Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Краевого государственного казенного учреждения «Служба заказчика Министерства строительства Хабаровского края»

на решение от 14.04.2022 по делу № А73-18404/2021

Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Краевого государственного казенного учреждения «Служба заказчика Министерства строительства Хабаровского края»

к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю

о признании недействительным предписания в части

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное казенное учреждение «Служба заказчика Министерства строительства Хабаровского края» (далее - заявитель, КГКУ «Служба заказчика Минстроя края», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - УФК по Хабаровскому краю, управление) от 07.10.2021 № 22-14-75/49-6395 в части нарушений, не подлежащих исполнению, в сумме 6 332 933,91 руб.

Решением суда от 14.04.2022 в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» заявило апелляционную жалобу, в которой просило его отменить и принять по делу новый судебный акт по мотиву неполного выяснения всех обстоятельств по делу.

В заседании суда второй инстанции представитель апеллянта поддержал доводы в полном объеме, указывая на неисполнимость оспариваемого предписания в части, а также на то, что со стороны учреждения предприняты все меры по исполнению ранее выданного представления от 30.06.2021.

Учреждение в отзыве и заседании суда второй инстанции отклонило позицию заявителя, настаивало на законности обжалуемого судебного решения.

Повторно исследовав материалы дела, обсудив обоснованность доводов жалобы с учетом отзыва и пояснений участников процесса, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующему.

Из материалов дела видно, что в соответствии с приказом от 10.03.2021 №92 УФК по Хабаровскому краю и на основании пункта 22 Плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2021 год в период с 12.03.2021 по 23.04.2021 в отношении КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения целей, порядка и условий предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) предоставления субсидий юридическим лицам и соблюдения условий соглашений (договоров) об их предоставлении в рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, Программы «Туризм» в рамках государственных программ Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» и «Экологическое развитие и инновационная экономика» за период 2018 – 2020 годы.

В связи с выявлением в ходе контрольного мероприятия нарушений, которые отражены в акте выездной проверки от 23.04.2021, управлением в соответствии со статьями 269.2 и 270.2 БК РФ, пунктами 7 и 8 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095, в адрес учреждения направлено представление от 30.06.2021 № 22-14-75/49-3960, согласно которому последнему необходимо принять меры, в том числе, по возмещению неправомерно использованных денежных средств в размере 6 804 397,11 руб. (5 957 163,83 руб., 94 038,00 руб., 753 195,28 руб.) в срок до 20.09.2021; о результатах исполнения представления проинформировать УФК по Хабаровскому краю до 30.09.2021.

Указанные нарушения на сумму 6 804 397,11 руб. выразились в следующем:

1. в нарушение требований подпункта 2 пункта 1 статьи 162 БК РФ, статьи 309 ГК РФ, части 1 статьи 5, части 1, 3 статьи 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 № 402-ФЗ, подпунктов 1, 2 части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) в 2018 году осуществлялась неправомерная оплата работ по реконструкции набережной в Центральном районе г. Хабаровска (I этап, II этап, III этап) из них: в части необоснованного применения коэффициентов в ходе осуществления строительства в сумме 5 957 163,83 руб.; в части необоснованного применения (увеличения) стоимости приобретения 9 секций ограждения в сумме 94 038,00 руб.

2. в нарушение требований пункта 1 части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ в период 2018-2020 годы приемка поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг в рамках исполнения государственных контрактов на выполнение работ по реконструкции набережной в Центральном районе г. Хабаровска осуществлялась в случаях несоответствия этих товаров, работ, услуг условиям контрактов, путем подписания документов о приемке, содержащих сведения об оборудовании и материалах, не соответствующих фактически установленным, примененным маркам оборудования и материалов на общую сумму 753 195,28 руб.

В связи с тем, что в установленный в представлении срок нарушения учреждением устранены не были, органом контроля вынесено предписание от 07.10.2021 № 22-14-75/49-6395 с требованием принять меры по возмещению неправомерно использованных денежных средств в размере 6 804 397, 11 руб. в срок до 31.03.2022.

Несогласие с указанным предписанием в части нарушений, не подлежащих исполнению в сумме 6 332 933,91 руб. (5 957 163,83 руб., 94 038 руб., 281 732,08 руб.), послужило основанием для обращения в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии совокупности таких условий.

