Гражданский кодекс часть 1

от Муниципального автономного учреждения города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг": представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области: представитель не явился;

от третьих лиц: Общества с ограниченной ответственностью "Бюро технической инвентаризации"; Общества с ограниченной ответственностью "Бюро кадастровых инженеров"; Общества с ограниченной ответственностью "Абрис"; Общества с ограниченной ответственностью "Архитектурно-Планировочное Бюро"; Общества с ограниченной ответственностью "Агентство Эксперт": представители не явились

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 21.06.2016

по делу № А04-2775/2016

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Белоусовой Ю.К.

по заявлению Муниципального автономного учреждения города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

о признании недействительными ненормативных правовых актов (решения и

предписания)

третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью "Бюро технической инвентаризации"; Общество с ограниченной ответственностью "Бюро кадастровых инженеров"; Общество с ограниченной ответственностью "Абрис"; Общество с ограниченной ответственностью "Архитектурно-Планировочное Бюро"; Общество с ограниченной ответственностью "Агентство Эксперт"

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось муниципальное автономное учреждение города Благовещенска «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Центр предоставления государственных и муниципальных услуг) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее – антимонопольный орган, управление, ответчик) о признании недействительными решения от 25.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 17.12.2015) по делу № А-15/60 2015, а также вынесенного на его основании предписания от 25.11.2015 по делу № А-15/60 2015.

Решением суда первой инстанции от 21.06.2016 заявленные требования удовлетворены частично.

Предписание от 25.12.2015 № 38, выданное Амурским УФАС, признано в полном объеме недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В удовлетворении требований о признании недействительным и подлежащим отмене решения Амурского УФАС от 17.12.2015 (в полном объеме изготовлено 25.12.2015) по делу № А-15/60 2015 отказано.

Не согласившись с судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции в части признания недействительным предписания от 25.12.2015 № 38 по делу № А-15/60 2015, в связи с неправильным применением норм материального права, неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела, несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований о признании недействительным предписания от 25.12.2015 № 38.

Муниципальное автономное учреждение города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" и Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участия в заседании суда апелляционной инстанции.

От МАУ «МФЦ г. Благовещенска» поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя, которое на основании положений статьи 159 АПК РФ судом апелляционной инстанции удовлетворено.

Третьи лица:Общество с ограниченной ответственностью "Бюро технической инвентаризации"; Общество с ограниченной ответственностью "Бюро кадастровых инженеров"; Общество с ограниченной ответственностью "Абрис"; Общество с ограниченной ответственностью "Архитектурно-Планировочное Бюро"; Общество с ограниченной ответственностью "Агентство Эксперт", извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участия в заседании суда апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции на основании положений частей 1 и 5 статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в деле доказательствам и проверяет законность и обоснованность решения суда только в обжалуемой части, поскольку лицами, участвующими в деле, возражений не заявлено.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены в обжалуемой части решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, комиссией Амурского УФАС России, по результатам рассмотрения дела № А-15/60 2015, 25.12.2015 принято решение, которым действия МАУ «МФЦ г. Благовещенска», выраженные в незаконном ограничении круга организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг через МФЦ, вследствие отказов (уклонении) от заключения договоров (соглашений) с ООО «Абрис», ООО «БКИ», ООО «БТИ», ООО «Архитектурно-планировочное бюро», ООО «Агентство «Эксперт» о предоставлении через многофункциональный центр услуг по землеустройству, картографическими, топографо-геодезическими, услугами по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон «О защите конкуренции»).

На основании указанного решения МАУ «МФЦ г. Благовещенска» выдано предписание от 25.12.2015 № 38 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» путем совершения действий, направленных на повторное рассмотрение заявлений ООО «Абрис», ООО «БТИ», 000 «БКИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство Эксперт» о заключении договоров (соглашений) с МАУ «МФЦ г. Благовещенска», о предоставлении через многофункциональный центр услуг по землеустройству, картографическими, топографо-геодезическими, услугами по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг в срок до 31.03.2016.

Как установлено судом первой инстанции, несогласие Центра предоставления государственных и муниципальных услуг с принятым решением и вынесенным предписанием сводится к тому, что, заключив договоры о сотрудничестве для предоставления услуг по технической инвентаризации по принципу «одного окна» с юридическими лицами - ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация», права иных юридических лиц, оказывающих аналогичные услуги права нарушены не были, поскольку заключение таких договоров носило пробный характер, 19.11.2015 года договоры с указанными юридическими лицами были расторгнуты.

