Гражданский кодекс часть 1

Министерство финансов Амурской области (далее - заявитель, Минфин области, министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Амурской области (далее – управление, УФК по Амурской области) от 10.02.2022 № 23-13-47/23-1026.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: Министерство финансов Российской Федерации; Министерство жилищно-коммунального хозяйства Амурской области.

Решением суда от 03.05.2022 в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, министерство заявило апелляционную жалобу, в которой просило его отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

В заседании суда второй инстанции объявлялся перерыв в связи с невозможностью проведения заседания 28.06.2022 в режиме вэб-конференции по техническим причинам.

Управление в отзыве и заседании суда второй инстанции (он-лайн) от 05.07.2022 просило решение оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили, отзывы не представители, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы с учетом отзыва, заслушав участников процесса, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующему.

Из материалов дела видно, что на основании приказа УФК по Амурской области № 426 от 12.10.2021 «О назначении плановой выездной проверки министерства финансов Амурской области» и пункта 22 Плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2021 год, управлением в отношении Министерства финансов Амурской области проведена выездная проверка целевого и эффективного использования дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

В ходе контрольных мероприятий выявлено нарушение статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации», пункта 1.2, подпункта 3.2.2 пункта 3.2 Соглашения от 20.12.2018 № 01-01-06/06-465, заключенного между Минфином России и Правительством Амурской области, выразившееся в компенсации расходов областного бюджета, связанных с возмещением теплоснабжающим организациям расходов на электрическую энергию в сумме 24 977 48,504 руб., что повлекло направление средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные их предоставлению.

По результатам проверки составлен акт от 28.12.2021, и 10.02.2022 министерству выдано представление № 23-13-47/23-1026 об устранении нарушения, обеспечив принятие мер по возврату в доход федерального бюджета средств в сумме 24 977 484, 50 руб. и по устранению причин и условий нарушения в срок до 23.05.2022.

Не согласившись с указанным представлением, Минфин области обратился в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии совокупности таких условий.

Возражения заявителя апелляционной жалобы направлены на несогласие с данным выводом.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

В соответствии со статьей 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство осуществляет, в том числе функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

Пунктом 7 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095, предусмотрено, что на основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля, принятого по результатам рассмотрения акта проверки (ревизии), а также иных материалов проверки (ревизии), результатов повторной проверки (ревизии), о наличии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля и (или) о наличии оснований для направления информации в правоохранительные органы, органы прокуратуры и иные государственные (муниципальные) органы должностные лица органа контроля, ответственные за проведение контрольного мероприятия, при отсутствии оснований для назначения повторной проверки (ревизии) обеспечивают подготовку и направление представления и (или) предписания объекту контроля.

Должностные лица органа контроля обязаны направлять представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, что следует из положений федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 100.

Как следует из материалов дела, управлением в отношении министерства финансов области проведена выездная проверка, по итогам которой выдано оспариваемое представление.

Основанием для проведения контрольных мероприятий послужило следующее.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 24.10.2018 № Пр-1949 и поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 15.11.2018 №ДМ-П9-7959р в целях Компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь регионам были предоставлены дотации на компенсацию роста цен на мазут и уголь. Распределение дотаций были одобрены Правительством Российской Федерации исходя из периода повышения цен на мазут с апреля по ноябрь 2018 года, на уголь с апреля по октябрь 2018 года и соответственно, необходимого объема топлива в каждом из регионов.

19.11.2018 в адрес заместителя Председателя Правительства Российской Федерации направлено обращение Губернатора Амурской области о необходимости выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации, в связи со сложной ситуацией по расчетам теплоснабжающих организаций с поставщиками топлива мазута и угля.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2018 №2654-р утверждено распределение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на 2018 год, в том числе Амурской области в сумме 268 718 100 руб.