Возражения заявителя апелляционной жалобы направлены на несогласие с данным выводом.

В соответствии с положениями пунктов 1, 2 статьи 265, пункта 1 статьи 267.1, пункта 2 статьи 268.1 БК РФ контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, являясь органами внешнего государственного финансового контроля, при осуществлении своих полномочий проводят проверки, направляют проверяемым акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо не устранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу положений статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Относительно пункта 1 предписания в части суммы 5 957 163,83 руб. (необоснованное применение коэффициентов в ходе осуществления строительства), установлено, что она сумма состоит из трех слагаемых: 681 298,96 руб., 4 502 166,10 руб., 82 760,39 руб., 690 938,38 руб.

Судом второй инстанции из материалов настоящего дела установлено, что

сумма 681 298,96 руб. – это необоснованное применение повышающих коэффициентов: 1,15 к затратам труда и оплате труда рабочих и 1,25 к затратам на эксплуатацию строительных машин и механизмов, затратам труда машинистов по государственному контракту от 26.04.2018 № 012220000251801511-АН (II этап), заключенному КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» с ООО «Капторстрой»;

сумма 4 502 166,10 руб. – это необоснованное применение повышающего коэффициента 1,15 к затратам труда и оплате труда рабочих по государственному контракту от 28.04.2018 № 012220000251801363-АЕ (I этап), заключенному КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» с ООО «ПРОМСТРОЙ».

Так, в сметной документации на II этап реконструкции набережной, прошедшей проверку достоверности и получившей положительное заключение достоверности определения сметной стоимости от 27.10.2017 № 2-3-1-0144-17 учтено применение повышающих коэффициентов 1,15 к затратам труда и оплате труда рабочих и 1,25 к затратам на эксплуатацию строительных машин и механизмов, затратам труда машинистов.

Согласно пункта 4.7 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 (далее - МДС 81-35.2004) выполняемые при ремонте и реконструкции зданий и сооружений работы, аналогичные технологическим процессам в новом строительстве, следует нормировать по соответствующим сборникам ГЭСН-2001 на строительные и специальные строительные работы (кроме норм сборника ГЭСН № 46 «Работы при реконструкции зданий и сооружений») с применением коэффициентов 1,15 к нормам затрат труда и 1,25 к нормам времени эксплуатации строительных машин».

Указанные коэффициенты компенсируют косвенные затраты и потери подрядных организаций при реконструкции и выполнении ремонтных работ, нормируемых по сборникам норм на строительные и специальные строительные работы, разработанным исходя из условий поточного ведения работ.

Коэффициент 1,15 к нормам затрат труда учитывает также потери подрядных организаций, связанных с малообъемностью работ при ремонте и реконструкции, а коэффициент 1,25 к нормам времени эксплуатации строительных машин компенсирует потери строительных организаций, связанных со снижением уровня годового режима работы строительных машин.

В соответствии с пунктом 5.5 Методических рекомендаций по применению федеральных единичных расценок на строительные, специальные строительные, ремонтно-строительные, монтаж оборудования и пусконаладочные работы, утвержденных Приказом Минстроя России от 09.02.2017 № 81/пр (введены в действие с 31.03.2017 и включены в федеральный реестр сметных нормативов) условия производства строительных, специальных строительных, ремонтно-строительных, монтажа оборудования и пусконаладочных работ и усложняющие факторы должны быть обоснованы проектом организации строительства.

Пунктом 8.7.1 Методических рекомендации № 81п/р установлено, что при отсутствии необходимых единичных расценок в сборниках единичных расценок на ремонтно-строительные работы сметные затраты на ремонтно-строительные работы и работы по реконструкции объектов капитального строительства могут быть определены: по единичным расценкам сборника ФЕР 81-02-46-... «Работы при реконструкции зданий и сооружений»; - по единичным расценкам, включенным в сборники единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (аналогичные технологическим процессам в новом строительстве, в том числе по возведению новых элементов конструктивных решений), с применением следующих коэффициентов: 1,15 - к затратам труда и оплате труда рабочих; 1,25 - к затратам на эксплуатацию строительных машин и механизмов, затратам труда машинистов.

