Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-10989/2015) Службы жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее – Служба, административный орган, заявитель) на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.08.2015 по делу № А75-7921/2015 (судья Голубева Е.А.), принятое

по заявлению Службы

к муниципальному казенному учреждению Ханты-Мансийского района «Управление капитального строительства и ремонта» (далее – МКУ УКСиР, Учреждение, заинтересованное лицо)

о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании представителей:

от Службы – представитель не явился, лицо о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от МКУ УКСиР – ФИО1 по доверенности № 141 от 20.01.2015 сроком действия до 31.12.2015 (личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации),

установил:

Служба жилищного и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о привлечении муниципального казенного учреждения Ханты-Мансийского района «Управление капитального строительства и ремонта» к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.08.2015 в удовлетворении заявленного Службой требования отказано.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции сослался на то, что к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ может быть привлечено только лицо, не выполнившее законные требования предписания, в то время как предписание, выданное Учреждению, не может быть признано правомерным.

Суд первой инстанции указал, что ответственность за выполнение работ в соответствии с требованиями проектной документации возложена на подрядчика, поэтому требования о выполнении разуклонки круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту в соответствии с проектной документацией не могут быть обращены к Учреждению, являющемуся техническим заказчиком, а не подрядчиком соответствующих работ.

По мнению суда первой инстанции, выданное Учреждению предписание не является исполнимым, поскольку содержащееся в нем требование к техническому заказчику, не являющемуся исполнителем строительных работ, состояло в выполнении строительных работ в соответствии с проектной документацией. Кроме того, суд первой инстанции также указал, что Учреждение, действуя в пределах предоставленных ему градостроительным законодательством полномочий, предприняло действия по осуществлению контроля за осуществлением подрядчиком работ в соответствии с требованиями проектной документации, поэтому основания для привлечения заинтересованного лица к административной ответственности отсутствуют.

В апелляционной жалобе Служба просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требования о привлечении к ответственности, настаивая при этом на том, что факт совершения Учреждением вменяемого ему правонарушения и виновность в его совершении подтверждены доказательствами, поскольку контроль за работами на объекте осуществлялся Учреждением.

Служба обращает внимание на то, что требования пункта 2 спорного предписания исполнены Учреждением надлежащим образом, и на то, что доказательств, свидетельствующих об отсутствии у заинтересованного лица возможности исполнить такое предписание в полном объеме, в материалах дела не имеется.

Кроме того, по мнению административного органа, процедура обжалования предписания должностного лица находится за рамками производства по делу об административном правонарушении, поэтому в рамках настоящего дела соответствующее предписание не может быть признано не соответствующим законодательству.

Представитель МКУ УКСиР в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу и в устном выступлении в суде не согласился с доводами жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Учреждения также заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительного доказательства, а именно: муниципального контракта от 18.02.2014 на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд.

Суд апелляционной инстанции в целях полного и всестороннего изучения обстоятельств настоящего дела, а также учитывая, что обозначенный выше документ учитывался судом первой инстанции при вынесении решения, но не был приобщен к материалам дела по неустановленным причинам, считает возможным приобщить соответствующее доказательство для его оценки в совокупности с иными документами, представленными в материалах дела.

Административный орган извещен надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, ходатайства об отложении судебного заседания по делу не заявил.

Суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителя подателя жалобы.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв на неё, заслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Службой на основании приказа № 230 от 28.04.2014 в период с 21.04.2015 по 28.04.2015 проведена проверка на объекте капитального строительства «Комплекс спортивных плоскостных сооружений: футбольное поле с искусственным покрытием, беговыми дорожками и трибунами на 500 зрительских мест; баскетбольной и волейбольной площадок с трибунами на 250 зрительских мест; прыжковая яма, сектор для толкания ядра», расположенных по адресу: <...>. 12 (л.д.12-13).

В ходе проверки административным органом установлено, что МКУ УКСиР является техническим заказчиком строительства указанного объекта, строительство осуществляется генеральным подрядчиком ООО «Радиус-Сервис», и что на соответствующем объекте допущены нарушения требований проектной документации, а именно:

- не соблюдены требования к устройству уклонов при асфальтировании круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту, не обеспечен отвод дождевых талых вод с поверхностей дорожек и площадок;

- колодцы инженерных коммуникаций заполнены водой.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки № 046-01-16 от 28.04.2015 (л.д.18-22).

