Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А. Н. рассмотрел апелляционную жалобу Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области (07АП-2653/2020) на решение Арбитражного суда Томской области от 14.02.2020 по делу № А67-9791/2019 (судья Л.М. Ломиворотов) по заявлению автономной некоммерческой организации «Детская организация раннего развития «Медвежонок» (ИНН <***>, ОГРН <***>; 636029, <...>) к Комитету по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634041, <...>) о признании недействительными предписания и распоряжения.

В судебном заседании участвуют:

от заявителя: руководитель ФИО2 (протокол от 29.03.2019), ФИО3 (доверенность от 26.02.2019),

от заинтересованного лица: ФИО4 (доверенность от 30.09.2019),

У С Т А Н О В И Л:

автономная некоммерческая организация «Детская организация раннего развития «Медвежонок» (далее – АНО ДОРР «Медвежонок», заявитель) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Комитету по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области (далее – комитет, Томскобрнадзор, заинтересованное лицо) о признании недействительными предписания от 21.11.2017 № 49 об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации в сфере образования и распоряжения от 26.01.2018 № 68-р «О возврате лицензиату заявления о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности и прилагаемых к нему документов».

Решением Арбитражного суда Томской области от 14.02.2020 требования удовлетворены частично, предписание Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области от 21.11.2017 № 49 признано недействительным в части пункта 1, распоряжение Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области от 26.01.2018 № 68-р признано недействительным в полном объеме. Суд обязал Комитет по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов автономной некоммерческой организации «Детская организация раннего развития «Медвежонок». В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, комитет обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которойпросит решение Арбитражного суда Томской области отменить в части признания недействительным распоряжения Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области от 26.01.2018 №68-р и возложении обязанности на Комитет по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области об устранении допущенных нарушений прав и законных интересов АНО ДОРР «Медвежонок». Принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований АНО ДОРР «Медвежонок» в части признания недействительным распоряжения Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области о возврате документов от 26.01.2018 № 68-р.

В обоснование своей позиции апеллянт указывает, что предписание от 21.11.2017 № 49-л, за исключением пункта 1, расценено судом первой инстанции, как правомочный ненормативный акт комитета, однако, суд принимает решение о признании распоряжения недействительным в полном объеме; на момент подачи заявления о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности комитет не располагал сведениями об исполнении предписания (за исключением пункта 1), в связи с чем заинтересованное лицо полагает, что у него были основания для вынесения обжалуемого распоряжения.

АНО ДОРР «Медвежонок» в представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами, в то же время считает, что суд необоснованно не признал недействительным предписание в полном объеме, полагая, что допущены процессуальные нарушения при проведении проверки.

В судебном заседании представитель комитета поддержал доводы апелляционной жалобы, представители АНО ДОРР «Медвежонок» поддержали доводы отзыва.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителей АНО ДОРР «Медвежонок» и комитета, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что на основании распоряжения от 26.10.2017 № 1077-р Томскобрнадзором проведена плановая выездная проверка АНО ДОРР «Медвежонок», в ходе которой выявлены нарушения Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ 28.10.2013 № 966 (далее - Положение о лицензировании):

1. Подпункта «а» пункта 6 Положения о лицензировании: не представлены правоустанавливающие документы на земельный участок по адресу: 634055, <...>;

2. Подпункта «г» пункта 6 Положения о лицензировании: в разработанной и утвержденной основной образовательной программе дошкольного образования (по адресу: 634055, <...>):

- в нарушение пункта 2.11.3. ФГОС дошкольного образования (далее - ФГОС) в организационном разделе отсутствует принятый организацией режим дня, имеется примерный режим дня; представленные режим дня и расписание музыкального зала на 2017-2018 учебного года не утверждены руководителем;

- в нарушение пункта 3.2.5. ФГОС в режиме дня не отражены условия, необходимые для создания социальной ситуации развития детей, не просматривается непосредственная образовательная деятельность в виде занятий по подгруппам, отражена лишь совместная организованная деятельность;

- в нарушение пункта 3.2.9. ФГОС превышены нормы максимально допустимого объема образовательной нагрузки при организации непосредственной образовательной деятельности;

