Гражданский кодекс часть 1

от Дальневосточного регионального центра Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: ФИО2, представителя по доверенности от 04.06.2015 № 6518-1-2 (сроком до 31.12.2015); ФИО3. представителя по доверенности от 11.02.2015 № 1522-1-2 (сроком на один год); ФИО4, представителя по доверенности от 30.09.2015 № 11245-1-2 (сроком до 31.12.2016);

от Комитета Правительства Хабаровского края по гражданской защите: ФИО5, представителя по доверенности от 09.06.2015 № 5 (сроком на один год); ФИО6, представителя по доверенности от 02.12.2014 № 22 (сроком до 31.12.2015);

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Дальневосточного регионального центра Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

на решение от 13.08.2015

по делу № А73-4814/2015

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Копыловой Н.Л.

по заявлению Правительства Хабаровского края

к Дальневосточному региональному центру Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

о признании незаконным предписания

третье лицо: Комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите

УСТАНОВИЛ:

Правительство Хабаровского края (далее – Правительство; заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края к Дальневосточному региональному центру Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий (ДРЦ МЧС России; МЧС) с заявлением о признании незаконным предписания от 26.01.2015 № 4/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите (далее – Комитет).

Решением суда от 13.08.2015 удовлетворено заявление Правительства Хабаровского края, оспариваемое предписание МЧС по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности признано незаконным.

Суд первой инстанции, сославшись, в том числе на положения статей 1, 18, 20, 25, 5 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 69-ФЗ), статью 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ, статьи 26.8, 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, статьи 9, 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее- Федеральный закон № 294-ФЗ), и установив нарушения норм действующего законодательства вынесенным предписанием МЧС как по существу его требований об устранении заявителем нарушений требований пожарной безопасности, так и вынесенного с грубым нарушением положений Федерального закона № 294-ФЗ (в отношении Правительства Хабаровского края в рассматриваемом случае отсутствовали основания для проведения проверки), пришел к выводу об обоснованности требований заявителя.

Посчитав, что решение суда первой инстанции принято с неправильным применением норм материального права и существенным нарушением норм процессуального права, Дальневосточный региональный центр Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Правительства Хабаровского края.

Заявитель жалобы утверждает о том, что: он не проводил проверку в отношении заявителя как участника гражданского оборота, связанную с соблюдением на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) заявителем как юридическим лицом в процессе осуществления своей деятельности требованиям пожарной безопасности; проверка соблюдения требований законодательства о пожарной безопасности осуществлялись в отношении Правительства Хабаровского края как органа государственной власти, полномочия которого, связанные с обеспечением соблюдения требований пожарной безопасности, установленные Федеральным законом «О пожарной безопасности»; судом первой инстанции также нарушены требования арбитражного процессуального законодательства в части подведомственности заявленного спора, поскольку данный спор возник не в связи с осуществлением заявителем как участником гражданского оборота хозяйственной деятельности, а в связи с реализацией его полномочий как органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения пожарной безопасности на территории Хабаровского края, вытекающих из Федерального закона «О пожарной безопасности»; не верен вывод суда о том, что заявитель не осуществляет лицензируемую деятельность по тушению пожаров, поскольку к полномочиям последнего относится создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделения пожарной охраны и как установлено проверкой, у 11 созданных подразделений противопожарной службы края отсутствовала лицензия на осуществление деятельности по тушению пожаров; статьей 18 Федерального закона «О пожарной безопасности» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено утверждение перечня организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счет средств субъектов Российской Федерации, такого вида как ведомственная пожарная охрана в форме профилактики пожаров действующее законодательство не предусматривает, более того, по мнению заявителя жалобы, постановление Правительства Хабаровского края от 08.04.2009 № 110-пр носит формальный характер и принято в целях избежания ответственности за неисполнение федерального законодательства; делая вывод о том, что проведение смотров – конкурсов и месячников пожарной безопасности не относится к обязательным требованиям пожарной безопасности, суд не учел Постановление Правительства Хабаровского края от 06.07.2007 № 130-пр, где такие мероприятия прямо предусмотрены; кроме того, ошибочен вывод суда о рекомендательном характере предписания о необходимости обеспечить выполнение решений комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуациях и обеспечению пожарной безопасности, поскольку исполнение решений данной комиссии в силу пункта 6 Постановление Правительства Хабаровского края от 06.07.2007 № 130-пр должно организовывать Правительство Хабаровского края; организация обучения мерам пожарной безопасности на территории Хабаровского края предусмотрена пунктом 6 Постановления Правительства Хабаровского края от 06.07.2007 № 130-пр; обязанность заявителя как разрабатывать, так и реализовать государственные программы «Защита населения края от чрезвычайных ситуаций и пожаров» прямо предусмотрена статьей 4 Закона Хабаровского края «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края»; заявитель жалобы не согласен с выводами суда о том, что полномочия по созданию противопожарной службы края возложены на губернатора края, так как в подпункте 2 пункта 9 части 2 статьи 4 Закона Хабаровского края от 26.07.2005 №291 «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края» указано, что заявитель осуществляет руководство противопожарной службой; Правительством Хабаровского края не в полной мере реализованы положения статей 4 и 10 Закона Хабаровского края от 26.07.2005 № 291, определяющих, что МТО Противопожарной службы края осуществляется в порядке и по нормам, установленным Правительством края; не усматривается участия третьих лиц за исполнением соглашения между МЧС России и Правительством Хабаровского края о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.02.2011 № 191-р.

