной проверки реконструкции аэродрома Оха должностными лицами Сахалинского управления Ростехнадзора установлено, что используемая испытательная лаборатория Охинского филиала АО «Труд» не соответствует требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной ГОСТ ISO/IEC 17025 (п. 1), к актам освидетельствования скрытых работ приложены паспорта с целью подтверждения соответствия работ предъявляемым к ним требованиям, выданы лабораторией с июля месяца 2020 по настоящее время не имеющей аккредитации по ГОСТ ISO/IEC 17025 (например, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 15 ДОЩ, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 16 ДОЩ) (п. 2), извещение о начале строительных работ по второму этапу строительства в установленном порядке не направлено (п. 3), общий журнал работ в виде комплекта отдельных 29 листов не соответствует предъявляемым требованиям (п. 4).

Приведенные в вышеназванном Акте обстоятельства нарушений предложено устранить (Предписание от 29.07.2021 № П-380-3-о/1 сроком до 01.09.2021).

Выявленные нарушения послужили основанием для составления протокола №05-380-3-67/1 от 28.09.2021 об административном правонарушении.

По результатам рассмотрения материалов административного дела Сахалинским Управлением Ростехнадзора вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела постановление №05-380-380-3-/67-1 от 09.11.2021 о назначении административного наказания Обществу по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 200.000 руб.

Оспариваемым постановлением, АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» вменялись в вину отсутствие привлеченной к работе аккредитованной лаборатории, приобщение к актам освидетельствования паспортов соответствия работ предъявляемым требованиям, подготовленных не аккредитованной лабораторией, а также нарушение правил ведения общего журнала работ.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Общества в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что оспариваемое постановление вынесено уполномоченным органом при наличии оснований на то, является законным, обоснованным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств:

Пунктом 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Объективная сторона данного правонарушения заключается, в том числе, в нарушении требований технических регламентов при строительстве объектов капитального строительства.

Императивное требование о недопустимости возникновения угрозы причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений при строительстве, реконструкции, капитальном и текущем ремонте здания или сооружения, консервации объекта, строительство которого не завершено, содержится в части 1 статьи 5, статьях 7 и 35 Федерального закона №384-ФЗ.

Согласно статье 52 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1). Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3). Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда), проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия (часть 6).

Предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства является проверка, в том числе соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности (за исключением объектов капитального строительства, на которые требования энергетической эффективности не распространяются) и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (пункт 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ).

Поскольку Общество является заказчиком работ на Объекте, а также осуществляет строительный контроль в процессе строительства, в связи с чем является надлежащим субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Как установлено судом и следует из материалов дела, основанием для составления протокола об административном правонарушении и вынесения в отношении Общества постановления послужило то, что используемая испытательная лаборатория Охинского филиала АО «Труд» не соответствует требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной ГОСТ ISO/IEC 17025 (п. 1), к актам освидетельствования скрытых работ приложены паспорта с целью подтверждения соответствия работ предъявляемым к ним требованиям, выданы лабораторией с июля месяца 2020 по настоящее время не имеющей аккредитации по ГОСТ ISO/IEC 17025 (например, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 15 ДОЩ, к Акту ОСР от 11.07.2020 № 16 ДОЩ) (п. 2), извещение о начале строительных работ по второму этапу строительства в установленном порядке не направлено (п. 3), общий журнал работ в виде комплекта отдельных 29 листов не соответствует предъявляемым требованиям (п. 4).

Указанные нарушения подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе актом проверки от 29.07.07.2021 №А-380-3.

Судом первой инстанции дана оценка каждому из указанных нарушений и правомерно отмечено следующее:

Согласно части 2 статьи 5 ФЗ РФ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 №384-ФЗ - безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, эксплуатации обеспечивается посредством соблюдения требований настоящего Федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 настоящего Федерального закона перечни, или требований специальных технических условий.

В соответствии с частью 1 статьи 6 ФЗ РФ № 384-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Своды правил отнесены к обязательным документам по стандартизации (п. 12 ст. 2, ст. 34 ФЗ РФ «О стандартизации» № 162-ФЗ).

