Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7430/2016) Думы города Ханты-Мансийска (далее – Дума, третье лицо) на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10.05.2016 по делу № А75-1701/2016 (судья Фёдоров А.Е.), принятое

по заявлению открытого акционерного общества «Информационно-расчетный центр», ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – ОАО «ИРЦ», Общество, заявитель)

к Счетной палате города Ханты-Мансийска (далее – Счетная палата, заинтересованное лицо),

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации города Ханты-Мансийска (далее – Администрация, третье лицо), Думы,

о признании незаконным представления,

при участии в судебном заседании представителей:

от Думы – ФИО1 по доверенности № 28-Исх-217/16 от 01.02.2016 сроком действия в течение 1 года (личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

от ОАО «ИРЦ» - ФИО2 по доверенности б/н от 11.01.2016 сроком действия по 31.12.2016 (личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации);

от Счетной палаты – представитель не явился, лицо о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Администрации – представитель не явился, лицо о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом,

установил:

открытое акционерное общество «Информационно-расчетный центр» обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Счетной палате города Ханты-Мансийска о признании незаконным представления от 03.11.2015 № 163.

Определением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.02.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация и Дума.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10.05.2016 заявленное Обществом требование удовлетворено.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции сослался на то, что отказ в осуществлении субъективного права на судебную защиту по формальным основанием является неправомерным, в связи с чем, в данном конкретном случае ходатайство заявителя о восстановлении срока на обжалование представления от 03.11.2015 № 163 должно быть удовлетворено. Суд первой инстанции отметил, что в рассматриваемом случае заявитель является объектом внешнего муниципального финансового контроля, что представление, как и предписание, является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в нем действия, и что неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего представление, к предусмотренной законом ответственности, поэтому оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции исходил из того, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ), из того, что к спорным правоотношениям не подлежат применению положения пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, поскольку Счетная палата и Дума не осуществляют государственный контроль (надзор) в финансово-бюджетной сфере, а также из того, что в данном случае организация проверки должна проводиться в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Суд первой инстанции отметил, что действия Счетной палаты по получению информации об осуществлении финансово-хозяйственной деятельности Обществом в 2014 году должны были осуществляться на основании соответствующего распоряжения о проведении такой проверки, что доказательства проведения проверки в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ Счетной палатой в материалы дела не представлены, и что у Счетной палаты отсутствовали правовые основания для выдачи представления от 03.11.2015 № 163.

Не согласившись с принятым судебным актом, Дума обратилась с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10.05.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования.

Податель апелляционной жалобы указывает на то, что к спорным правоотношениям не применима норма статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, на то, что заявителем пропущен срок обращения в суд с заявлением об оспаривании представления от 03.11.2015 № 163, и на то, что оспариваемое представление не является обязательным для исполнения актом. По мнению подателя жалобы, законом установлена лишь обязанность рассмотрения представления, но не обязанность его исполнения, а ответственность за ненадлежащее исполнение предусмотрена только применительно к предписанию контрольно-счетного органа.

Дума настаивает на том, что представление Счетной палаты от 03.11.2015 № 163 не содержит властных распоряжений об обязательности совершить те или иные действия, и на том, что Счетной палатой Обществу предложено лишь совершить определенные действия, направленные на устранение нарушений, при этом несовершение таких действий не может повлечь для Общества какие-либо негативные последствия.

В судебном заседании представитель Думы поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Представитель ОАО «ИРЦ» в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу и в устном выступлении в суде выразил несогласие с доводами жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

К отзыву Общества приложено дополнительное доказательство, названное в пункте 2 приложения к отзыву, а в судебном заседании представителем ОАО «ИРЦ» заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительно представленного доказательства.

В соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанное ходатайство судом апелляционной инстанции оставлено без удовлетворения, поскольку Обществом не обоснована невозможность представления соответствующего доказательства в суд первой инстанции, а также в связи с тем, что представленный документ не имеет отношения к предмету рассматриваемого спора. Дополнительно представленный документ возвращен представителю ОАО «ИРЦ» в судебном заседании.

Счетная палата в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержала позицию, изложенную в жалобе, настаивала на наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Счетная палата и Администрация, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, ходатайств об отложении судебного разбирательства по делу не заявили. Счетная палата до начала судебного заседания заявила ходатайство в письменной форме о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие её представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие указанных выше лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменные отзывы на неё, заслушав представителей Общества и Думы, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В 2015 году Счетной палатой на основании плана работы на 2015 год, утвержденного решением Думы от 22.12.2014 № 576-V РД, проведено контрольное мероприятие «Проверка осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Информационно-расчетный центр» в 2014 году».