В соответствии с пунктом 8.7.3 Методических рекомендации № 81п/р коэффициенты, предусмотренные пунктом 8.7.1 Методических рекомендаций учитывают: отсутствие возможности применения технологических схем производства работ, принятых в сметных нормах, включенных в сборники ГЭСН, на основе которых разработаны единичные расценки; потери подрядных организаций, связанные с малообъемностью работ; снижение уровня годового режима работы строительных машин.

Согласно разделу 9 проектной документации 1506-П-ПОС: организационно-технологическая схема производства работ представляет собой поточный метод производства работ по захваткам длиной 50 метров. На время производства работ территория должна быть ограждена забором; настоящим проектом предусмотрено строительство основных объектов; берегоукрепление длиной 33 м; сооружения из монолитного и сборного железобетона общим объемом 0,171 куб.м; мощение прогулочной зоны тротуарной плиткой 2237 кв.м; устройство асфальтобетонного покрытия велосипедной дорожки 1684 кв.м; устройство электроосвещения 365 м.

Таким образом, в проектной документации отсутствуют условия, обосновывающие применение спорных коэффициентов 1,15 и 1,25.

В результате необоснованного применения коэффициентов к затратам труда и оплате труда рабочих и к затратам на эксплуатацию строительных машин и механизмов, затратам труда машинистов по актам КС-2 учреждением приняты к оплате затраты, учитывающие условия труда, при отсутствии документов, обосновывающих расчет.

Кроме того, согласно пункту 2 Приложения № 1 МДС 81-35.2004 стесненные условия в застроенной части городов характеризуются наличием трех из указанных ниже факторов: интенсивного движения городского транспорта и пешеходов в непосредственной близости от места работ, обусловливающих необходимость строительства короткими захватками с полным завершением всех работ на захватке, включая восстановление разрушенных покрытий и посадку зелени; разветвленной сети существующих подземных коммуникаций, подлежащих подвеске или перекладке; жилых или производственных зданий, а также сохраняемых зеленых насаждений в непосредственной близости от места работ; стесненных условий складирования материалов или невозможности их складирования на строительной площадке для нормального обеспечения материалами рабочих мест; при строительстве объектов, когда плотность застройки объектов превышает нормативную на 20% и более; при строительстве объектов, когда в соответствии с требованиями правил техники безопасности, проектом организации строительства предусмотрено ограничение поворота стрелы башенного крана.

Вместе с тем, в разделе проектной документации 1506-П-ПОС по I этапу реконструкции набережной отсутствуют сведения о наличии данных факторов.

Относительно суммы 82 760,39 руб. установлено, что данная сумма расценена правлением как необоснованное применение повышающего коэффициента 1,05 к затратам на производство работ в зимний период (ветровая нагрузка) по государственному контракту от 28.04.2018 № 012220000251801363-АЕ (I этап), заключенному между заявителем и ООО «ПРОМСТРОЙ» на сумму 74 573,64 руб., и по государственному контракту от 28.06.2016 № 0322200000116000021-ЗП (III этап), заключенному учреждением и ОАО «Дальстроймеханизация» в проверяемом периоде 2018 года на сумму 8 186,75 руб.

В соответствии с требованиями пункта 9 Сборника сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время ГСН 81-05-02-2007 (далее - Сборник) в местностях, подверженных воздействию ветров скоростью более 10 м/с, к сумме дополнительных затрат, исчисленных по сметным нормам Сборника, заказчиком могут осуществляться доплаты в виде коэффициентов при количестве ветреных дней в зимний период: 1,05 - свыше 10% до 30%.

Основанием для оплаты дополнительных затрат, связанных с воздействием ветров скоростью более 10 м/с в зимний период, являются данные действующего Справочника по климату или справки местных органов гидрометеорологической службы, которые в ходе контрольных мероприятий представлены не были.

Согласно разделам проектной документации 1506-П-ПОС, наибольшие среднемесячные скорости ветра наблюдаются в ноябре - декабря, составляют 5,2-5,6 м/с.

При таких обстоятельствах, доводы апеллянта о том, что содержание Справочника предоставляет возможность использования коэффициента 1,05 к затратам на производство работ в зимний период, признается несостоятельным.

