Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации (ОГРН <***> ИНН <***>), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации; возложении обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, которая предусмотрена статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации,

при участии: лица, участвующие в деле, не явились, о дате, месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Сахалинской области (далее – заявитель) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области в интересах прав муниципального образования «Невельский городской округ» с заявлением к администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации (далее – администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ); возложении на Администрацию обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, которая предусмотрена статьями 21, 34.2 НК РФ.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 15.07.2022 заявленные требования удовлетворены: бездействие администрации Невельского городского округа Сахалинской области признано незаконным, как не соответствующее положениям Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2010 № 21-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом суд обязал администрацию в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогам и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация Невельского городского округа Сахалинской области обратилась с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит решение от 15.07.2022 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заместителя прокурора Сахалинской области.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что дача письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о местных налогах и сборах не является муниципальной услугой, не включена в Перечень муниципальных (государственных) услуг, предоставляемых и исполняемых администрацией муниципального образования «Невельский городской округ» и подведомственными учреждениями, утвержденный постановлением администрации Невельского городского округа от 13.08.2021 № 1178. Кроме того, результатом рассмотрения письменного обращения налогоплательщика является официальное разъяснение финансового органа, которое не содержит правовых норм, не конкретизирует нормативные предписания, а носит информационно-разъяснительный характер и не может быть унифицировано. Также отмечает, что процедура дачи письменных разъяснений достаточно полно урегулирована Налоговым кодексом Российской Федерации и не требует разработки (издания) специального нормативного акта (регламента по предоставлению данной услуги).

Через канцелярию суда от прокуратуры поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) приобщен к материалам дела. Прокуратура по тексту представленного отзыва на апелляционную жалобу администрации выразила несогласие с изложенными в ней доводами, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

Определение Пятого арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 31.08.2022 и размещено в информационной системе «Картотека арбитражных дел» по адресу: http://kad.arbitr.ru в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ.

Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверена Пятым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 АПК РФ.

Из материалов дела коллегией установлено следующее:

Прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией требований законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг, в ходе которой установлено отсутствии принятых нормативных актов, регламентирующих предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

19.04.2022 Невельской городской прокуратурой в адрес мэра Невельского городского округа внесено представление № 7-25-2022 об устранении нарушений законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг. Прокуратура потребовала незамедлительно рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры к устранению нарушений действующего законодательства.

В ответном письме от 13.05.2022 исх. № 5.03.2769/22 Администрация указала на отсутствие оснований для удовлетворения предписания.

Посчитав, что бездействие администрации является незаконным, прокуратура обратилась в арбитражный суд с заявлением, которое было удовлетворено судом первой инстанции.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предметом заявленных в рамках настоящего дела требований является бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Под бездействием понимается неисполнение соответствующими органами, осуществляющими публичные полномочия, обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими их полномочия.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Как следует из пункта 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Статьями 14 - 16 Закона № 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

В силу пунктов 1, 2 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, среди прочего, составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

В силу части 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики имеют право получать от финансовых органов муниципальных образований письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

Пунктом 2 статьи 34.2 НК РФ предусмотрено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

В силу пункта 3 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Из вышеприведенных положений налогового законодательства следует, что финансовые органы муниципальных образований обязаны давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а налогоплательщики вправе требовать от финансового органа соответствующие разъяснения.

При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ) установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок деятельности финансового органа муниципального образования по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации, обращения налогоплательщиков по вопросам не регулируется нормами Закона № 59-ФЗ.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ. Доводы ответчика об обратном подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании вышеприведенных норм права.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 12 Закона № 210-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять названные услуги в соответствии с административными регламентами.

В силу пункта 4 статьи 2 Закона № 210-ФЗ административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таким образом, административный регламент разрабатывается в целях повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения муниципальной услуги, установления порядка и стандарта предоставления муниципальной услуги.

Решением Собрания Невельского городского округа от 19.10.2010 № 71 принят Устав муниципального образования «Невельский городской округ», которым закреплены правовые основы местного самоуправления на территории городского округа, определяет порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий.

В силу пункта 2 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения муниципального образования «Невельский городской округ» отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

Вместе с тем, в нарушение действующего законодательства администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети «Интернет» отсутствуют.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено и администрацией отсутствие такового регламента не оспаривается.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Отсутствие правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что дача финансовым органом муниципального образования письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не является государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, а также муниципальной услугой. Вместе с тем, указанный довод основан на неверном толковании вышеприведенных нормативных положений, подлежит отклонению.

Также судом первой инстанции обоснованно отмечено, что порядок предоставления таких разъяснений должен быть разработан с целью соблюдения прав налогоплательщика на получение соответствующих письменных разъяснений от финансовых органов муниципальных образований по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

В данной связи спорная услуга подлежит реализации в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ, согласно которому органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами, в связи с чем в рассматриваемом случае требуется разработка соответствующего регламента.

Надлежит учесть, что отсутствие указания в перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р, на муниципальную услугу по даче разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, не исключает необходимости соблюдения ответчиком законодательно установленных требований.

Кроме того, как следует из самого наименования перечня соответствующих услуг, он носит рекомендованный характер, тогда как положения федерального законодательства, из которых следует обязанность финансовых органов муниципальных образований по предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а также необходимость разработки и утверждения административного регламента по предоставлению такой муниципальной услуги, имеют императивный характер, требуя неукоснительного их выполнения.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого бездействия Администрации незаконным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования прокурора. Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Придя к выводу о наличии со стороны ответчика незаконного бездействия, суд первой инстанции при наличии к тому законных оснований возложил на администрацию обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ, в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционных жалобах не приведено, фактически доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных в дело доказательств, правильно установленных и оцененных судом первой инстанции, и не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Учитывая изложенное, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции также не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе не рассматривается, поскольку апеллянт освобожден от ее уплаты в силу закона.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 15.07.2022 по делу № А59-2443/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

С.В. Понуровская

Судьи

Н.Н. Анисимова

А.В. Гончарова