Положениями пунктов 4.17, 9.5, 9.12 СП 48.13330.2019 (Свод правил) предусмотрено, что собственная либо привлекаемая испытательная лаборатория должна соответствовать требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной в ГОСТ ISO/IEC 17025, а лицом, осуществляющим строительство, проверяются документы, подтверждающие аккредитацию.

Таким образом, как верно указал арбитражный суд, испытания строительных материалов, конструкций, изделий на соответствие требованиям технических регламентов, норм и правил, проектной документации являются необходимыми и подлежат выполнению только аккредитованными уполномоченным органом по аккредитации лабораториями.

Довод заявителя о том, что для осуществления деятельности по осуществлению лабораторного контроля - не требуется обязательная аккредитация, а указанная аккредитация носит добровольный характер, отклоняется арбитражным апелляционным судом.

В соответствии с пунктом 4.17 СП 48.13330.2019 "Организация строительства" собственная или привлекаемая испытательная лаборатория должна соответствовать требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, установленной в ГОСТ ISO/IEC 17025, Федеральным законом от 28 декабря 2013 года №412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", Федеральным законом от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ "О техническом регулировании".

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 28.12.2013 №412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" аккредитация в национальной системе аккредитации (далее также - аккредитация) - это подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.

Национальный стандарт Российской Федерации - Межгосударственный стандарт ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий" (до 01.09.2019 Межгосударственным стандартом ГОСТ ИСО/МЭК 17025-2009) разработан с целью укрепления доверия к деятельности лабораторий. В настоящем стандарте содержатся требования к лабораториям, выполнение которых позволит им продемонстрировать компетентность и способность получать достоверные результаты (абз. 1 Введения ГОСТ ISO/IEC 17025-2019).

При этом, настоящий стандарт применим ко всем организациям, занимающимся лабораторной деятельностью (абз. 2 раздела 1 "Область применения" ГОСТ ISO/IEC 17025-2019).

Исходя из содержания ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 подтверждение аккредитации допустимо при одновременном выполнении ряда требований, в частности, требований к структуре испытательной лаборатории, требований к ресурсам испытательной лаборатории, требований к процессу деятельности, требований к используемой в испытательной лаборатории системе менеджмента.

В соответствии с разделом 6 "Требования к ресурсам" ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 лаборатория должна располагать персоналом, помещениями, оборудованием, системами и вспомогательными службами, необходимыми для управления лабораторной деятельностью и для ее осуществления (подраздел 6.1 "Общие требования").

Таким образом, исполнение только одного из требований национального стандарта - ГОСТ ISO/IEC 17025-2019, не свидетельствует о соответствии привлекаемой испытательной лаборатории требованиям технической компетентности и независимости в соответствии с областью аккредитации, следовательно, Общество не может расцениваться или отождествляться как аккредитованная лаборатория.

Тем самым, имеющиеся в материалах дела акты скрытых работ, свидетельствуют о ведении Обществом на Объекте капитального строительства лабораторного контроля без соответствующей аккредитации, что является нарушением требований вышеуказанных правовых норм.

То обстоятельство, что в дальнейшем испытания, которые выдавала не аккредитованная лаборатория, были перепроверены новой привлеченной Обществом аккредитованной лабораторией и они признаны легитимными, соответствующими нормам, правилам и техническим регламентам, правового значения для рассмотрения настоящего спора по существу не имеет, поскольку нарушение зафиксировано и отражено административным органом.

Доводы, приведенные АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Коллегией проверена и отклоняется ссылка заявителя на то, что в проектной документации по объекту "Реконструкция аэродрома Оха. 1 этап" указан СП 48.13330.2011, где отсутствуют требования к аккредитации лаборатории, основания для актуализации нормативной документации и внесения изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение, отсутствуют, в связи с чем, по мнению Общества, оно правомерно основывалось на требованиях, действовавших на момент получения положительного заключения, а именно СП 48.13330.2011.