Решение УФАС Амурской области было принято уже после их расторжения. Предписание антимонопольного органа фактически не исполнимо, поскольку проведение конкурентных процедур по отбору организации для заключения договора о предоставлении таких услуг не регламентировано, порядок такого отбора не предусмотрен, у МФЦ обязанность по заключению таких договоров отсутствует.

Судом также установлено, что в Амурское УФАС России поступили заявления от ООО «Абрис», ООО «БТИ», ООО «БКИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство «Эксперт» на действия МАУ «МФЦ Благовещенска» по отказу в заключении договоров при оказании по принципу «одного окна» услуг кадастровой и оценочной деятельности, технического учета услуг жилищного фонда, предоставлению услуг технической инвентаризации и по выполнению кадастровых работ с иными юридическими лицами.

Из материалов дела усматривается, что между МАУ «МФЦ города Благовещенска» и ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ» заключен договор о сотрудничестве от 02.07.2015, предусматривающий организацию предоставления услуг в области технической инвентаризации объектов, проведению кадастровых работ, оценке видов имущества и других, являющихся необходимыми и обязательными для оказания государственных и

муниципальных услуг, через МАУ МФЦ города Благовещенска.

С инициативой по заключению указанного договора выступило ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», что подтверждается письмом предприятия от 29.05.2015 № 06/1026, основания для отказа от заключения договора отсутствовали.

В последующем аналогичные договоры заключены с ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация».

После заключения договоров с указанными организациями в МАУ «МФЦ г. Благовещенска» обратились с заявлениями ООО «Абрис», ООО «БКИ», ООО «БТИ», ООО «АПБ», ООО «Агентство «Эксперт», ООО «Геостройпроект» о заключении с ними аналогичных договоров.

МАУ «МФЦ г. Благовещенска» по результатам рассмотрения названных обращений указанным организациям было отказано в сотрудничестве.

По мнению антимонопольного органа, МАУ «МФЦ г. Благовещенска» указанный отказ в предоставлении через МФЦ по принципу «одного окна» кадастровых услуг данным юридическим лицам, незаконно ограничило круг организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг через МФЦ, при этом своими действиями создало преимущественное положение конкретным хозяйствующим субъектам: ООО «Землемер», МУП

«Белогорсктехинвентаризация», ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ».

В связи с этим, Амурский УФАС признал указанные действия МАУ «МФЦ г. Благовещенска» нарушающими пункт 1 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

Предписанием Амурского УФАС России от 25.12.2015 № 38 на МАУ «МФЦ г. Благовещенска» возложена обязанность совершить действия, направленные на повторное рассмотрение вопроса о заключении договоров с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» по предоставлению через многофункциональный центр соответствующих услуг их деятельности, обеспечить равный доступ хозяйствующим субъектам к оказанию данных услуг через многофункциональный центр.

Не согласившись с названными выше решением и предписанием, МАУ «МФЦ г. Благовещенска» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований Муниципальному автономному учреждению города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" в части признания недействительным решения от 25.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 17.12.2015) по делу № А-15/60 2015, исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для

осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон «О предоставлении ГМУ») предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с данным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами по принципу «одного окна», в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

МАУ «МФЦ Благовещенск» является таким многофункциональным центром.

Правила организации деятельности многофункциональных центров утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 15 Закона «О предоставлении ГМУ»).

Функции, права, обязанности и ответственность многофункционального центра определены статьей 16 Закона «О предоставлении ГМУ».

Согласно части 1.1 статьи 16 Закона «О предоставлении ГМУ» в целях повышения территориальной доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых по принципу «одного окна», для реализации функций, установленных данной статьей, уполномоченный многофункциональный центр вправе привлекать иные организации. Случаи и порядок привлечения указанных организаций, порядок их взаимодействия с уполномоченным многофункциональным центром, перечень функций, к реализации которых привлекается организация, а также требования к указанным организациям устанавливаются правилами организации деятельности уполномоченных многофункциональных центров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Как следует из подпункта «а» пункта 4 Правил организации деятельности

многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376, в многофункциональном центре может быть организовано предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 25 указанных Правил помимо функций, предусмотренных статьей 16 Закона «О предоставлении ГМУ», к функциям уполномоченного многофункционального центра относится организация предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта Российской Федерации посредством заключения договоров с иными многофункциональными центрами и привлекаемыми организациями, соответствующими требованиям настоящих Правил, а также координация и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории этого субъекта Российской Федерации, и организациями, указанными в части 1(1) статьи 16 Закона «О предоставлении ГМУ».