- в нарушение части 5 статьи 12 ФЗ «Закон об образовании в РФ» представленные разработанные образовательные программы «Крепыш», «Танцуй, малыш» не утверждены, невозможно установить принадлежность данных программ к АНО ДОРР «Медвежонок;

3. Подпункта «д» пункта 6 Положения о лицензировании в части исполнения требований ч. 1 ст. 46 ФЗ «Об образовании в РФ»:

- не обеспечено наличие квалифицированных педагогических работников учителя-логопеда, педагога-психолога, участвующих в реализации основных образовательных программ дошкольного образования;

- профессиональное образование воспитателя ФИО5, не соответствует разделу 3 «Должности педагогических работников» Единого квалификационного справочника руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования», утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.08.2010 № 761н;

4. подпункта «з» пункта 6 Положения о лицензировании: в нарушение пункта 2 части 6 статьи 28 ФЗ «Закон об образовании в РФ» не обеспечено своевременное проведение вводного инструктажа с вновь принятыми работниками и ознакомление всех педагогических работников с инструкциями по технике безопасности и охране жизни и здоровья детей.

Результаты проверки отражены в акте от 21.11.2017№ 96-л.

В целях устранения выявленных нарушений АНО ДОРР «Медвежонок» выдано предписание от 21.11.2017 № 49 об устранении выявленных нарушений в срок до 21.05.2018.

Из материалов дела следует также, что 23.01.2018 АНО ДОРР «Медвежонок» обратилось в Томскобрнадзор с заявлением о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности в связи с необходимостью внесения изменений в приложение к действующей лицензии от 17.09.2015 № 1590 с целью включения в нее дополнительного адреса места осуществления образовательной деятельности в <...>.

В связи с тем, что предписание от 21.11.2017 № 49 заявителем не было исполнено, Томскобрнадзор вынес распоряжение от 26.01.2018 №68-р о возврате АНО ДОРР «Медвежонок» заявления о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности и прилагаемых к нему документов.

Не согласившись с указанными предписанием и распоряжением АНО ДОРР «Медвежонок» обратилась в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.

Удовлетворяя частично заявленные АНО ДОРР «Медвежонок» требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые предписание в части пункта 1 и распоряжение не соответствует требованиям законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя.

Седьмой арбитражный апелляционный суд при рассмотрении дела исходит из следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Поскольку предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа конкретному лицу и содержащий требования об обязательном выполнении всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу, арбитражный суд при рассмотрении дела о его оспаривании должен установить обеспечено ли при вынесении предписания контролирующим органом соблюдение норм действующего законодательства, а также законных интересов нарушителя или иных лиц, не превышая разумно необходимые меры воздействия на них. Таким образом, предписание должно быть законным, четко сформулированным, понятным и реально исполнимым.

Согласно статье 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В силу пункта 40 части 1 статьи 12 Федерального закона № 99-ФЗ образовательная деятельность подлежит лицензированию.

В соответствии с частью 6 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №273-ФЗ) образовательные организации обязаны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании.

Согласно части 6 статьи 93 Федерального закона № 273-ФЗ, в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.

Судом установлено, что АНО ДОРР «Медвежонок» имеет лицензию на осуществление образовательной деятельности №1590 от 17.09.2015.

В ходе плановой выездной проверки заявителя установлено, что в нарушении подпункта «а» пункта 6 Положения о лицензировании АНО ДОРР «Медвежонок» не представлены правоустанавливающие документы на земельный участок по адресу: 634055, <...>.

Признавая недействительным пункт 1 оспариваемого предписания, судом первой инстанции установлено, что 01.02.2017 между АНО ДОРР «Медвежонок» (арендатор) и ФГБДОУ «Центр развития ребенка – Детский сад №1» (арендодатель) заключен договор аренды № 7 нежилого помещения, закрепленного на праве оперативного управления за государственным бюджетным учреждением, во исполнение которого арендатору переданы помещения в нежилом 2-этажном здании, общая площадь 3 749.0 кв.м., кадастровый (условный) номер 70:21:0102002:73, расположенном по адресу: <...>.

Руководствуясь положениями статьи 652 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции верно указал, что права владения и пользования земельным участком перешли к АНО ДОРР «Медвежонок» на основании договора аренды 01.02.2017 и именно указанный договор на момент проверки являлся законным основанием для использования земельного участка, расположенного по адресу: <...>; оснований для требования представления иных правоустанавливающих документов на земельный участок не имеется.