По результатам проверки Учреждению выдано предписание № 046-01/1-16 от 28.04.2015 (л.д.23-24), в котором указано:

- выполнить разуклонку круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту в соответствии с требованиями проектной документации;

- выполнить мероприятия, исключающие затопление колодцев инженерных коммуникаций.

Срок исполнения предписания установлен административным органом до 16.06.2015.

С целью проверки исполнения Учреждением требований предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015 Службой на основании приказа № 040-02-16 от 16.06.2015 в отношении указанной организации проведена внеплановая выездная проверка (л.д.25-26).

По результатам проверки составлен акт проверки № 040-02-16 от 19.06.2015, в котором зафиксировано, что нарушение, указанное в пункте 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015 (не соблюдены требования к устройству уклонов при асфальтировании круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту, не обеспечен отвод дождевых талых вод с поверхностей дорожек и площадок), Учреждением не устранено (л.д.28-31).

В связи с выявлением факта неисполнения заинтересованным лицом пункта 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015 Службой в отношении Учреждения 19.06.2015 составлен протокол № 10-СН/15-ХМ об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д.35-37).

На основании данного протокола об административном правонарушении и в соответствии со статьёй 23.1 КоАП РФ административный орган обратился в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о привлечении МКУ УКСиР к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

20.08.2015 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В силу части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Как следует из протокола об административном правонарушении от 19.06.2015 № 10-СН/15-ХМ, Учреждению вменяется в вину совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ и выразившегося в невыполнении требований пункта 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015, выданного МКУ УКСиР уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора органом исполнительной власти ХМАО-Югры (Службой).

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, проанализировав и оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства, имеющиеся в материалах дела, поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что на Учреждение не может быть возложена обязанность, предусмотренная соответствующим пунктом указанного выше предписания, и о том, что её невыполнение не является основанием для привлечения МКУ УКСиР к административной ответственности, ввиду следующего.

Так, из содержания нормы части 6 статьи 19.5 КоАП РФ следует, что лицо может быть привлечено к административной ответственности только за неисполнение требований законного предписания соответствующих уполномоченных органов власти.

Следовательно, при решении вопроса о наличии оснований для привлечения к ответственности по обозначенной статье должен быть разрешен, в том числе, вопрос о законности конкретного предписания, неисполнение которого вменяется в вину.

При этом доводы подателя жалобы о том, что признание предписания не соответствующим законодательству может быть осуществлено только в рамках процедуры обжалования такого предписания, судом апелляционной инстанции отклоняются, как не основанные на соответствующих нормах закона.

Так, главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действительно предусмотрен специальный порядок оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, в рамках которого разрешается вопрос о действительности или недействительности таких актов, решений и действий.

Вместе с тем, ни статьи указанной главы, ни какие-либо другие статьи Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат нормы о том, что вопрос о законности и о возможности применения ненормативного правового акта (соответствии такого акта положениям законодательства, но не о действительности такого акта) не может быть разрешен в рамках иного вида судопроизводства (в том числе при рассмотрении дела об административном правонарушении).

Более того, сама конструкция объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, предполагает, что событие правонарушения образует неисполнение именно законного предписания, то есть предполагает, в том числе, выявление того, соответствует ли указанный акт положениям закона (при условии, что такое соответствие или несоответствие не было установлено в предусмотренном законом порядке ранее).

Как усматривается из материалов дела, пунктом 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015, неисполнение которого вменяется в вину Учреждению, на МКУ УКСиР возложена обязанность выполнить разуклонку круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту в соответствии с требованиями проектной документации.

Вместе с тем, частью 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее – Положение), государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В соответствии с пунктом 14 Положения при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал, что административный орган, проводящий проверку, обязан установить не только факт нарушения, но и лицо, которое в силу положений законодательстваРоссийской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения – заказчик, застройщик или подрядчик.

В соответствии с пунктом 22 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации технический заказчик – физическое лицо, действующее на профессиональной основе, или юридическое лицо, которые уполномочены застройщиком и от имени застройщика заключают договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливают задания на выполнение указанных видов работ, предоставляют лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждают проектную документацию, подписывают документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляют иные функции, предусмотренные Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом пунктом 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подрядчиком является лицо, которое по заданию заказчика обязуется выполнить определенную работу и сдать ее результат заказчику.

