Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7207/2016) Администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района (далее – Администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Омской области от 27.04.2016 по делу № А46-14976/2015 (судья Захарцева С.Г.), принятое

по заявлению Администрации (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района (далее – Контрольно-счетная комиссия, Комиссия, заинтересованное лицо),

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, казенного учреждения «Управление обеспечения деятельностью администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района»,

о признании незаконными действий, отмене представления от 03.12.2015,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации – ФИО1 глава Кормиловского городского поселения (удостоверение);

от казенного учреждения «Управление обеспечения деятельностью администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» - ФИО2 по доверенности № 502 от 18.04.2016 сроком действия до 31.12.2016 (личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

от Комиссии – представитель не явился, лицо о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом,

установил:

Администрация Кормиловского городского поселения муниципального района Омской области обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района по назначению и проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» в период с 01.10.2015 по 15.10.2015, а также об отмене представления Комиссии от 03.12.2015.

Определением Арбитражного суда Омской области от 21.03.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено казенное учреждение «Управление обеспечения деятельностью администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» (далее также – третье лицо).

Решением Арбитражного суда Омской области от 27.04.2016 в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано в полном объеме.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции сослался на то, что распоряжением председателя Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района от 24.03.2015 № 03 утвержден план работы на 2015 год с учетом изменений, пунктом 1 раздела 2 «Контрольные мероприятия» которого предусмотрено мероприятие «Проверка законности и результативности использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, поступающих в бюджет Кормиловского городского поселения в 2014 году, установление правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год» со сроком проведения - октябрь 2015 года, на то, что 24.09.2015 распоряжением председателя Контрольно-счетной комиссии № 07 утвержден план работы на четвертый квартал 2015 года, в котором также указано на проведение проверки в октябре 2015 году по вопросу «Законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, поступивших в бюджет Кормиловского городского поселения», и на том, что вышеперечисленные планы размещены на сайте Кормиловского муниципального района в разделе «Контрольно-счетная комиссия Кормиловского муниципального района», поэтому действия заинтересованного лица по назначению проверки не противоречат закону.

Суд первой инстанции указал на то, что на рассматриваемые правоотношения не распространяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ), поскольку пунктом 3 части 3.1 статьи 1 названного закона определено, что его положения не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также на то, что заявитель не обосновал, каким образом нарушаются его права оспариваемыми действиями и представлением Комиссии. По мнению суда первой инстанции, негативные последствия наступают лишь в случае неисполнения предписания, поэтому достаточные основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Омской области от 27.04.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

Податель апелляционной жалобы настаивает на том, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ разграничивает понятия государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля, при этом к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, применяются положения указанного закона, поскольку частью 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предусмотрено исключение, относящееся только к виду государственного контроля (надзора), а именно: к государственному контролю (надзору) в финансово-бюджетной сфере. Администрация указывает, что в части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ речь идет о государственном, а не о муниципальном контроле, в то время как Администрация оспаривает действия Комиссии в сфере муниципального контроля, подпадающие под регулирование Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ. По мнению заявителя, заинтересованным лицом нарушены предусмотренные статьями 9, 13, 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ порядок, периодичность, сроки и условия проведения проверок и превышены предоставленные Комиссии полномочия контролирующего органа

Податель жалобы также настаивает на том, что представление от 03.12.2015 нарушает права и законные интересы Администрации, поскольку за неисполнение указанного акта заявитель может быть привлечен к административной ответственности, а проведение проверки само по себе препятствовало нормальному функционированию Администрации и третьего лица, в связи с чем, также ограничивало их права, поэтому в совокупности с фактом проведения проверки и вынесения представления с нарушением установленных законом норм и правил рассматриваемые действия и ненормативный правовой акт Контрольно-счетной комиссии должны быть признаны незаконными.

