Гражданский кодекс часть 1

от Индивидуального предпринимателя ФИО1: ФИО2, представитель по доверенности от 20.02.2015 № 1;ФИО3, представитель по доверенности от 22.07.2014 № 1.

от Главного управления МЧС России по Амурской области: представитель не явился;

от третьих лиц: ФИО4; ФИО5; ФИО6: представители не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Амурской обл.

на решение от 13.11.2014

по делу № А04-5241/2014

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Котляревским В.И.

по заявлению Индивидуального предпринимателя ФИО1

к Главному управлению МЧС России по Амурской обл.

о признании предписания незаконным

третьи лица: ФИО4; ФИО5; ФИО6

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее - ИП ФИО1, предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Амурской области (далее-Управление) о признании недействительным предписания №177/1/116 от 10.06.2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены ФИО4, ФИО6, ФИО5.

Решением от 13.11.2014 суд признал незаконным как не соответствующим Федеральному закону "О пожарной безопасности" предписание от 10.06.2014 № 177/1/116 ГУ МЧС России по Амурской области.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт, ввиду нарушения судом норм материального и процессуального права.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимало участие в судебном заседании апелляционной инстанции.

Представители предпринимателя, в судебном заседании отклонили доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей предпринимателя, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что 07.08.2013 администрация города Благовещенска выдала ФИО1 разрешение на строительство № RU 28302000-165 объекта капитального строительства гостиницы расположенной по адресу <...>.

На основании распоряжения № 445 от 28.10.2013 должностным лицом органа пожарного надзора проведена проверка, по результатам которой составлен акт № 445 от 21.11.2013.

В ходе проверки установлено, что расстояние от северо-западного угла сарая (ул. ФИО7,89) до строящегося здания (ул. ФИО7, 91) составляет 3,6 м. Расстояние между гаражами, расположенными в восточной части земельного участка по адресам - ул. ФИО7, 89 и ФИО7, 91 составляет 1,17 м., что является нарушением обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам проверки вынесено предписание № 445/1/220 от 21.11.2013 по устранению выявленных нарушений, и предложением предусмотреть противопожарные расстояния от зданий, расположенных по адресу: <...> до зданий, расположенных на соседних земельных участках в соответствии с таблицей 1 Свода правил СП 4.131130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

На основании распоряжения № 177 от 19.05.2014 должностным лицом органа пожарного надзора проведена проверка в отношении объекта защиты - земельного участка, расположенного по адресу <...>, в присутствии собственника земельного участка ФИО1

По результатам проверки 10.06.2014 составлен акт проверки объекта защиты, собственником которого или лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться которым является гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, согласно которому выявлены факты невыполнения предписаний органа государственного пожарного надзора, а именно: не исполнен пункт 1 предписания № 445/1/220 от 21.11.2013.

По результатам данной проверки вынесено предписание № 177/1/116 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, которым предложено предусмотреть противопожарные расстояния от зданий, расположенных по адресу: <...> до зданий, расположенных на соседних земельных участках в соответствии с таблицей 1 Свода правил СП 4.131130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

Полагая, что указанное предписание является незаконным и необоснованным , предприниматель обжаловал его в суд.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требований, пришел к выводу о наличии указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ (далее - Федеральный закон 21.12.1994 № 69-ФЗ) «О пожарной безопасности», который определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Согласно пункту 5 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290 органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, производят в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности

Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона № 69-ФЗ, подпункт «е» пункта 9 Положения № 290).

В силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

В силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Таким образом, предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В оспариваемом предписании указано, что заявителем не соблюден противопожарный разрыв между зданиями.

Порядок определения противопожарного расстояния предусмотрен Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (в редакции Федерального закона № ФЗ-117 от 10.07.2012, далее -Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ).

В соответствии со статьей 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к настоящему Федеральному закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты (за исключением жилых, общественных зданий, детских и спортивных площадок) при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное статьей 93 настоящего Федерального закона.

Противопожарные расстояния от критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов до границ лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны составлять не менее 100 метров, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Таким образом, статья 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ в действующей редакции не ставит противопожарные расстояния между объектами защиты в зависимость от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности, таблица 11 приложения к данному Закону, устанавливающая нормированные противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности, утратила силу.

Соответственно, не может быть вменено в вину владельцу объектов защиты нарушение пункта 4.3 Таблица 1 Свод правил СП 4.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

В силу части 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона. Таким образом, названная статья закона прямо устанавливает приоритет закона по отношению к требованиям ранее установленных требований пожарной безопасности.