Кроме того, согласно части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанность по осуществлению строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов, как и обязанность по обеспечению безопасности работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнению требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия возложена на лицо, осуществляющее строительство.

Таким образом, ответственность за выполнение работ в соответствии с требованиями проектной документации возложена законодательством именно на подрядчика как на лицо, осуществляющее строительство, в то время как технический заказчик несет ответственность за заключение необходимых договоров, подготовку заданий, утверждение проектной документации, а также за осуществление надлежащего контроля в ходе строительства объекта.

Как следствие, требование, изложенное в пункте 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015 и состоящее в выполнении конкретных работ в соответствии с требованиями проектной документации, должно быть адресовано подрядчику, но не техническому заказчику.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с муниципальным контрактом от 18.02.2014 № 0187300008413000853-0466580-01, на основании которого осуществляется строительство обозначенного выше объекта, подрядчиком (лицом, осуществляющим строительство) является ООО «Радиус-Сервис».

В соответствии с разделом 4 муниципального контракта от 18.02.2014 № 0187300008413000853-0466580-01 именно подрядчик обязуется выполнять работы в соответствии с рабочей документацией при соответствии технологии строительного производства работ требованиям технических регламентов, СНИП.

Таким образом, лицом, на которое градостроительным законодательством и условиями контракта возложена обязанность по осуществлению работ в соответствии с требованиями проектной документации, в данном случае является ООО «Радиус-Сервис» (подрядчик), а не Учреждение (технический заказчик).

Как следствие, и изложенное выше требование, сформулированное в пункте 1 предписания № 046-01/1-16 от 28.04.2015, должно быть обращено к ООО «Радиус-Сервис» (подрядчику), а не к Учреждению (техническому заказчику), которому могло бы быть предписано только осуществление надлежащего контроля за проведением соответствующих работ.

Так, из материалов дела следует, что МКУ УКСиРв целях устранения замечаний, указанных в предписании, действуя в пределах предоставленных ему градостроительным законодательствомполномочий, направило в адрес ООО «Радиус - Сервис» письма № 2660/15 от 18.05.2015 и № 3168/15 от 11.06.2015 о необходимости в установленные сроки устранить указанные в предписании нарушения. То есть Учреждение предприняло меры по осуществлению контроля за осуществлением подрядчиком работ в соответствии с требованиями проектной документации.

В то же время, как правильно отметил суд первой инстанции, МКУ УКСиР фактически не имеет возможности самостоятельно выполнить работы по разуклонке круговой беговой дорожки, площадки для толкания ядра и сектора для прыжков в высоту, поскольку у него отсутствует право на выполнение таких работ и материально-техническая возможность их выполнения в силу того, что Учреждением вовсе не осуществляется соответствующий вид деятельности.

Между тем, в силу положений пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание выдается органом государственного контроля (надзора) юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю в целях устранения выявленных нарушений, с указанием сроков их устранения, и (или) с указанием на необходимость мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В предписании уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать, в том числе, положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих обязательные требования, нарушение которых было выявлено по результатам проверки; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований и порядок, а также срок их исполнения.

Предписание должно содержать только законные требования, возлагающие на юридическое лицо обязанность по устранению нарушений лишь тех норм и правил, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, учитывая установленные выше обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предписание № 10-СН/15-ХМ не отвечает принципу исполнимости, в связи с чем, не может быть признано законным и обоснованным.

Как следствие, событие административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, состоящее в неисполнении требований законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа власти, в действиях МКУ УКСиР также отсутствует.

На основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 6 статьи 205 и частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, и по результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, поскольку отсутствие события правонарушения свидетельствует об отсутствии оснований для привлечения к административной ответственности, постольку суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении заявления Службы о привлечении МКУ УКСиР к ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

При вынесении решения судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полном объеме оценены доводы сторон и представленные участвующими в деле лицами доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда, соответствуют материалам дела.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, поэтому судебные расходы на уплату государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются.

Руководствуясь статьями , 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.08.2015 по делу № А75-7921/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.П. Кливер

Судьи

Ю.Н. Киричёк

О.Ю. Рыжиков