В судебном заседании представитель Администрации, как и представитель казенного учреждения «Управление обеспечения деятельностью администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» в полном объеме поддержали требования и доводы, изложенные в апелляционной жалобе, настаивали на наличии оснований для принятия по делу нового судебного акта – об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Контрольно-счетная комиссия в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу выразила несогласие с доводами жалобы, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заинтересованное лицо, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направило, до начала судебного заседания заявило ходатайство в письменной форме о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие указанного лица, участвующего в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв на неё, заслушав представителей заявителя и третьего лица, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

24.09.2015 председателем Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района вынесено распоряжение о проведении проверки по вопросу законности и результативности использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, направленных в 2014 году в бюджет Кормиловского городского поселения, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год (л.д.56-57).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 26.10.2015 по результатам проверки использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из районного бюджета Кормиловского муниципального района Кормиловскому городскому поселению Кормиловского муниципального района, установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год (л.д.27-43).

Согласно выводам, изложенным в акте, Администрацией Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района в 2014 году допущены нарушения, выразившиеся:

- в нецелевом использовании денежных средств в размере 400 000 руб.;

- в неэффективном использовании денежных средств в размере 632 045 руб. 03 коп.;

- в неправомерном использовании денежных средств в размере 116 194 руб. 89 коп.

Письмом от 03.12.2015 № 31 Комиссия направила в адрес Администрации представление (л.д.51), вынесенное по результатам проверки, согласно резолютивной части которого Главе Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района предложено принять следующие меры:

1. провести анализ замечаний по вопросам бюджетного учета и отчетности, выявленных Комиссией при проведении внешней проверки годовой бюджетной отчетности, обратить внимание на информативность пояснительной записки;

2. составить план мероприятий по устранению выявленных нарушений с закреплением за мероприятием ответственных лиц, представить план мероприятий в Контрольно-счетную комиссию;

3. отчет о результатах реализации плановых мероприятий представить в Контрольно-счетную комиссию в течение месяца после подписания акта (л.д.52-55).

О результатах рассмотрения указанного представления и принятых мерах Администрации предписано сообщить в письменной форме в Контрольно-счетную комиссию в срок до 31.12.2015.

Полагая, что действиями Комиссии по проведению описанной выше проверки и представлением от 03.12.2015 нарушены положения действующего законодательства, а также права и законные Администрации, последняя обратилась в Арбитражный суд Омской области с соответствующим заявлением.

27.04.2016 Арбитражный суд Омской области принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае Обществом оспаривается законность действий Контрольно-счетной комиссии по проведению в отношении Администрации проверочных мероприятий по вопросу законности и результативности использования средств бюджета и по вопросу правильности оформления бюджетной отчетности за 2014 год, а также законность выданного Администрации по результатам таких мероприятий представления от 03.12.2015.

При этом доводы заявителя сводятся к тому, что обозначенная выше проверка проведена с грубыми нарушениями положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, регулирующего, в том числе, и порядок осуществления мероприятий по муниципальному контролю в финансово-бюджетной сфере, в связи с чем, действия по проведению такой проверки нарушают права и законные интересы Администрации, а результаты соответствующих проверочных мероприятий (выданное заявителю представление, являющееся, по мнению заявителя, ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) являются недействительными.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав указанные выше доводы Администрации по существу заявленных требований о признании незаконными действий Комиссии по проведению проверки в отношении заявителя и выданного по результатам проверки представления, контраргументы заинтересованного лица, а также оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи между собой и с заявленными участвующими в деле лицами доводами, приходит к выводу об обоснованности позиции заявителя по обозначенному предмету настоящего спора, ввиду следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3) предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 контрольно-счетный орган муниципального образования образовывается представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3).

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений пункта 1 части 4 статьи 9 от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Таким образом, с учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, согласно которой органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль как за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, так и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что контрольно-счетными органами, образованными в соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, осуществляется один из видов муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется, в том числе, с положениями части 2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, и которой не установлено изъятий о применении названного закона применительно к конкретным видам муниципального контроля.

