Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу федерального казенного учреждения «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации (Востоквоендор) на решение от 30.08.2023

по делу № А04-5776/2023
Арбитражного суда Амурской области

по заявлению федерального казенного учреждения «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации (ИНН: 2804010789, ОГРН: 1042800110869)

к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434)

о признании недействительным представления
третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Корсар»

при участии в заседании: от федерального казенного учреждения «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации: Носикова Елена Валерьевна по доверенности от 09.10.2023;

от Управления Федерального казначейства по Амурской области: Костюк Светлана Вадимовна по доверенности от 21.04.2023.

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации (далее – заявитель, Востоквоендор, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Амурской области (далее – ответчик, УФК по Амурской области, управление, Казначейство) № 23-13-47/22-3441 от 07.06.2023.

Определением от 27.07.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, в порядке статьи 51 АПК РФ привлечено общество с ограниченной ответственностью «Корсар» (далее – ООО «Корсар»).

Решением от 30.08.2023 суд в удовлетворении заявленных требований отказал.

Определением от 09.10.2023 Шестой арбитражный апелляционный суд принял к рассмотрению апелляционную жалобу Востоквоендор на вышеуказанное решение.

Считая решение незаконным, необоснованным, подлежащим отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований, апеллянт по тексту жалобы привел следующие доводы. Так, заявитель по делу полагает, что УФК по Амурской области не уполномочено проверять достоверность сметной стоимости строительных работ, определенной на этапе проектирования, а равно требовать от учреждения применения и корректировки сметных нормативов и расценок, надбавок, учтенных в проектной стоимости строительства и начальной максимальной цене контракта, при исполнении контракта и расчетах за фактически выполненные и принятые работы. Кроме того, по мнению апеллянта, ни мотивировочная часть представления, ни его резолютивная часть не отвечают требованиям пункта 2 статьи 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), поскольку в отношении пункта 2 представления принято оба решения, установленные вышеуказанной нормой права, в связи с чем нельзя установить являются ли выявленные нарушения устранимыми, в связи с чем выполнить требование УФК по Амурской области невозможно.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, настаивал на её удовлетворении.

Представитель УФК по Амурской области в удовлетворении апелляционной жалобы заявителя устно возражал, просил оставить оспариваемый судебный акт без изменения.

ООО «Корсар», извещённое надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку представителя в судебное заседание не обеспечило, что не препятствовало суду в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), пункта 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 12 рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены апелляционным судом в порядке главы 34 АПК РФ.

Повторно рассматривая спор, суд апелляционной инстанции, по результатам изучения материалов дела и доводов апелляционной жалобы, пришел к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Федеральное казенное учреждение «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации зарегистрировано 09.04.2004 в Едином государственном реестре юридических лиц с присвоением основного государственного регистрационного номера – 1042800110869, ИНН: <***>. Учредителем учреждения является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство обороны Российской Федерации. Распорядитель средств федерального бюджета: Федеральное казенное учреждение «Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Амурской области и Республике Саха (Якутия)». Согласно выписке из ЕГРЮЛ учреждение осуществляет основную деятельность согласно коду ОКВЭД – 84.22 «Деятельность, связанная с обеспечением военной безопасности».

УФК по Амурской области в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Амурской области от 05.07.2021 № 282 «О назначении внеплановой выездной проверки федерального казенного учреждения «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны Российской Федерации» и на основании поручения Федерального казначейства от 07.06.2021 № 20-03-10/13398- ДСП в период с 03.04.2023 по 21.04.2023 в отношении федерального казенного учреждения «Восточное управление дорожного хозяйства» Министерства обороны

Российской Федерации (Востоквоендор) проведена выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при планировании и осуществлении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (идентификатор контрольного мероприятия: 2021 -ВВ.000.0014- 2300.014).

Проверенный период с 01 января 2020 года по 31 декабря 2021 года. По результатам проверки составлен акт от 21.04.2023.

Срок проведения контрольного мероприятия, не включая периоды его приостановления, составил 15 рабочих дней с 03 апреля 2023 года по 21 апреля 2023 года.

В ходе контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения:

- ИКЗ 201280401078928040100100170130000244;

- ИКЗ 201280401078928040100100210170000244, предметом которых являлась поставка бумаги для офисной техники, использована информация о цене товара, технические характеристики которого (белизна и класс бумаги), не соответствуют характеристикам товара, закупка которого предусматривалась в запросах коммерческих предложений и в извещении.

По результатам проведенной проверки в соответствии со статьями 269.2, 270.2 БК РФ, Востоквоендор направлено представление от 07.06.2023 № 23-13-47/22-3441, согласно которому УФК по Амурской области требует принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 1-2 настоящего представления, в срок до 16.08.2023; устранить нарушение, указанное в пункте 2 настоящего представления, в срок до 16.08.2023.