По результатам проведенной проверки Счетной палатой выявлены нарушения, допущенные Обществом в финансово-бюджетной сфере при осуществлении деятельности в 2014 году и зафиксированные в акте проверки от 16.10.2015 (т.6 л.д.56-108), в связи с чем, Обществу выдано представление от 03.11.2015 № 163 об устранении нарушений, выявленных в ходе проверки.

Указанным представлением на Общество также возложена обязанность проинформировать Счётную палату о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в срок до 17.11.2015 (т.1 л.д.25-42).

Полагая, что указанное выше представление Счетной палаты является необоснованным и вынесено с нарушениями положений действующего законодательства, а также с нарушением прав и законных интересов ОАО «ИРЦ», последнее обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с соответствующим заявлением.

10.05.2016 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае Обществом оспаривается законность представления от 03.11.2015 № 163, выданного Счетной палатой по результатам проведения в отношении заявителя проверочных мероприятий по вопросу законности осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «ИРЦ» в 2014 году.

При этом доводы заявителя сводятся к тому, что обозначенная выше проверка проведена с нарушениями положений действующего законодательства и с превышением Счетной палатой предоставленных ей полномочий.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требование заявителя, также сослался на грубое нарушение Счетной палатой при проведении проверочных мероприятий положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, регулирующего, в том числе, и порядок осуществления мероприятий по муниципальному контролю в финансово-бюджетной сфере, и на то, что результаты соответствующих проверочных мероприятий (выданное заявителю представление, являющееся, по мнению суда, ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) являются недействительными.

Апелляционная жалоба Думы сводится к доводам, приведенным в опровержение выводов, сформулированных судом первой инстанции и обозначенных выше.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав доводы ОАО «ИРЦ» по существу заявленных требований о признании незаконным выданного по результатам проверки представления от 03.11.2015 № 163, контраргументы заинтересованного лица и третьих лиц (в частности, заявленные Думой в апелляционной жалобе), а также оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи между собой и с заявленными участвующими в деле лицами доводами, приходит к выводу об обоснованности позиции заявителя и поддерживает выводы суда первой инстанции, ввиду следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3) предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 контрольно-счетный орган муниципального образования создаётся представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3).

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений пункта 1 части 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Таким образом, с учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, согласно которой органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль как за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, так и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что контрольно-счетными органами, образованными в соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, осуществляется один из видов муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется, в том числе, с положениями части 2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, и которой не установлено изъятий о применении названного закона применительно к конкретным видам муниципального контроля.

Как следствие, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 63 Устава города Ханты-Мансийска Счетная палата является органом муниципального финансового контроля муниципального образования городской округ город Ханты-Мансийск, образуемым в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города, постольку осуществляемая таким органом местного самоуправления деятельность по проведению муниципального контроля входит в предмет регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а доводы подателя апелляционной жалобы об обратном основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Как указано в абзаце седьмом части 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Учитывая, что муниципальному образованию городской округ город Ханты-Мансийск принадлежат 100 процентов акций ОАО «ИРЦ», от использования которых в бюджет городского округа поступают дивиденды, суд первой инстанции правильно указал на то, что ОАО «ИРЦ» является объектом внешнего муниципального финансового контроля.

Таким образом, деятельность Счетной палаты по проведению проверочных мероприятий в отношении Общества по вопросу законности осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «ИРЦ» в 2014 году должна быть осуществлена с учетом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и в полном соответствии с установленным им порядком.

Поддерживая указанную выше позицию и отклоняя доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции также обращает внимание на положения пункта 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, согласно которому положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Из буквального содержания процитированной выше нормы следует, что соответствующее исключение из предмета правового регулирования установлено только в отношении вида государственного контроля (надзора).

В то же время в рассматриваемом случае Счетной палатой, как установлено выше, проводились проверочные мероприятия в рамках муниципального контроля.

Так, анализ приведенных выше норм права, понятий государственного и муниципального контроля, сформулированных в пунктах 1, 2, 3 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также Устава города Ханты-Мансийска, позволяет сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами именно внешнего муниципального финансового контроля и не имеют полномочий на осуществление государственного контроля(надзор) в финансово-бюджетной сфере.

При таких обстоятельствах основания для исключения контрольной деятельности Счетной палаты из сферы регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, вопреки доводам Думы, отсутствуют.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.11.2015 № 303-КГ15-11543 по результатам рассмотрения аналогичного спора.