Как следствие, поскольку в соответствии с Положением о Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района, утвержденным решением Совета Кормиловского муниципального района от 18.04.2013 № 13, Контрольно-счетная комиссия является постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль (л.д.104), постольку осуществляемая таким органом местного самоуправления деятельность по проведению муниципального контроля входит в предмет регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

При этом суд апелляционной инстанции, исходя из принципа универсальности воли законодателя при регулировании аналогичных правоотношений вне зависимости от их субъектного состава, считает, что положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ применяются при реализации полномочий муниципального финансового контроля, предусмотренных частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ, как в отношении юридических лиц и организаций, так и в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, поскольку в силу положений статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 статус органов местного самоуправления включает в себя, в том числе, и статус юридических лиц.

Таким образом, деятельность Контрольно-счетной комиссии по проведению проверочных мероприятий в отношении Администрации по вопросу законности и результативности использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, направленных в 2014 году в бюджет Кормиловского городского поселения, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год, должна быть осуществлена с учетом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и в полном соответствии с установленным им порядком.

В то же время вывод суда первой инстанции со ссылками на положения пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ о неприменении к рассматриваемым правоотношениям положений названного закона является ошибочным, ввиду следующего.

Так, согласно пункту 3 части 3.1 стати 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Из буквального содержания процитированной выше нормы следует, что соответствующее исключение из предмета правового регулирования установлено только в отношении вида государственного контроля (надзора).

В то же время в рассматриваемом случае Комиссией, как установлено выше, проводились проверочные мероприятия в рамках муниципального контроля (хотя и в финансово-бюджетной сфере).

Так, анализ приведенных выше норм права, понятий государственного и муниципального контроля, сформулированных в пунктах 1, 2, 3 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также Положения о Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района, утвержденного решением Совета Кормиловского муниципального района от 18.04.2013 № 13, позволяет сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами именно внешнего муниципального финансового контроля и не имеют полномочий на осуществление государственного контроля(надзор) в финансово-бюджетной сфере.

При таких обстоятельствах основания для расширительного толкования положений пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (путем распространения её действия на все случаи осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере) отсутствуют, как отсутствуют и основания для применения обозначенных положений к рассматриваемым правоотношениям.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.11.2015 № 303-КГ15-11543 по результатам рассмотрения аналогичного спора.

Таким образом, с учетом изложенного, суд апелляционной инстанции исходит из того, что к рассматриваемым правоотношениям, возникшим между Контрольно-счетной комиссией и Администрацией в связи с проведением Комиссией проверочных мероприятий по вопросу законности и результативности использования Администрацией средств бюджета Кормиловского муниципального района, направленных в 2014 году в бюджет Кормиловского городского поселения, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности Администрации за 2014 год, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, и что законность обозначенной проверки определяется, в том числе, соблюдением требований и норм, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Так, в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка – это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Как усматривается из содержания распоряжения от 24.09.2015 о проведении проверки в Администрации, соответствующая проверка проводилась по вопросу законности и результативности использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, поступающих в бюджет Кормиловского городского поселения в 2014 году, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год (л.д.56-57).

Как следствие, с учетом изложенной выше нормы части 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, проведение проверки в соответствии с распоряжением от 24.09.2015 должно быть организовано Комиссией с соблюдением положений о порядке проведения плановых проверок.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом (части 5 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

При этом в соответствии с частями 6, 6.1, 6.2 той же статьи в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для рассмотрения их на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 данной статьи, а также рассматривают предложения органов прокуратуры о проведении совместных плановых проверок и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок.

Согласно части 7 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, проведение проверки в отношении Администрации по обозначенному выше предмету проверки предусмотрено планом работы Контрольно-счетной комиссии на 2015 год, утвержденным с учетом измененийраспоряжением председателя Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района от 24.03.2015 № 03 (л.д.80-89).