Таким образом, выводы комитета о нарушении АНО ДОРР «Медвежонок» требований подпункта «а» пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности обоснованно признаны судом первой инстанции не правомерными, а требование об его устранении в оспариваемом предписании - незаконным.

Доводы относительно иных нарушений заявителем не приводились в суде первой инстанции, поскольку данные нарушения имели место и были заявителем в срок, указанный в предписании своевременно устранены, что комитет не оспаривает.

Предписание оспаривалось АНО ДОРР «Медвежонок» также по процессуальным основаниям, о чем приведены доводы в отзыве на апелляционную жалобу, в связи с чем заявитель полагает, что оно должно быть признано недействительным в полном объеме.

Отклоняя доводы заявителя о неправомерном проведении проверки, в частности, о том, что адрес осуществления деятельности организации: <...>, не был включен в ежегодный план проведения плановых проверок и не согласован с органами прокуратуры, суд первой инстанции установил, что план Томскобрнадзора проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год, согласован с прокуратурой Томской области, размещен в установленном порядке на официальном сайте в сети Интернет и предусматривал проведение плановой выездной проверки в отношении АНО ДОРР «Медвежонок».

Руководствуясь положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», суд первой инстанции верно указал, что орган государственного контроля (надзора) проводит проверку не в отношении конкретных объектов (адресов), деятельность на которых осуществляет юридическое лицо, а в отношении самого юридического лица и вправе проверить юридическое лицо по всем адресам осуществления деятельности.

Таким образом, не установив грубых нарушений при проведении проверки (часть 2 статьи 20 вышеуказанного закона), которые бы могли являться основанием для признания ее результатов, принятого предписания недействительными в полном объеме, суд первой инстанции правомерно отклонил данные доводы заявителя.

Как указано выше, 23.01.2018 АНО ДОРР «Медвежонок» обратилось в Томскобрнадзор с заявлением о переоформлении лицензии на осуществлении образовательной деятельности при намерении лицензиата осуществлять образовательную деятельность по адресу места её осуществления, не указанному в лицензии.

Томскобрнадзором вынесено распоряжение от 26.01.2018 №68-р о возврате заявления и приложенных к нему документов, в обоснование которого со ссылкой на пункт 20 (1) Положения о лицензировании образовательной деятельности, лицензирующий орган указал на неисполнение предписания № 49 от 21.11.2017.

Согласно названному пункту Положения основанием для возврата такого заявления является наличие неисполненного предписания.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено, что все пункты предписания № 49 от 21.11.2017 (за исключением пункта 1) на момент подачи заявления о переоформлении лицензии исполнены заявителем.

Довод подателя жалобы о том, что комитет на момент вынесения распоряжения не располагал сведениями об исполнении предписания, со ссылкой на справку-отчет заявителя от 26.03.2018 № 32/18, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку срок исполнения предписания (21.05.2018) не истек, заявитель был вправе его исполнить до указанной даты, а не ранее.

В то же время, фактически на момент подачи заявления в комитет выявленные при проверке нарушения пункта 6 Положения о лицензировании, были исполнены заявителем (разработаны и утверждены режим дня, расписание, рабочие программы на 2017-2018 учебный год, 2 сотрудника проходят переподготовку, 1 сотрудник уволен на основании приказа от 12.01.2018, проводятся инструктажи вводный при принятии работников, по технике безопасности и др.).

Указанная в распоряжении №68-р от 26.01.2018 причина возврата заявления о переоформлении лицензии являлась формальной.

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что предписание № 49 от 21.11.2017 в части пункта 1 не соответствовало требованиям законодательства, а, следовательно, не подлежало исполнению, и отсутствовали основания для вынесения распоряжения о возврате заявления о переоформлении лицензии и приложенных к нему документов.

Оценивая иные доводы сторон применительно к изложенным выше обстоятельствам, апелляционный суд с учетом перечисленных норм права, обстоятельств дела, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Поскольку апеллянт освобожден от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Томской области от 14.02.2020 по делу № А67-9791/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Комитета по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования Томской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства
в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев
со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Председательствующий С. В. Кривошеина

Судьи Т. В. Павлюк

ФИО6