Не согласившись с указанным представлением в полном объеме и полагая его не соответствующим нормам действующего законодательства и нарушающим права Востоквоендор, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Рассмотрев доводы, приведенные апеллянтом в апелляционной жалобе, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив в порядке статей 266-271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены/изменения решения суда на основании следующего.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (статья 265 БК РФ).

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство осуществляет, в том числе функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

Указанные нормы права предоставляют полномочия УФК по Амурской области на проведение государственного (муниципального) финансового контроля.

Как следует из материалов дела, УФК по Амурской области в отношении Востоквоендор проведена выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при планировании и осуществлении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (идентификатор контрольного мероприятия: 2021 -ВВ.000.0014- 2300.014).

Таким образом, УФК по Амурской области при вынесении оспариваемого представления действовало в рамках предоставленных полномочий.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе эффективности использования бюджетных средств (статья 28), который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

В соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта определяется и обосновывается заказчиком посредством применения одного из методов, указанных в части 1 данной статьи (часть 1). Проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 9).

Согласно части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определяется с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов.

Проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений (часть 9.1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ).

Определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении, в том числе реконструкции, капитального и текущего ремонта, осуществляется на основании Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567 (далее – Методические рекомендации № 567) (письмо Минстроя России от 02.03.2018 № 8587-СМ/09).

В соответствии с пунктом 6.1 Методических рекомендаций № 567 основанием для определения начальной (максимальной) цены контракта является смета (сметная стоимость работ), разработанная и утвержденная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В период совершения нарушения действовала Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденная постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному от 05.03.2004 № 15/1 (далее - МДС 81- 35.2004).

Согласно пункту 2.2 МДС 81-35.2004 сметными нормами и расценками предусмотрено производство работ в нормальных (стандартных) условиях, не осложненных внешними факторами. При производстве работ в особых условиях: стесненности, загазованности, вблизи действующего оборудования, в районах со специфическими факторами (высокогорность и др.) – к сметным нормам и расценкам применяются коэффициенты, приводимые в общих положениях к соответствующим сборникам нормативов и расценок.

Учреждением сметная стоимость выполнения ремонта участка дороги определена, в том числе с применением федеральных единичных расценок из сборника 27 «Автомобильные дороги» ФБР 81-02-27-2001 (Приложение № 27 к приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 26.12.2019 № 876/пр «О включении в федеральный реестр сметных нормативов информации о федеральных единичных расценках и отдельных составляющих к ним» (далее - Приказ № 876/пр).

В разделе 2. «Дорожная одежда» локального сметного расчета № 16-2-0382-2021 к работам (к затратам на заработную плату основных рабочих и затратам на эксплуатацию машин и механизмов), предусмотренным пунктом 7 «Планировка откосов и полотна насыпей механизированным способом, группа грантов 2» ФБР 0102-027-12 применен коэффициент 1,2, предназначенный для определения стоимости работ на одной половине проезжей части дороги при систематическом движении транспорта на другой (далее – К=1,2).

Применение данного коэффициента обусловлено удорожанием стоимости производства работ попеременно на правой и левой сторонах проезжей части ремонтируемого дорожного полотна. Данный коэффициент применяется для работ, относящихся к работам, стоимость которых определяется по ФБР 81-02-27-2001 сборника 27 «Автомобильные дороги» (далее – Сборник 27), в соответствии с приложением № 27.3 «Коэффициенты к расценкам, учитывающие условия применения ГЭСН Сборника 27». В Приложении указаны номера сметных норм, к которым допускается применение К=1,2.

Для работ, стоимость которых определяется по сметной норме ФБР 01-02-027-12 «Планировка откосов и полотна насыпей механизированным способом, группа грунтов 2» применение К=1,2 не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 2.8 МДС 81-35.2004 сборники сметных цен содержат техническую часть, вводные указания к разделам, таблицы сметных норм и приложения. В технических частях приводятся указания о порядке применения сборников сметных норм, коэффициентов к сметным нормам, учитывающих условия производства работ, а также правила исчисления объемов работ.

Казначейством при проверке документов, использованных при обосновании НМЦК контракта, установлено, что применение учреждением К=1,2 к расценкам ФБР 01-02-027-12 привело к завышению стоимости ремонтных работ (НМЦК) на сумму 11 169,02 рублей.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что УФК по Амурской области не осуществляло проверку сметной стоимости ремонта автодороги.

Как верно отмечено судом первой инстанции, управлением с учетом темы проверки «Соблюдение законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на осуществление строительства (реконструкции), приобретение объектов недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности» в соответствии с полномочиями, предусмотренными пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ (органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль в отношении НМЦК) проверено не определение сметной стоимости, а обоснование НМЦК.