В своих отзывах на апелляционную жалобу Правительство Хабаровского края и Комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите доводы жалобы отклонили, просят решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители МЧС поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, дав по ним пояснения, просили решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представители Правительства Хабаровского края и Комитета Правительства Хабаровского края по гражданской защите отклонили доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, Дальневосточным региональным центром МЧС России на основании распоряжений от 10.11.2014 №3, от 19.12.2014 №4 в отношении Правительства Хабаровского края в период с 25.11.2014 по 26.01.2015 проведена плановая выездная проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области пожарной безопасности.

В ходе проверки Дальневосточный региональный центр МЧС России пришел к выводу о нарушении Правительством Хабаровского края Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Хабаровского края от 26.07.2005 № 291 «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края»; Постановлений Правительства Хабаровского края от 08.04.2009 № 110-пр «Об утверждении Перечня организаций, в которых в обязательном порядке создается ведомственная пожарная охрана для организации и осуществления профилактики пожаров, содержащаяся за счет средств краевого бюджета», от 06.07.2007 №130-пр «О вопросах организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности на территории Хабаровского края», от 15.04.2014 № 117-пр «Об утверждении Положения о комитете Правительства Хабаровского края по гражданской защите»; Постановления Губернатора Хабаровского края от 21.07.2011 № 75 «Об утверждении Положения о Противопожарной службе Хабаровского края»; Соглашения между МЧС России и Правительством Хабаровского края о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.02.2011 №191-р.

Нарушения зафиксированы в акте проверки от 26.01.2015 №4, в соответствии с которым в адрес Правительства Хабаровского края вынесено предписание от 26.01.2015 №4/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, где Правительству края в срок до 01.09.2015 предложено: обеспечить осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры на основании лицензии МЧС России в 11-ти пожарных частях и постах Противопожарной службы края; обеспечить создание и функционирование в утвержденных перечнем организациях министерств здравоохранения, культуры, социальной защиты населения края пожарной охраны в соответствии с законодательством, а именно: ведомственная пожарная охрана подлежит лицензированию на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; организовать работу по проведению общественных смотров- конкурсов и месячников пожарной безопасности на подведомственных объектах Министерствами здравоохранения, социальной защиты населения Хабаровского края; обеспечить выполнение Решений комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Хабаровского края (не выполнено в полном объеме решение КЧС и ПБ от 20.12.2013 № 109); организовать обучение населения мерам пожарной безопасности на территории Хабаровского края (издать нормативный правовой акт, определяющий порядок обучения населения на территории Хабаровского края); обеспечить ресурсное обеспечение государственной программы «Защита населения Хабаровского края от чрезвычайных ситуаций и пожаров», утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 03.05.2012 №142-пр, в части мероприятий по обеспечению пожарной безопасности объектов образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения края, спорта и молодежной политики, промышленности и транспорта на период с 2015 года по 2020 год; установить организационную структуру Противопожарной службы Хабаровского края; разработать нормативные правовые акты (нормы) Правительства края обеспечения пожарной техникой и пожарно-техническим вооружением Противопожарной службы края; обеспечить выполнение Правительством Хабаровского края соглашения в части передачи полномочий в области пожарной безопасности Главному управлению МЧС России по Хабаровскому краю.