Пунктом 32 указанных Правил определены требования к указанным в подпункте «б» пункта 25 Правил организациям, привлекаемым для предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта Российской Федерации посредством заключения договоров.

Требования к организациям, предоставляющим через многофункциональные центры услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также порядок отбора или аккредитации данных организаций для заключения соглашений (договоров) об оказании таких услуг через многофункциональные центры действующим законодательством Российской Федерации не определены.

Исходя из того, что МФЦ действует по принципу «одного окна», соответственно оказывает комплексные услуги, связанные с конкретной жизненной ситуацией. МФЦ упрощает процесс получения государственных и муниципальных услуг для заявителя, взяв на себя взаимодействие с органами власти.

Постановлением администрации города Благовещенска от 15.07.2014 № 2936 утвержден обязательный Перечень муниципальных услуг, предоставляемых на базе МАУ «МФЦ Благовещенск» по принципу «одного окна».

Получение услуг технической инвентаризации и выполнение кадастровых работ, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, непосредственно в МФЦ, в указанный Перечень не включены.

В соответствии с пунктом 2.4. Устава Учреждение осуществляет иные виды деятельности, в том числе приносящие доход, не являющиеся основными.

В частности, Учреждение имеет право реализовывать работы и услуги, оказываемые юридическим и физическим лицам, в порядке, установленном действующим законодательством (пункт 5.2 Устава).

Деятельность ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ», МУП

«Белогорсктехинвентаризация», ООО «Землемер», ООО «Агентство «Эксперт», ООО «АПБ», ООО «БКИ», ООО «БТИ, ООО «Абрис» направлена на получение прибыли в сферах деятельности по землеустройству, картографическим, топографо-геодезическим, услугам по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, следовательно, они являются конкурентами и имеют право на равный доступ на соответствующий товарный рынок.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал, что антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что граждане, которые обращаются в МФЦ и имеют намерение получить одновременно комплекс услуг в «одном окне», при необходимости получения услуг технической инвентаризации и выполнения кадастровых работ, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, непосредственно в МФЦ, вынуждены обращаться именно в ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация», поскольку иным лицам отказано в заключении аналогичных договоров на предоставление таких услуг через «одно окно».

Указанными действиями, как правильно определил суд, МФЦ ограничил круг организаций, оказывающих услуги технической инвентаризации и кадастровых работ, поскольку для получения услуг, оказываемых такими организациями, граждане фактически не имеют право выбора при обращении в МФЦ.

При этом гражданам, как потребителям «одного окна», с достоверностью не известно или не очевидно о возможности обратиться напрямую (минуя МФЦ) в одну из иных таких организаций, осуществляющих деятельность на территории города Благовещенска или Благовещенского района.

Следовательно, как признал суд, со стороны МФЦ имело место навязывание широкому кругу лиц оказание услуг «одного окна» по такой категории услуг определенными юридическими лицами. Таким образом, права иных юридических лиц, оказывающих аналогичные услуги, были существенно нарушены и ограничены.

Из материалов дела усматривается, что заявитель указал, что данные услуги были предложены МАУ «МФЦ Благовещенск» гражданам для повышения эффективности деятельности услуг «одного окна», облегчения получения ими необходимых услуг в этой области, при этом носили характер инициированных самим Центром и на момент возбужденного Амурским УФАС производства по жалобам были прекращены путем расторжения договоров с ФГУП «Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ», ООО «Землемер» и МУП «Белогорсктехинвентаризация».

Действительно, как установил антимонопольный орган, у Центра отсутствует регламентированный порядок отбора и привлечения организаций по оказанию иных услуг, не входящих в утвержденный Перечень.

В то же время, повышая эффективность деятельности услуг «одного окна», МАУ «МФЦ города Благовещенска» не вправе было устанавливать для приобретателей услуг ограничений выбора юридических лиц, оказывающих такие услуги, а также ущемлять (ограничивать) права иных юридических лиц, ограничивая таким образом их деятельность на территории муниципального образования.