При этом доказательства направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок, как и доказательства размещения сведений о проведении рассматриваемой в данном случае проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в соответствии с частью 7 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, в материалах дела не имеются и заинтересованным лицом не представлены.

При таких обстоятельствах, а также учитывая, что сам срок утверждения плана работы Контрольно-счетной комиссии на 2015 год, предусматривающего проведение рассматриваемой в данном случае проверки в отношении Администрации, не соответствует сроку, установленному частями 6, 6.1, 6.2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае Комиссией допущено проведение в отношении Администрации плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что аналогичная проверка по вопросам законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из районного бюджета, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности проводилась Комиссией в отношении Администрации в период с 29.05.2014 по 11.06.2014 (см. уведомление от 27.05.2014 – л.д.58-59, представление – л.д.60-63, акт от 17.06.2014 – л.д.65-76), в то время как частью 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Далее, в соответствии с частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Вместе с тем, уведомление о проведении проверки законности и результативности использования средств бюджета Кормиловского муниципального района, поступающих в бюджет Кормиловского городского поселения в 2014 году, а также по вопросу установления правильности отражения и достоверности показателей бюджетной отчетности за 2014 год, адресованное Комиссией Администрации, датировано 29.09.2015 (л.д.44-45), при том, что начало проведения проверки установлено как 01.10.2015 (см. уведомление – л.д.44, а также акт проверки от 26.10.2015 – оборотная сторона л.д.27).

При таких обстоятельствах, учитывая, что иных доказательств уведомления Администрации о проведении рассматриваемой проверки, кроме указанного выше уведомления, в материалах дела не имеется и Комиссией не представлено, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае заинтересованным лицом также нарушен предусмотренный Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ порядок уведомления о проведении плановой проверки.

В то же время частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом частью 2 той же статьи определено, что к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок относятся нарушения требований, предусмотренных, в том числе, частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки) и частью 12 (порядок уведомления о проведении плановой проверки) статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (пункт 1 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Таким образом, с учетом сформулированных выше выводов, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае Контрольно-счетной комиссией в отношении заявителя допущены грубые нарушения требований действующего законодательства об организации и проведении проверок.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет ссылки подателя апелляционной жалобы на то, что Комиссией также нарушен порядок проведения внеплановой поверки (в части отсутствия оснований для её проведения, не согласования с органами прокуратуры проведения такой проверки) и срок проведения плановых проверок, установленный частью 2 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в отношении субъектов малого предпринимательства, и на то, что заинтересованным лицом допущено превышение полномочий при проведении проверочных мероприятий в части требования документов, не относящихся к предмету проверки, как не соответствующие действительности и несостоятельные, поскольку исходя из предмета проверки, определенного распоряжением от 24.09.2015, в рассматриваемом случае Контрольно-счетной комиссией в отношении Администрации проводилась именно плановая проверка, при этом документы о начислении заработной платы и премий работникам Администрации и казенного учреждения «Управление обеспечения деятельностью администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» в соответствии со штатными расписаниями таких организаций были запрошены Комиссией в рамках предмета контроля, а именно: с целью проверки эффективности использования предоставленных Администрации в виде межбюджетных трансфертов денежных средств.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что оснований для отнесения Администрации, как юридического лица, к числу субъектов малого предпринимательства, из материалов дела также не усматривается, поэтому ссылка заявителя на нарушение заинтересованным лицом части 2 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ также не может быть признана обоснованной.

В то же время наличие в действиях Контрольно-счетной комиссии при проведении в отношении Администрации рассматриваемых проверочных мероприятий обозначенных выше нарушений требований частей 2, 3, 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ подтверждается имеющимися в деле доказательствами, не опровергнуто заинтересованным лицом и является достаточным для признания обоснованными доводов заявителя о незаконности соответствующих действий Комиссии по проведению проверочных мероприятий на основании распоряжения председателя Контрольно-счетной комиссии от 24.09.2015.