Согласно представленному решению Благовещенского городского суда от 17.07.2014 по иску ФИО4 к ФИО1 о сносе самовольной постройки, а также встречному иску ФИО1 к ФИО4 об устранении в пользовании земельным участком и сносе самовольно возведенных объектов в отношении гостиницы на 20 мест в квартале 88 г. Благовещенска, разработана проектная документация в части мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, а также проект на монтаж автоматической противопожарной водяной завесы на фасадах возводимого объекта. Таким образом, объект капитального строительства - гостиница, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 28:01:010088:26 не имеет существенных нарушений градостроительных и пожарных норм. Ответчиком по первоначальному иску предприняты меры к уменьшению пожарного риска, путем применения компенсационных мероприятий в виде возведения противопожарной водяной завесы между возводимым объектом и постройками, расположенными на смежном земельном участке.

В материалы дела заявителем представлены проектная документация «Гостиница на 20 мест в квартале 88 г. Благовещенска», «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности», а также Заключение об определении соответствия объекта незавершенного строительства «Гостиница на 20 мет в квартале 88 г. Благовещенска» требованиям нормативных документов по пожарной безопасности, в части соблюдения противопожарных расстояний.

Однако, при проведении проверки указанные документы не истребовались и не исследовались, оценка соответствующим мероприятиям не дана, проектная документация также не была предметом проверки.

В момент проверки объект предпринимателя не был построен, в связи с чем, не мог быть рассмотрен как существующий и действующий объект, кроме того, исследование вопросов пожарной безопасности с учетом не оконченного строительства требовало от должностного лица исследования соответствующей проектной документации, поскольку состояние объекта изменяется с каждой стадией строительства.

Таким образом, факт нарушения предпринимателем требований пожарной безопасности, указанных в оспоренном предписании, отсутствует.

Кроме того, орган пожарной безопасности, указав на нарушение обязательных требований пожарной безопасности, выразившихся в ненадлежащем расстоянии между объектами недвижимости и потребовав устранить данное нарушение, не указал, какие именно действия должен совершить предприниматель для устранения нарушения.

Предписание ГУ МЧС России по Амурской области от 07.03.2014 № 4/1/1 содержит указание на нарушение пункта 4.3 табл.1 СП 4.13130.2009, устанавливающего противопожарные расстояния между жилыми, общественными и административными зданиями, зданиями, сооружениями и строениями промышленных организаций в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности.

Исполнение предписания путем доведения противопожарных расстояний между зданиями до предписанного органом пожарного надзора может быть исполнено только путем сноса существующего объекта недвижимости. Предписание органа пожарного надзора, направленное на защиту личности, имущества, общества и государства от причинения им вреда от пожаров, таким образом, затрагивает вещные права предпринимателя на объекты недвижимости.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 29.03.2011 № 2-П, пределы государственного вмешательства в экономическую деятельность ограничены обеспечением баланса частного и публичного начал в указанной сфере.

Названный баланс, при осуществлении органом пожарного надзора своих полномочий, должен достигаться с учетом требований пункта 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. Полномочия органов пожарного надзора по вынесению обязательных для исполнения предписаний не могут становиться институтом подавления и принуждения экономической деятельности, и не должны необоснованно препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности и чрезмерно ограничивать права участников гражданских правоотношений.

Органы пожарного надзора не наделены полномочиями принятия решений, обязывающих собственников или владельцев объектов защиты снести принадлежащие им объекты недвижимости.

Существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил при возведении объекта недвижимости (в том числе и правил пожарной безопасности в силу статьи 8 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений») является признаком самовольной постройки, которая может быть признана таковой и снесена исключительно по решению суда в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Опасность причинения в будущем вреда вследствие нарушения правил пожарной безопасности, несоблюдение которых может повлечь возникновение пожара, может быть также основанием для обращения в суд с иском о запрещении деятельности, создающей такую опасность (статья 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации), приостановление деятельности возможно также по решению суда в качестве санкции за совершение правонарушения, предусмотренного частью 5 и 6.1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что поскольку предписание, обязывающее владельца объектов недвижимости устранить вмененное ему нарушение требований пожарной безопасности, не может быть исполнено иным образом, помимо сноса объекта капитального строительства либо прекращения предпринимательской деятельности (иного способа органом пожарного надзора не указано), то данное предписание вынесено органом пожарного надзора с превышением его полномочий и является незаконным вне зависимости от наличия либо отсутствия факта вмененного предпринимателю нарушения правил пожарной безопасности.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предписание ГУ МЧС России по Амурской области от 10.06.2014 № 177/1/116 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности не соответствует Федеральному закону "О пожарной безопасности".

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также, учитывая конкретные обстоятельства по делу, арбитражный апелляционной суд считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы, не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 13.11.2014 по делу № А04-5241/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий	Е.А. Швец
Судьи	Е.И. Сапрыкина
	Е.Г. Харьковская