Как верно отметил арбитражный суд, само по себе использование аккредитованных лабораторий (вместо не аккредитованных) не требует внесение изменений в Проект производства работ, проектной документации по объекту "Реконструкция аэродрома Оха. 1 этап".

При этом, введение в действие новых правил (изменение действующих) законодательных и нормативных правовых актов, технических регламентов, требования которых затрагивают конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности строящегося объекта капитального строительства может являться основанием для внесения изменений в проектную документацию (п.п. «в» п. 8.5 Положения об авторском надзоре).

В соответствии с п.п. 6 ч. 1 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, объекты инфраструктуры воздушного транспорта относятся к особо опасным и технически сложным.

Соответственно, установленный порядок строительства обеспечивает, как качество и безопасность самих работ, так и их результата, следовательно, подлежит неукоснительному соблюдению.

Отступление от соответствующих правил образует состав административного правонарушения.

Проверив выводы административного органа в части допущенного Обществом нарушения обязанности по ведению «Общего журнала работ», по контролю соблюдения правил ведения такого журнала (ст. 53 ГрК РФ, п.п. 2-12 Положения о проведении строительного контроля, п.п. 2,3,4 РД 11-05-2007), коллегия апелляционного суда не находит оснований не согласиться с Ростехнадзором.

Факт того, что в ходе проверки вместо общего журнала работ должностным лицам Сахалинского управления Ростехнадзора заявителем представлено 29 отдельных листов учета выполненных работ, начиная с 16.06.2021 подтверждается материалами дела и по существу не оспаривается самим Обществом.

Коллегия апелляционного суда не может согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что данное нарушение носит формальный характер в силу следующего:

Так, в силу положений РД 11-05-2007, общий журнал работ является основным документом, отражающим последовательность строительства, реконструкции, сведения о строительном контроле, орган государственного строительного надзора скрепляет журналы работ печатью, проставляет регистрационную надпись с указанием номера дела и возвращает застройщику.

При этом, журнал работ является документом постоянного срока хранения, срок хранения равен жизненному циклу объекта, журнал используется в необходимых случаях, связанных с расследованиями аварийных ситуаций и т.п.

Как верно отметил арбитражный суд, действующим законодательством не предусмотрена возможность ведения «копий листов журнала с последующим приобщением».

Доводы заявителя в указанной части нормативно не обоснованы, в связи с чем подлежат отклонению.

Ссылки АО «Аэропорт Южно-Сахалинск» об устранении нарушений на момент принятия постановления о привлечении к административной ответственности путем направления в адрес Сахалинского управления Ростехнадзора письма от 30.08.2021 №7-3/816 с приложением отчета об устранении всех нарушений, указанных в предписании №П-380-3-о/1 от 29.07.20021, также отклоняются, поскольку не является обстоятельством, исключающим административную ответственность.

Установив все имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельства, суд обоснованно пришел к выводу о наличии в действиях Общества всех элементов состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Оснований для квалификации выявленного правонарушения малозначительным и применения положений статьи 2.9 КоАП РФ либо снижения размера административного штрафа не установлено.

Применительно к части 1 статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации коллегией не может быть не отмечена повышенная опасность для окружающих строительной и иной, связанной с ней, деятельности юридических лиц.

При этом, у Общества как лица, осуществляющего строительство, имелась возможность для соблюдения правил и норм действующего законодательства, однако им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, что свидетельствует о наличии его вины в совершении административного правонарушения в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений при вынесении оспариваемого постановления судами первой и апелляционной инстанций не установлено.

При таких обстоятельствах суды на основании части 3 статьи 211 АПК РФ правомерно отказали в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене постановления №05-380-380-3-/67-1 от 09.11.2021 о привлечении общества к административной ответственности.

Пятый арбитражный апелляционный суд считает, что выводы суда первой инстанции по данному спору основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии с главой 7 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 23.12.2021 по делу №А59-6286/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

С.В. Понуровская

Судьи

О.Ю. Еремеева

А.В. Гончарова