Не согласившись с предписанием МЧС от 26.01.2015 №4/1/1, Правительство Хабаровского края обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон № 69-ФЗ), согласно статье 1 которого пожарная безопасность – это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; требования пожарной безопасности – специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Закон «О пожарной безопасности», принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Статьей 18, часть 3 статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ определены: полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области пожарной безопасности и установлено, что вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения устанавливаются законодательными, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; полномочия региональных органов государственной власти по нормативному правовому урегулированию в области пожарной безопасности, согласно которой субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности, не противоречащие требованиям пожарной безопасности, установленным нормативными правовыми актами РФ.

Правительство Хабаровского края является высшим органом исполнительной власти края, его полномочия определены статьей 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, Законом края от 27.04.2005 №272 «О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края».

Правительство края в соответствии с полномочиями, определенными Уставом края и Законом края от 27.11.2001 № 349 «О Правительстве Хабаровского края», может регулировать вопросы реализации полномочий как непосредственно, так и через созданные органы исполнительной власти края.

Материалами дела установлено, что согласно Положению о комитете Правительства Хабаровского края по гражданской защите, утвержденному постановлением Правительства Хабаровского края от 15.04.2014 № 117-пр, данный комитет является органом исполнительной власти края, проводящим государственную политику в области обеспечения пожарной безопасности в границах Хабаровского края.

В силу Положения о данном Комитете на него возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по пожарной безопасности.

В свою очередь, Комитет осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через подведомственное краевое государственное казенное учреждение «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края», основным видом деятельности которого, согласно его уставу, является обеспечение пожарной безопасности и тушение пожаров, выполнение мероприятий в области пожарной безопасности, осуществление мероприятий по созданию, реорганизации и ликвидации подразделений Противопожарной службы, организация и проведение общественных смотров-конкурсов в области пожарной безопасности.

Комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите, КГКУ «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края» являются самостоятельными юридическими лицами, и не входят в число организаций, проверенных Дальневосточным региональным центром МЧС при проведении проверки в отношении Правительства Хабаровского края, однако оспариваемым ненормативным правовым актом Правительству края предписано обеспечить осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры на основании лицензии МЧС России.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона № 69-ФЗ на органы исполнительной власти субъектов РФ возложены полномочия по организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы; непосредственное обеспечение деятельности по тушению пожаров в Хабаровском крае осуществляют пожарные подразделения противопожарной службы КГКУ «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края», на данное юридическое лицо и возложены полномочия по получению лицензии и обеспечению переоформления лицензии с включением новых адресов пожарных подразделений в лицензию по мере их создания в Хабаровском крае.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлено и это не опровергнуто заявителем жалобы, что по состоянию на 12.02.2015 в крае создано 69 пожарных подразделений Противопожарной службы Хабаровского края; КГКУ «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Хабаровского края» имеет лицензию на вид деятельности по тушению пожаров, в которую включены 58 пожарных подразделений Противопожарной службы (по адресам мест осуществления лицензируемого вида деятельности); на момент проверки и в настоящее время у 11 пожарных подразделений, созданных в период 2013-2014 годов завершается оформление документов на соответствие лицензионным требованиям, по выполнению которых будет решен вопрос о переоформлении лицензии с включением в лицензию данных структурных подразделений.

Правительство Хабаровского края не осуществляет лицензируемую деятельность по тушению пожаров, не является лицом, обязанным переоформить лицензию, в связи с чем, оснований для обеспечения переоформления лицензии, выданной другому юридическому лицу, у Правительства края не имеется.

Предписанием на Правительство края возложено обеспечение создания и функционирования в утвержденных перечнем организациях министерств здравоохранения, культуры, социальной защиты пожарной охраны в соответствии с законодательством, в предписании указано, что ведомственная охрана подлежит лицензированию на осуществление деятельности тушения пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.

Согласно статье 18 Федерального закона № 69-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относится утверждение перечня организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Полномочия региональных органов государственной власти по нормативному правовому регулированию в области пожарной безопасности, указаны в части 3 статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ, согласно которой субъектам Российской Федерации в пределах их компетенции предоставлено право разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты по пожарной безопасности, не противоречащие требованиям пожарной безопасности, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства края от 08.04.2009 №110-пр утвержден Перечень организаций, в которых в обязательном порядке создается ведомственная пожарная охрана для организации и осуществления профилактики пожаров, содержащаяся за счет средств краевого бюджета.

