Гражданский кодекс часть 1

по заявлению Государственного учреждения - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонное)

к Главному управлению МЧС России по Амурской области

о признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области (межрайонное) (далее – заявитель, Управление Пенсионного фонда, управление) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления МЧС России по Амурской области в лице отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Благовещенску (далее - ГУ МЧС России по Амурской области; ГУ МЧС) № 4 от 17.07.2017 об устранении нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением суда от 03.11.2017 заявленное Управлением Пенсионного фонда требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Не согласившись с судебным актом, ГУ МЧС России по Амурской области обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. В частности приводит доводы о законности оспариваемого предписания; отсутствии нарушений со стороны отдела требований Закона № 294-ФЗ при проведении проверки; так же указывает на не извещение надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Представители лиц, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в заседании суда апелляционной инстанции не принимали.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассматривает апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что в период с 20.06.2017 по 17.07.2017 на основания распоряжения должностного лица отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Благовещенску управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Амурской области № 4 от 13.06.2017 в отношении Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Благовещенске Амурской области была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения последним обязательных требований в области гражданской обороны.

В ходе проверки были выявлены следующие нарушения:

- в Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области» план основных мероприятий на 2017 год не согласован и разработан без учета мероприятий проводимых по плану Правительства области и администрации города;

-в Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области» не проведены мероприятия по поддержанию его устойчивого функционирования в военное время, а именно: не определен состав, структура комиссии по повышению устойчивого функционирования (ПУФ), не разработан годовой план работы комиссии по ПУФ, протоколы заседаний комиссии по ПУФ отсутствуют;

-не разработана программа проведения с работниками вводного инструктажа по гражданской обороне (отсутствует приказ об организации, программа, журнал);

-в Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области» отсутствует программа курсового обучения работников в области гражданской обороны (программа курсового обучения, группы более 25 чел., программа обучения более 16 часов);

-в Государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области» не созданы запасы материально - технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны.

По результатам проверки составлен акт № 4 от 17.07.2017 и в тот же день выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 02.02.2018.

Не согласившись с вынесенным ГУ МЧС России по Амурской области предписанием от 17.07.2017 № 4, Управление Пенсионного фонда обратилось с заявлением в арбитражный суд, который, удовлетворяя заявленное требование, правомерно исходил из следующего.

Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее - Закон № 28-ФЗ) определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно статье 1 Закона № 28-ФЗ гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 9 Закона № 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

К мероприятиям по поддержанию устойчивого функционирования организации, относятся в первую очередь мероприятия по мобилизационной подготовке персонала и отделов организаций, разработка планов эвакуации и доведения их до сведения персонала и иные мероприятия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона № 28-ФЗ организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 (далее - Положение № 794), в силу пункта 2 которого единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом № 68-ФЗ.

Согласно пункту 3 Положения № 794 единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Пунктом 6 названного Положения предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В соответствии с пунктом 7 Положения № 794 координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании (пункт 8 Положения № 794).

Согласно пунктам 10 и 11 Положения № 794 постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне являются структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

Следует иметь в виду, что обязанности по созданию органов управления могут быть отнесены только на специально уполномоченные в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Приложением к Положению о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в числе которых отсутствует Управление Пенсионного фонда.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 2122-1 к вопросам Пенсионного фонда Российской Федерации отнесено обеспечение целевого сбора и аккумуляция страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий и пособий.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Государственное учреждение – Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонное) является Федеральным государственным казенным учреждением, основным видом деятельности которого является деятельность в области обязательного социального обеспечения, следовательно, как верно указал суд первой инстанции, Управление ПФР не относится к федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.

Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 305 утверждено Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны.

В Приложении к указанному Положению содержатся критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска, а именно:

а) к категории высокого риска:

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных в установленном порядке к категории особой важности по гражданской обороне;

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих потенциально опасные объекты;

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих критически важные объекты;

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оборонно-промышленного комплекса;

б) к категории значительного риска - деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных в установленном порядке к первой категории по гражданской обороне;

в) к категории среднего риска:

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенных в установленном порядке ко второй категории по гражданской обороне;

деятельность организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих на своем балансе защитные сооружения гражданской обороны;

г) к категории низкого риска - деятельность иных организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Приказом МЧС России от 14.11.2008 № 687 утверждено Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (далее - Положение № 687).

В силу пункта 3 Положения № 687 подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и осуществляется на основании годовых и перспективных планов, предусматривающих основные мероприятия по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального образования (организации).

Согласно абз. 2,3 пункта 4 Положения № 687 план основных мероприятий организации на год разрабатывается структурным подразделением (работниками) организации, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, и согласовывается с органом местного самоуправления, а организацией, находящейся в ведении федерального органа исполнительной власти, дополнительно согласовывается с соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Планирование основных мероприятий по подготовке к ведению и ведению гражданской обороны производится с учетом всесторонней оценки обстановки, которая может сложиться на территории муниципального образования и в организациях в результате применения современных средств поражения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также в результате возможных террористических актов и чрезвычайных ситуаций.

Из пункта 7 Положения № 687 следует, что органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с полномочиями в области гражданской обороны создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне.

Основным критерием является отнесение организации к категориям по гражданской обороне.

Постановлением Российской Федерации № 804 от 16.08.2016 утверждены «Правила отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения» (далее Правила № 804).