Для эффективности своей деятельности и предоставления гражданам наиболее широкого круга услуг, Центр, выступая инициатором предоставления дополнительных услуг, по обоснованному выводу суда, обязан был принять различные, пусть и не регламентированные законодательно, меры по привлечению организаций, оказывающих такие однородные услуги, при этом таким образом, чтобы предоставить всем равную возможность участвовать если не непосредственно в оказании услуг, то в мероприятиях по отбору, заключению договоров.

Исследовав обстоятельства, проанализировав и оценив доказательства, суд первой инстанции правомерно отказал Муниципальному автономному учреждению города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" в части признания недействительным решения от 25.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 17.12.2015) по делу № А-15/60 2015, поскольку принятое решение соответствует Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В то же время, суд первой инстанции признал незаконным предписание, как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2015 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выданное на основании принятого Амурским УФАС решения, по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 50 ФЗ «О защите конкуренции» в предписании антимонопольный орган предписывает совершить определенные решением действия.

При этом, по общему правилу, предписание должно быть не только законным, но и исполнимым.

Как усматривается из оспариваемого предписания МАУ «МФЦ города Благовещенска» надлежит выполнить следующие действия:

- совершить действия, направленные на повторное рассмотрение заявлений ООО «Агентство «Эксперт», ООО «АПБ», ООО «БКИ», ООО «БТИ, ООО «Абрис» о заключении договоров с МАУ «МФЦ г. Благовещенска» о предоставлении через многофункциональный центр услуг по землеустройству, картографическим, топографо-геодезическим, услугам по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества, по предоставлению посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг в срок до 31.03.2016;

- обеспечить равный доступ хозяйствующим субъектам к оказанию данных услуг через многофункциональный центр.

Как следует из материалов дела, указанные юридические лица осуществляют предпринимательскую деятельность и не выполняют функции государственных и муниципальных учреждений, оказывающих услуги населению через «одно окно» посредством МФЦ.

Как установлено судом, в обязательный Перечень муниципальных услуг, предоставляемых на базе МАУ «МФЦ Благовещенск» по принципу «одного окна» получение услуг технической инвентаризации и выполнение кадастровых работ именно через МФЦ, пусть и необходимых и обязательных для последующего предоставления государственных и муниципальных услуг, не включены, - следовательно, как правильно определил суд, на МФЦ не может быть возложена обязанность по предоставлению таких услуг посредством услуг «одного окна», равно как и не может быть возложена обязанность по привлечению различных юридических лиц для оказания таких услуг.

В соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства 22.12.2012 № 1376, возможность организации в МФЦ предоставления таких услуг является правом, но не обязанностью МФЦ.

Из материалов дела усматривается, что антимонопольный орган в судебном заседании сослался на то, что предписанием на Центр возложена обязанность не по заключению с указанными юридическими лицами договоров, а только обязанность повторно рассмотреть их обращения о заключении договоров по оказанию предоставляемых ими услуг черед МФЦ.

В то же время, как установил суд, ранее такие обращения МФЦ были рассмотрены, хозяйствующим субъектам дан ответ об отказе в их заключении, следовательно, каких-либо правовых оснований обязывать МФЦ рассматривать ранее поступившие заявления повторно не имеется.

Кроме того, на момент выдачи предписания МФЦ такие услуги не оказывал, ранее заключенные договоры с иными юридическими лицами по их оказанию Центром были расторгнуты.

Следовательно, обязывая МФЦ рассмотреть вопрос о предоставлении услуг, которые Центр не оказывает и оказывать не обязан, - антимонопольный орган в отношении МАУ «МФЦ города Благовещенска» действует необоснованно.

Кроме этого, антимонопольный орган, в нарушение ст. 65 АПК РФ, не доказал, что оспариваемое предписание соответствует закону и иному нормативному правовому акту, тогда как вынесенным предписанием права и законные интересы МАУ «МФЦ города Благовещенска» нарушены.

Исследовав обстоятельства при вынесении оспариваемого предписания, проанализировав и оценив доказательства, суд пришел к правомерному выводу, что выданное Амурским УФАС предписание от 25.12.2015 № 38 является незаконным и необоснованным, как не соответствующее требованиям Федерального закону № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», удовлетворив в этой части требования Муниципального автономного учреждения города Благовещенска "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг".

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области подлежат отклонению.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 21.06.2016 по делу № А04-2775/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий	Т.Д. Пескова
Судьи	Е.И. Сапрыкина
	Е.А. Швец