В соответствии с пунктом 4 данного Распоряжения Минфину России поручено обеспечить заключение соглашений с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и главой администрации г. Байконура о предоставлении дотаций, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящего распоряжения, предусмотрев, в том числе обязательства получателей дотаций в части компенсации расходов организациям жилищно коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Во исполнение Распоряжения №2654-р между Минфином России и Правительством Амурской области заключено Соглашение 20.12.2018 № 01-01-06/06-465, предметом которого является предоставление Минфином России бюджету Амурской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер пообеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 268 718 100 руб.

Согласно пункту 1.2 Соглашения, дотация предоставляется на основании Распоряжения № 2654-р, подпункта «а» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 24.10.2018 № Пр-1949 и поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 15.11.2018 № ДМ-П9-7959р в целях компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

В соответствии с пунктом 3.2. Соглашения, получатель дотации обязан обеспечить направление дотации на цели, указанные в пункте 1.2. настоящего Соглашения (подпункт 3.2.2); предоставлять в Министерство строительства и жилищно – коммунального хозяйства Российской Федерации отчеты о выполнении обязательств, предусмотренных подпунктами 3.2.2 - 3.2.3 пункта 3.2, ежеквартально до 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом (подпункт 3.2.4).

Дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федераций на основании Распоряжения №2654р в размере 268 718 100 руб. поступила на лицевой счет по учету доходов, открытый Минфину области в УФК по Амурской области, платежным поручением от 21.12.2018 № 784592.

Закон Амурской области ««О внесений изменений в Закон Амурской области «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» принят 06.12.2018 №290-ОЗ, и лимиты бюджетных обязательств доведены главному распорядителю средств областного бюджете - Министерству жилищно-коммунального хозяйства области 07.12.2018 на выплату субсидий на возмещение затрат, связанных не только с ростом цен на мазут и уголь, но и с ростом расходов на электрическую энергию.

Министерство жилищно - коммунального хозяйства Амурской являлось ответственным за исполнение Соглашения № 01-01-06/06-465 о направлении дотации на цели, предусмотренные соглашением, а также за направление отчета о ее использовании.

Письмом Министерство ЖКХ Амурской области от 27.11.2018 № 08-6060в адрес Министерства финансов Амурской области направлено предложение о внесении изменений в Закон Амурской области от 13.12.2017 № 158-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» с приложением Сводной бюджетной заявки на изменение ассигнований от 27.11.2018 № 5442, в части увеличения бюджетных ассигнований по Гл 911 РПР 0502 ЦСР 0510169510 ВР 811 на сумму 268 718 100 руб.

Законом Амурской области от 06.12.2018 № 290-03 внесены изменения в бюджетные ассигнования по целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов областного бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов (Приложение № 10 к Закону Амурской области от 06.12.2018 № 290-03) по ЦСР 0510169510 в размере «+» 268718,1 тыс. руб. на 2018 год.

Уведомлениями об изменении бюджетных назначений от 27.11.2018 №5212 и № 5442, министерством 07.12.2018 Министерству ЖКХ Амурской области утверждено изменение лимитов 2018 года по КФСР 0502 «Коммунальное хозяйство» КЦСР 0510169510 «Возмещение теплоснабжающим организациям части затрат, возникших, в связи с оказанием коммунальных услуг, по расходам на топливо и электрическую-энергию, превышающим учтенные уполномоченным исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), при установлении экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию» КВР 811 «Субсидии на возмещение недополученных доходов и (или) возмещение фактически .понесенных затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работу оказанием услуг» на сумму 268 718 100,00 руб.

18.01.2019 Министерство ЖКХ Амурской области направило отчет в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, о том что средства дотации из федерального бюджета израсходованы на возмещение теплоснабжающим организациям части затрат, возникших в связи с оказанием коммунальных услуг по расходам на топливо и электрическую энергию.

Средства, предусмотренные Законом Амурской области от 06.12.2018 №290-ОЗ в размере 268 718 100,00 руб., направлены на выплату субсидии 50 теплоснабжающим организациям в декабре 2018 года.