То есть, Правительство края в пределах полномочий, установленных статьей 18 Федерального закона № 69-ФЗ, издало правовой акт (утвердило Перечень), тем самым утвердило Перечень организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счет средств субъектов Российской Федерации.

Включенные в перечень организации являются самостоятельными юридическими лицами, в отношении которых проверка должна проводиться в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ.

Проверка организаций, указанных в Перечне, в установленном порядке не проводилась.

Пунктом 14 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено, что лицензированию подлежит деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.

Подразделения ведомственной пожарной охраны являются структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти или организаций, на которых они созданы, данные подразделения не наделены полномочиями юридических лиц, они созданы для организации и осуществления профилактики пожаров, непосредственное тушение пожаров они не осуществляют.

Утверждение Перечня по созданию ведомственной пожарной охраны в форме профилактики пожаров, не противоречит действующему законодательству.

Предписанием Правительству края предложено организовать работу по проведению общественных смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности на подведомственных объектах министерств здравоохранения и социальной защиты края.

Полномочия органов исполнительной власти установлены статьей 18 Федерального закона № 69-ФЗ, статьей 4 Закона Хабаровского края № 291, Постановлением Правительства края от 06.07.2007 № 130-пр «О вопросах организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности на территории Хабаровского края», в которых не предусмотрено обязательное проведение общественных смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности органами исполнительной власти края.

Постановлением Правительства края от 06.07.2007 № 130-пр утвержден Порядок организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности на территории Хабаровского края, который определяет основы организации выполнения и осуществления мер пожарной безопасности в целях регулирования отношений между Правительством края, федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы собственности.

Данным правовым актом разграничены полномочия между вышеуказанными органами.

Абзацем 8 пункта 6 вышеуказанного Порядка предусмотрено, что проведение общественных смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности организуют органы исполнительной власти края в пределах своей компетенции, реализация указанных полномочий в силу п.2 Порядка осуществляется в соответствии планом основных мероприятий Правительства края и Главного управления МЧС России по Хабаровскому краю с учетом финансовой обеспеченности, предусмотренной на мероприятия по профилактике пожарной безопасности.

Судом установлено, что за проверенный период общественные смотры-конкурсы и месячники пожарной безопасности были проведены министерством образования и науки края; проведение смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности на подведомственных объектах министерств здравоохранения и социальной защиты края будет осуществляться согласно совместному плану мероприятий Правительства края и Главного управления МЧС России по Хабаровскому краю в соответствии с финансовой обеспеченностью на текущий год.

Таким образом, проведение смотров-конкурсов и месячников пожарной безопасности не относится к обязательным требованиям пожарной безопасности, предусмотренных законодательством.

Предписанием на Правительство края возложены обязанности по обеспечению выполнения решений Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Хабаровского края; указано на невыполнение в полном объеме решения КЧС от 20.12.2013 № 9.

Указанная Комиссия создана постановлением Правительства края от 06.09.2010 №250-пр для обеспечения согласованности действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Хабаровского края, органов местного самоуправления края, государственных и иных организаций независимо от организационно-правовой формы, осуществляющих свою деятельность на территории края, в целях реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Компетенция данной Комиссии, заключается, в том числе в разработке предложений и мер по обеспечению пожарной безопасности, а ее основная задача в области пожарной безопасности - это координация и разработка предложений для всех участников данных правоотношений; исходя из статуса и полномочий Комиссии, ее решения носят рекомендательный характер.

Кроме того в пункте 4 Предписания не указано, какие действия и мероприятия, обеспечение выполнения которых возложено на Правительство края, оно должно выполнить, какими нормами предусмотрены обязанности на совершение этих действий, проведение мероприятий.

Предписанием на Правительство края также возлагается обязанность по организации обучения населения мерам пожарной безопасности на территории Хабаровского края путем издания нормативного правового акта по определению порядка обучения населения на территории Хабаровского края.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона № 69-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации относится организация обучения населения мерам пожарной безопасности, а также информирование населения о мерах пожарной безопасности.

В силу Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ реализация полномочий субъектом Российской Федерации осуществляется самостоятельно.

Частью 3 статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности.

То есть, определяя полномочия субъектов РФ, законодатель предоставил органам власти право, а не обязанность принимать нормативные правовые акты в области пожарной безопасности.