Из пункта 2 Правил № 804 следует, что отнесению к категориям по гражданской обороне подлежат: организации, имеющие важное оборонное и экономическое значение; организации, имеющие мобилизационные задания (заказы); организации, представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время; организации, имеющие уникальные в историко-культурном отношении объекты.

Отнесение организаций к категориям по гражданской обороне производится федеральными органами исполнительной власти, государственными корпорациями, государственными компаниями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с показателями для отнесения организаций к категориям по гражданской обороне (пункт 4 Правил).

Согласно представленной Государственным учреждением-Отделением пенсионного фонда РФ по Амурской области в ГУ МЧС России по Амурской области информации, в соответствии с переработанным Перечнем организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне Министерства труда и социальной защиты РФ, согласованным с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 12.03.2015 и утвержденным Министром труда и социальной защиты РФ от 19.03.2015, Пенсионный Фонд РФ является организацией, не отнесенной к категориям по гражданской обороне.

Так же судом принимается во внимание письмо Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 26.06.2015 № 43-2990-19 и № 43-2991-19, согласно которому Государственное учреждение Пенсионный фонд Российской Федерации не входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и, следовательно, требования по созданию финансовых резервов для указанного учреждения и его филиалов не предусмотрены; с 2014 года проверки организаций, не входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций надзорными органами МЧС России не планируются и не осуществляются.

Таким образом, в связи с тем, что Управление Пенсионного фонда не отнесено ни к категории по гражданской обороне, ни к единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, то возложение на него обязанностей, исполнение которых предусмотрено исключительно единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее структурными подразделениями, а также объектами гражданской обороны, незаконно.

Следовательно,у ГУ МЧС России по Амурской области отсутствовали правовые основания для проведения проверки и вынесения по ее результатам оспариваемого предписания в отношении Управления Пенсионного фонда.

Вместе с тем, судом установлено, что в Управлении Пенсионного фонда имеется разработанный план основных мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций обеспечения пожарной безопасности на 2017, утвержденный начальником Управления, и согласно приказу от 22.03.2017 № 29-ах в УПФ утверждены учебные группы для изучения вопросов гражданской обороны в 2017, назначены руководители учебных групп, утвержден список учебных групп и занятий по ГО и ЧС, утверждена программа обучения для сотрудников Управления Пенсионного фонда по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций и Положение об организации обучения его сотрудников.

При этом тот факт, что численность учебных групп превышает численность таких групп, установленную Примерной программой, и составляет на 1-2 человека больше, не признан судом первой инстанции в качестве основания для вынесения предписания, поскольку в данном конкретном случае является незначительным превышением численности учебных групп, кроме того, Примерная программа не может устанавливать обязательные для исполнения нормы, поскольку является рекомендацией по проведению обучения.

Кроме того, обучение работающего населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций по программе курсового обучения, разработанной в соответствии с требованиями настоящей примерной программы курсового обучения работающего населения, планируется и проводится в организациях ежегодно, в объеме не менее 16 часов, следовательно, 19-часовая программа обучения, запланированная УПФ больше по количеству часов, а не меньше, что соответствует требования Примерной программы и не подразумевает под собой отсутствие такой программы.

Так же верен вывод суда первой инстанции о том, что указание на необходимость согласовать план основных мероприятий на 2017 в конце данного года с устранением таких нарушений в срок до 02.02.2018 (пункт 1 предписания) не отвечает критериям разумности, поскольку такой план необходимо разрабатывать и утверждать в начале года, либо на предстоящий период, с целью его дальнейшего исполнения, а не для его формального наличия.

Кроме того, проверив порядок и процедуру проведения проверки, суд первой инстанции выявил, что проверка проведена с нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку старший инспектор ФИО1, составившая и подписавшая акт проверки, на место проведения проверки не выезжала, руководителю либо иному должностному лицу проверяемой организации служебное удостоверение не предъявляла, в акте проверки не отражено, что инспектор ФИО2, в день начала проверки выезжал по месту фактического осуществления деятельности УПФР в г. Благовещенске,в акте проверки не указаны лица, которые распоряжением № 4 от 13.07.2017 уполномочены на проведение проверки.

При установленных изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции, в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ, обоснованно признал недействительным предписание ГУ МЧС России по Амурской области от 17.07.2017 № 4.

Довод ГУ МЧС России по Амурской области о том, что оно не было извещено надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, с учетом уведомления о вручении почтового отправления № 67502314902858, даты публикации на сайте определения суда от 22.08.2017 по настоящему делу, наличия отзыва ГУ МЧС на заявление УПФ об оспаривании предписания № 4 от 17.07.2017, ходатайства ГУ МЧС об отложении судебного разбирательства, апелляционной коллегией отклоняется, как противоречащий материалам дела.

Доводы ГУ МЧС России по Амурской области о неправомерности применения положений Постановления правительства РФ от 19.09.1998 № 1115 «О порядке отнесения организаций к категориям по гражданской обороне» в связи тем, что данное постановление утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16.08.2016 № 804 «Об утверждении Правил отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения» следует признать обоснованными, вместе с тем, ссылки суда первой инстанции на постановление, утратившее законную силу, к принятию неверного решения не привели.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому они не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Таким образом, решение арбитражного суда по существу спора соответствует примененным судом нормам права, регулирующим спорные правоотношения, и установленным фактическим обстоятельствам дела. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Соответственно оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 03.11.2017 по делу № А04-7372/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

А.П. Тищенко

Е.Г. Харьковская