Так, УФК по Амурской области по результатам проверки установлено нарушение учреждением законодательства о контрактной системе, выразившееся в завышении НМЦК, рассчитанной с применением проектно-сметного метода в отношении закупки, предметом которой являлось выполнение ремонта автомобильных дорог необщего пользования Министерства обороны Российской Федерации, в связи с применением в отношении работ, стоимость которых определяется по сметной норме ФБР 01-02-027-12 «Планировка откосов и полотна насыпей механизированным способом, группа грантов 2» коэффициента в размере 1,2, учитывающего удорожание производства работ на одной половине проезжей части при систематическом движения транспорта на другой, который не подлежал применению.

НМЦК сформирована в соответствии с локальным сметным расчётом № 16-2- 0382-2021, в котором в отношении работ, стоимость которых определяется по сметной норме ФБР 01-02-027-12 «Планировка откосов и полотна насыпей механизированным

способом, группа грантов 2» включен не подлежащий применению коэффициент в размере 1,2.

ФЕР относятся к государственным элементным сметным нормативам.

Таким образом, управлением в рамках полномочий, которыми оно наделено нормами действующего законодательства, проверено обоснование НМЦК, сформированной на основании локального сметного расчета с применением нормативов (государственных элементных сметных норм, ФЕР).

Ссылка апеллянта на судебную практику также несостоятельна, поскольку она касается иных обстоятельств и не свидетельствует о неправильном применении арбитражным судом по настоящему делу норм материального права.

Довод заявителя жалобы о том, что обоснованность (достоверность) сметной стоимости работ подтверждена положительным заключением Главгосэкспертизы, в связи с чем проверка достоверности определения сметной стоимости не входит в полномочия Казначейства, не может быть принят во внимание в силу следующего.

В соответствии со статьей 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (пункт 1). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3).

Под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

В соответствии с положениями статьи 269.2 БК РФ и статьи 99 Закона № 44-ФЗ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе в части определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги (пункт 1).

Пунктом 2 статьи 269.2 БК РФ определено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; получается необходимый для осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Таким образом, в ходе реализации контрольных полномочий органами Федерального казначейства могут проводиться проверки, обследования, в том числе с

целью установления достоверности сведений, содержащихся в локальных сметных расчетах.

Наличие положительного заключения экспертизы о проверке достоверности сметной стоимости не означает невозможность осуществления Казначейством проверки данного вопроса и не опровергает установленный в ходе контрольного мероприятия факт завышения стоимости работ по ремонту автомобильной дороги необщего пользования.

Довод жалобы о неисполнимости представления, был рассмотрен судом первой инстанции и правомерно им отклонен на том основании, что в оспариваемом представлении указано нарушение, допущенное заявителем, указано требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения, указаны меры, которые необходимо принять для устранения нарушения.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, по форме и содержанию представление соответствует требованиям действующего законодательства, является четким и ясным. Приведенные в представлении формулировки не вызывают двоякого понимания, неопределенности, направлены на понуждение учреждения устранить причины и условия нарушения и не свидетельствуют о невозможности исполнения оспариваемого представления. Доказательств, подтверждающих обратное, в материалы дела не представлено.

Кроме того, в материалы дела не представлены доказательства, что Востоквоендор обращался в УФК по Амурской области с заявлением о разъяснении оспариваемого представления в части его исполнения и получило отрицательное решение по данному вопросу; такая возможность у заявителя не утрачена и в настоящее время.

В отношении довода заявителя жалобы о том, что ни мотивировочная часть представления, ни его резолютивная часть не отвечают требованиям пункта 2 статьи 270 БК РФ, поскольку в отношении пункта 2 представления принято оба решения, апелляционная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

- требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

- требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

По результатам проведенной УФК по Амурской области проверки в соответствии со статьями 269.2, 270.2 БК РФ, Востоквоендор направлено представление от 07.06.2023 № 23-13-47/22-3441, согласно которому управление требует:

- принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 1-2 настоящего представления, в срок до 16.08.2023;

- устранить нарушение, указанное в пункте 2 настоящего представления, в срок до 16.08.2023.

Вместе с тем, указание административным органом в резолютивной части представления в отношении пункта 2 обоих требований, установленных пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ, с учетом вышеизложенного, не является основанием для признания оспариваемого документа незаконным.

Повторно рассмотрев спор, судебная коллегия пришла к выводу, что выявив в ходе проверки нарушения требований законодательства в сфере закупок товаров, работ и услуг, Казначейство в соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ правомерно выдало управлению представление, потребовав принять меры по устранению нарушения, также причин и условий выявленных нарушений. Способ принятия таких мер определяется объектом контроля.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу, что обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 30.08.2023 по делу № А04-5776/2023 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Т.Е. Мангер

Судьи Е.И. Сапрыкина

ФИО1