Согласно Положению о Комитете Правительства Хабаровского края по гражданской защите, организация по проведению обучения населения требованиям пожарной безопасности возложена на данный Комитет, который самостоятельно осуществляет указанные полномочия.

В акте проверки перечислены мероприятия, которые проведены Комитетом по обучению населения требованиям пожарной безопасности- в отсутствие принятых Правительством края специальных норм права.

Кроме того, статья 25 Федерального закона № 69-ФЗ и положения Правил противопожарного режима в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 №390, регламентирующие порядок обучения, не устанавливают требований по изданию нормативного правового акта по определению порядка обучения населения мерам пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 13.08.2007 №162-пр утвержден Порядок проведения научно-технического консультирования юридических и физических лиц по вопросам пожарной безопасности на территории Хабаровского края, а в акте проверки перечислены мероприятия по информированию населения о мерах пожарной безопасности, которые проводились органами власти края.

Также, вопросы наличия или отсутствия перспективных программ, мероприятий, планов могут быть предметом проверки, если они являются обязательными и предусмотрены правовыми актами.

Статья 4 Закона Хабаровского края от 26.07.2005 №291 «Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края» разграничивает полномочия между органами исполнительной власти края и не устанавливает обязательные требования по принятию программ в области пожарной безопасности.

Предписанием Правительству края предложено установить организационную структуру Противопожарной службы Хабаровского края.

Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона № 69-ФЗ организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок деятельности федеральной противопожарной службы определяются положением о федеральной противопожарной службе, утверждаемым в установленном порядке.

Частью 5 статьи 5 Федерального закона № 69-ФЗ установлено, что противопожарная служба субъектов РФ создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Пунктом 5 части 1 статьи 4 Закона Хабаровского края № 291 полномочия по созданию Противопожарной службы края, определению ее организационной структуры и штатной численности возложены на Губернатора края.

Данные полномочия решаются Губернатором края самостоятельно. Вопросы организационной структуры Противопожарной службы края урегулированы постановлениями Губернатора края от 21.07.2011 № 75 «Об утверждении Положения о Противопожарной службе Хабаровского края», от 12.12.2007 №173 «О предельной штатной численности краевого государственного казенного учреждения «Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуации и пожарной безопасности Хабаровского края», распорядительными актами Губернатора края о создании пожарных частей и подразделений Противопожарной службы края.

В структуру Противопожарной службы края входят пожарные части и подразделения, которые создаются в соответствии с распоряжением Губернатора края.

Таким образом, Губернатор края в пределах своей компетенции, определяет организационную структуру Противопожарной службы края.

Какие-либо требования к определению организационной структуры в установленной форме нормативными правовыми актами не регламентированы, следовательно, нарушение требований пожарной безопасности в данной части отсутствует.

Пунктом 8 Предписания на Правительство Хабаровского края возложена обязанность разработать нормативные правовые акты (нормы) обеспечения пожарной техникой и пожарно-техническим вооружением Противопожарной службы края.

Согласно части 3 статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности.

Правительство края самостоятельно осуществляет правовое регулирование в пределах предоставленных ему полномочий, законодательство не предусматривают обязанности по разработке на региональном уровне правовых актов (норм) по вопросу обеспечения пожарной техникой и пожарно-техническим вооружением Противопожарной службы края.

Кроме того, Постановлением Правительства Хабаровского края от 23.01.2006 №4-пр «О материально-техническом обеспечении Противопожарной службы края» в пункте 2 утверждены Положение о форме одежды оперативных работников Противопожарной службы края и Положение о порядке обеспечения предметами вещевого имущества и специальной одеждой оперативных работников Противопожарной службы края. Пунктом 3 данного постановления установлено, что до принятия нормативных правовых актов Хабаровского края по вопросам материально-технического обеспечения Противопожарной службы края, за исключением указанных в пункте 2 настоящего постановления, для регулирования вопросов материально-технического обеспечения Противопожарной службы края применяются соответствующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти по вопросам материально-технического обеспечения Федеральной Противопожарной службы.

Следовательно, Правительство Хабаровского края осуществило правовое регулирование по данному вопросу, и оснований для обязания издать иной правовой акт у МЧС не имелось.

Предписание обязывает Правительство края обеспечить выполнение Соглашения между МЧС России и Правительством Хабаровского края о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.02.2011 №191-р.