Таким образом, учитывая результаты проверки, проведенной в министерстве ЖКХ Амурской области, а также анализ представленных к настоящей проверке документов и пояснении следует, что дотация, предоставленная Амурской области на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федераций в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2018 №2654-р Соглашением от 20.12.2018 № 01-01-06/06-465, направлена на компенсацию ранее произведенных расходов областного бюджета.

Поскольку вся сумма дотации 268 718 100 руб., предназначенная для компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных исключительно с ростом цен на мазут и уголь, была направлена на компенсацию ранее произведенных расходов областного бюджета, то соответственно эти расходы областного бюджета должны быть понесены только на возмещение теплоснабжающим организациям затрат, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Однако проверочными мероприятиями установлено, что средства областного бюджета в сумме 24 977 484, 50 руб. были перечислены теплоснабжающим организациям для компенсации части затрат связанных с ростом расходов на электрическую энергию, что не соответствует целям их выделения, определенным документами, на основании которых они были выделены, что указывает на нецелевой характер использования спорных средств.

Доводы апеллянта о том, что предоставленная дотация не имела цели использования, являются несостоятельными и противоречащими Распоряжению № 2654-р и Соглашению №01-01-06/06-465, которыми определено целевое назначение дотации, а именно компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Таким образом, проверкой в отношении министерства установлено нарушение, выразившееся в предоставлении бюджету Амурской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета в виде дотации, предоставленной бюджету Амурской области в целях компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных не только с ростом цен на мазут и уголь, но и расходов, связанных с возмещением теплоснабжающим организациям расходов на электрическую энергию в сумме 24 977 484,50 руб., что повлекло направление средств федерального бюджета на цели, не соответствующие целям их предоставления, установленным Соглашением, являющимся правовым основанием их направления.

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 11 статьи 131 БК РФ в составе федерального бюджета предусматриваются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Такие дотации предоставляются в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 №231 утвержден порядок распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 этого Постановления предоставление дотаций на основании отдельных поручений и указаний Президента Российской Федерации и (или) поручений Председателя Правительства Российской Федерации и на основании распоряжений Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с соглашением,- заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым; органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных _чсредств, государственным (муниципальным). заказчиком в том числе нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Из пункта 1 статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, содержащимся в пункте 14.1 Постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением Российской федерации», использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Из буквального толкования пункта 4 Распоряжения № 2654-р и Соглашения № 01-01-06/06-465 дотация, была выделена в целях компенсации расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Таким образом, вывод арбитражного суда о том, что оспариваемое представление соответствует действующему законодательству Российской Федерации, вынесено в пределах предоставленных полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, не нарушает права и законные интересы Министерства, признается обоснованным.

Ссылка апеллянта на постановление Правительства Амурской области от 15.04.2014 № 238 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на возмещение теплоснабжающим организациям части затрат, возникших в связи с оказанием-коммунальных услуг, по расходам на топливо и электрическую энергию, превышающим учтенные уполномоченным исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), при установлении экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию», несостоятельна, поскольку данный нормативный документ регулирует иные правоотношения, а именно Порядок предоставления субсидии на возмещение теплоснабжающим организациям части затрат, возникших в связи с оказанием коммунальных услуг, по расходам на топливо и электрическую энергию, превышающим учтенные уполномоченным исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), при установлении экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию.

Соглашением № 01-01-06/06-465 определено целевое назначение спорной дотации именно в целях компенсации расходов организациям ЖКХ, связанных исключительно с ростом цен на мазут и уголь, следовательно, на заявителя как получателя бюджетных средств в силу 1.2 и 3.2.2 Соглашения была возложена обязанность обеспечить их целевое использование.

Учитывая изложенное выше, апелляционная коллегия считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 03.05.2022 по делу № А04-1415/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий	Е.И. Сапрыкина
Судьи	Е.В. Вертопрахова
	Е.А. Швец