Касательно суммы 690 938,38 руб., связанной с применением повышающего коэффициента 1,2 в связи с производством работ на одной половине проезжей части при систематическом движении транспорта на другой по контракту от 26.04.2018 № 012220000251801511-АН (II этап), заключенному между КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» и ООО «Капторстрой».

Так, проектной документацией по реконструкции набережной предусмотрено устройство покрытия из тротуарной плитка для пешеходных зон, асфальтобетона для велодорожек.

В соответствии с пунктом 1.2. Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090 проезжая часть это элемент дороги, предназначенный для движения безрельсовых транспортных средств.

Вместе с тем, проект не предусматривал выполнение каких-либо работ на проезжей части, в районе производства строительных работ автомобильные дороги отсутствуют. Передвижение техники на строительной площадке не может рассматриваться в качестве фактора, связанного с систематическим движением транспорта.

Таким образом, у заявителя по делу отсутствовали основания для применения спорного коэффициента.

В части суммы 94 038 руб. апелляционным судом установлено следующее.

Органом контроля в ходе проверочных мероприятий установлено, что данная сумма - это сумма необоснованного увеличения стоимости приобретения 9 секций ограждения по государственному контракту от 28.06.2016 № 0322200000116000021-ЗП (III этап), заключенному КГКУ «Служба заказчика Минстроя края» с ОАО «Дальстроймеханизация».

Согласно акту КС-2 от 08.06.2018 № 38 по выше названному контракту приняты работы по изготовлению и монтажу ограждения нержавеющей стали марки AISI 201 в количестве 9 штук. Вместе с тем, данном акте КС-2 было осуществлено сторнирование ранее принятых работ по стоимости коммерческого предложения ООО «СтройКомплектСервис» от 08.09.2016 - 3 082,68 руб. за штуку и произведена приемка работ по стоимости 4 175,31 руб. за штуку на основании коммерческого предложения этой же организации и на ту же дату.

В результате приемки работ учреждением приняты к оплате материалы, не соответствующие проектной документации, получившей заключение о достоверности определения сметной стоимости строительства: изменена стоимость материала в отсутствии согласования данных изменений, путем завышения стоимости реконструкция набережной (III этап) в сумме 94 038,00 руб..

Таким образом, выполненные работы, не предусмотренные и не утвержденными в установленном порядке проектной документацией, не могли оплачиваться учреждением за счет средств, представленных их федерального бюджета.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к тому, что оспариваемое предписание в оспариваемой части является законным и обоснованным.

Апелляционный довод о том, что со стороны учреждения были предприняты все меры к полному и своевременному исполнению ранее выданного представления, следовательно, у управления не было оснований для выдачи предписания от 07.10.2021, отклоняется в связи со следующим.

Как указывалось выше, под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо не устранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения.

В спорном случае, установив факты нарушений и неправомерного использования средств федерального бюджета, УФК по Хабаровскому краю указало учреждению на необходимость устранения выявленных нарушений в представления от 30.06.2021 № 22-14-75/49-3960 путем принятия мер по возмещения данных средств. Следовательно, апеллянт должен был совершить действия, направленные на исполнение требований уполномоченного органа.

В соответствии с пунктом 14 Федерального стандарта № 1095 указанные в предписании требования о возмещении ущерба, причиненного публично-правовому образованию, считаются исполненными объектом контроля после зачисления в полном объеме средств возмещения ущерба на единый счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Из пояснений представителя учреждения следует, что им совершены действия по подаче исковых заявлений к подрядчикам (контрагентам) о взыскании неустойки по контрактам, а также имеются судебные решения о включении в реестр кредиторов данных лиц.

Вместе с тем, расценив данные действия недостаточными для признания выданного представления исполненным ввиду отсутствия реального возмещения бюджету убытков, казначейство на основании пункта 3 статьи 270.2 БК РФ, пункта 9 Федерального стандарта № 1095 обоснованно направило предписание с требованием о принятии мер по возмещению причиненного ущерба.

При таких обстоятельствах у суда второй инстанции отсутствуют основания для того, чтобы согласиться с апеллянтом в данной части.

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу, апелляционный суд считает, что доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы первой инстанции, в связи с чем, признаются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е :

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 14.04.2022 по делу № А73-18404/2021оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий	Е.И. Сапрыкина
Судьи	Е.В. Вертопрахова
	Е.А. Швец