Однако положения статьи 26.8 Федерального закона №184-ФЗ, предусматривающие передачу осуществления части полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации федеральным органами исполнительной власти по соглашению, и постановления Правительства Российской Федерации от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» не устанавливают возможность осуществления контроля третьими лицами за исполнением данного вида Соглашений.

С учетом установленных вышеприведенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к верному выводу о незаконности и необоснованности вынесенного МЧС предписания от 26.01.2015 №4/1/1 по существу его требований об устранении Правительством Хабаровского края нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Кроме того, судом первой инстанции установлены нарушения Дальневосточным региональным центром МЧС России при проведении плановой проверки в отношении Правительства Хабаровского края требований, регламентирующих порядок организации и проведения проверок.

Согласно материалам дела, плановая выездная проверка проводилась с целью выполнения пятилетнего плана проведения проверок органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа на 2012-2017 годы.

Порядок организации и проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), в силу пункта 1 части 2 статьи 20 которого к грубым нарушениям относится, в частности, нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки).

Согласно частям 1, 3, 4 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям; плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов; в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются следующие сведения: наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими своей деятельности; цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку.

Следовательно, положения данной нормы Федерального закона № 294-ФЗ содержат исчерпывающий перечень обязательных реквизитов при опубликовании ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом.

Положениями частей 6.1, 6.2, 6.4 названной статьи определен порядок и сроки представления ежегодного плана проведения плановых проверок в органы прокуратуры и его согласования.

В соответствии с частью 6.3 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации.

Такой порядок установлен Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 (далее - Правила от 30.06.2010 №489), согласно подпункту «а» пункта 2 которых нормативный правовой акт распространяется и на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с пунктом 3 указанных Правил определены, в частности, следующие этапы: составление проекта ежегодного плана по форме, предусмотренной приложением к Правилам; направление проекта ежегодного плана до 01 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, для рассмотрения в орган прокуратуры по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых планируется проведение плановых проверок; доработка проекта ежегодного плана с учетом предложений органа прокуратуры, поступивших по результатам рассмотрения указанного проекта
в соответствии с частью 6.1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008
№294-ФЗ, и его утверждение руководителем соответствующего органа.

По частям 7, 7.1, 7.2 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют переданные полномочия Российской Федерации по осуществлению такого контроля (надзора), представляют до 01 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок в соответствующие федеральные органы исполнительной власти; федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора), до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, составляют ежегодные планы проведения плановых проверок в соответствующей сфере деятельности, включающие сведения утвержденных ежегодных планов проведения плановых проверок, представленных территориальными органами государственного контроля (надзора), указанными в части 7.1 настоящей статьи; ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети «Интернет», за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из анализа вышеприведенных норм права, суд первой инстанции сделал верный вывод, что только утвержденный приказом руководителя органа государственного надзора план ежегодных плановых проверок является единственным документом, на основании которого соответствующий орган вправе проводить свои надзорные мероприятия (плановые проверки), однако проведение проверки Правительства края в ежегодный план проведения плановых проверок на 2014 год Дальневосточным региональным центром МЧС России включено не было, с органами прокуратуры проведение проверки в отношении Правительства о края не согласовывалось и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в ежегодном сводном плане проведения плановых проверок соответствующая информация не размещалось, что, соответственно не давало оснований МЧС, в рассматриваемом случае, проводить проверку в отношении Правительства края, и что в силу положений статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ относится к грубым нарушениям, влекущим отмену оспариваемого предписания как незаконного.

Таким образом, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, полно и всесторонне оценив на основании положений статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, правомерно признал оспариваемое предписание МЧС незаконным, удовлетворив требования заявителя.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают законности принятого судебного акта, а лишь выражают несогласие с ним, в связи с чем, основания для отмены решения суда первой инстанции по доводам, приведенным в ней, отсутствуют.

Довод заявителя жалобы о неподведомственности данного спора арбитражному суду, отклоняется Шестым арбитражным апелляционным судом, в связи с неверным толкованием положений статьи 2, 27, 29 АПК РФ применительно к этому делу, поскольку исходя из анализа данных норм права, а также положений статьи 4, 197, 198 АПК РФ, рассматриваемый спор подлежал разрешению именно арбитражным судом (исходя из субъектного состава и характера рассматриваемого спора).

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 13 августа 2015 года по делу № А73-4814/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

Е.Г. Харьковская

Е.А. Швец