Кроме того, с учетом буквального содержания части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции также поддерживает позицию подателя апелляционной жалобы о недействительности представления от 03.12.2015, вынесенного Комиссией в адрес Администрации по результатам проведения указанной выше проверки, поскольку в силу прямого указания названной нормы такое представление расценивается судом как основанное на ненадлежащих доказательствах нарушения обязательных требований.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет ошибочные выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое Администрацией представление не нарушает прав и законных интересов последней, и о том, что неисполнение такого акта не влечет для заявителя каких-либо негативных последствий, как не соответствующие действительности и не основанные на нормах действующего законодательства, в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в адрес объектов контроля направляются представления и предписания.

При этом согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также предусмотрено, что по результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетные органы вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

При этом органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ).

С учетом изложенных правовых норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что направление представлений, как и направление предписаний, относится к полномочиям органа муниципального финансового контроля при проведении соответствующих проверочных мероприятий, при этом представление названного органа является обязательным для лица, которому оно адресовано, поскольку в силу прямого указания статьи 270.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ должно быть рассмотрено адресатом в установленные в соответствующем документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Так, в рассматриваемом случае орган финансово-бюджетного контроля (Контрольно-счетная комиссия) вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств межбюджетных трансфертов и за правильностью ведения бюджетной отчетности. При этом в тексте представления от 03.12.2015 содержатся выводы о нецелевом, неэффективном и неправомерном использовании Администрацией денежных средств, направленных в бюджет Кормиловского городского поселения из бюджета Кормиловского муниципального района, о нарушении Администрацией бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие Администрацию принять меры по устранению выявленных нарушений с составлением отчета о результатах реализации плановых мероприятий и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

При таких обстоятельствах, с учетом процитированных выше норм действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представление контрольно-счетного органа, выданное по результатам проведения мероприятий муниципального финансового контроля, представляет собой ненормативный правовой акт, поскольку порождает для лица, которому оно адресовано, определенные правовые последствия в виде возложения на него обязательных для исполнения обязанностей и обязанности действовать определенным образом, указанным в соответствующем представлении, а также обязанность проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления, и, как следствие, может быть оспорено и оценено с позиции его соответствия нормам действующего законодательства в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данный вывод основан на сложившейся судебной практике по вопросу о возможности квалификации представлений органов контроля и надзора в качестве ненормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.11.2010 по делу № А46-3969/2010).

Таким образом, с учетом сформулированных выше выводов, суд апелляционной инстанции считает обоснованным требование заявителя о признании недействительным представления Контрольно-счетной комиссии от 03.12.2015, как вынесенного по результатам проверки, проведенной с грубыми нарушениями норм действующего законодательства, и нарушающего права и законные интересы Администрации в соответствующей сфере деятельности.

Как следствие, требования, заявленные Администрацией в рамках производства по настоящему делу, подлежат удовлетворению в полном объеме.

С учетом изложенных правовых норм и обстоятельств дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции вынес решение, неправильно применив нормы материального права. Арбитражный суд Омской области при вынесении решения неправильно истолковал положения пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также положения статей 268.1 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не применил нормы статьи 9 и статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, с учетом которых должна оцениваться законность рассматриваемых в данном случае действий по проведению проверки и представления Контрольно-счетной комиссии.

Указанное в соответствии с пунктом 4 части 1, пунктами 1, 2, 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу заявления в суд первой инстанции и за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Администрация освобождена от её уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, частью 2 статьи 270, статьёй Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 27.04.2016 по делу № А46-14976/2015 отменить.

Требования Администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района на решение Арбитражного суда Омской области удовлетворить полностью.

Признать незаконными действия Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района по назначению и проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности администрации Кормиловского городского поселения Кормиловского муниципального района» в период с 01.10.2015 по 15.10.2015, представление Контрольно-счетной комиссии Кормиловского муниципального района от 03.12.2015, как не соответствующие Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.П. Кливер

Судьи

Н.Е. Иванова

О.Ю. Рыжиков