Таким образом, с учетом изложенного, суд апелляционной инстанции исходит из того, что к рассматриваемым правоотношениям, возникшим между Счетной палатой и ОАО «ИРЦ» в связи с проведением заинтересованным лицом проверочных мероприятий по вопросу законности осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «ИРЦ» в 2014 году, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, и что законность обозначенной проверки определяется, в том числе, соблюдением требований и норм, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Так, в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка – это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Как усматривается из содержания акта проверки осуществления финансово-хозяйственной деятельности от 16.10.2015, соответствующая проверка проводилась по вопросу законности осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Информационно-расчетный центр» в 2014 году, а предметом проверки являлись первичные и сводные учетные документы объекта проверки (т.6 л.д.56).

Как следствие, с учетом изложенной выше нормы части 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, проведение рассматриваемой в данном случае проверки должно быть организовано Счетной палатой с соблюдением положений о порядке проведения плановых проверок.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом (части 5 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

При этом в соответствии с частями 6, 6.1, 6.2 той же статьи в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для рассмотрения их на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 данной статьи, а также рассматривают предложения органов прокуратуры о проведении совместных плановых проверок и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок.

Согласно части 7 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, проведение проверки в отношении ОАО «ИРЦ» по обозначенному выше предмету проверки предусмотрено планом работы Счетной палаты на 2015 год, утвержденным решением Думы от 22.12.2014 № 576-V РД.

Однако доказательства направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок, как и доказательства размещения сведений о проведении рассматриваемой в данном случае проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в соответствии с частью 7 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, в материалах дела не имеются и заинтересованным лицом (или третьими лицами) не представлены.

При таких обстоятельствах, а также учитывая, что сам срок утверждения плана работы Счетной палаты на 2015 год, предусматривающего проведение рассматриваемой в данном случае проверки в отношении ОАО «ИРЦ», не соответствует сроку, установленному частями 6, 6.1, 6.2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае заинтересованным лицом допущено проведение в отношении Общества плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Далее, в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений (часть 3 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Пунктами 3, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ также установлено, что при применении к юридическим лицам мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением, не допускать необоснованного ограничения прав и законных интересов проверяемых юридических лиц.

Кроме того, в соответствии с частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что соответствующий приказ, распоряжение о проведении в отношении ОАО «ИРЦ» проверки Счетной палатой не издавались, уведомление о проведении проверки в адрес Общества не направлялось.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае заинтересованным лицом также нарушен предусмотренный Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ порядок назначения проверки и уведомления о её проведении проверяемого лица.

Более того, суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней, а пунктом 6 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ запрещено превышать установленные сроки проведения проверки.

Однако из акта проверки от 16.10.2015 усматривается, что соответствующая проверка проводилась Счетной палатой в период с 03.09.2015 по 16.10.2015, что превышает двадцать рабочих дней и является незаконным.

Так, частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом частью 2 той же статьи определено, что к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок относятся нарушения требований, предусмотренных, в том числе, частью 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки и в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок) и частью 12 (порядок уведомления о проведении плановой проверки) статьи 9, частью 1 статьи 14 (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля) и пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (пункты 1, 4, 5, 7 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Таким образом, с учетом сформулированных выше выводов, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае Счетной палатой в отношении заявителя допущены грубые нарушения требований действующего законодательства об организации и проведении проверок.

Как следствие, с учетом буквального содержания части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции поддерживает позицию суда первой инстанции о недействительности представления от 03.11.2015 № 163, вынесенного Счетной палатой в адрес ОАО «ИРЦ» по результатам проведения указанной выше проверки, поскольку в силу прямого указания названной нормы такое представление расценивается судом как основанное на ненадлежащих доказательствах нарушения обязательных требований.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет ошибочные доводы подателя апелляционной жалобы о том, что оспариваемое Обществом представление не нарушает прав и законных интересов последнего, и о том, что неисполнение такого акта не влечет для заявителя каких-либо негативных последствий, поэтому представление от 03.11.2015 № 163 не может быть признано ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как не соответствующие действительности и не основанные на нормах действующего законодательства, в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в адрес объектов контроля направляются представления и предписания.

При этом согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также предусмотрено, что по результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетные органы вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

При этом органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ).

С учетом изложенных правовых норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что направление представлений, как и направление предписаний, относится к полномочиям органа муниципального финансового контроля при проведении соответствующих проверочных мероприятий, при этом представление названного органа является обязательным для лица, которому оно адресовано, поскольку в силу прямого указания статьи 270.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ должно быть рассмотрено адресатом в установленные в соответствующем документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Так, в рассматриваемом случае орган финансово-бюджетного контроля (Счетная палата) вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности Общества, являющегося объектом внешнего муниципального финансового контроля. При этом в тексте представления от 03.11.2015 № 163 содержатся выводы о нарушении ОАО «ИРЦ» порядка осуществления обозначенной выше деятельности, порядка составления документов бюджетной отчетности и порядка ведения такой отчетности, а также требования, обязывающие Общества принять меры по устранению выявленных нарушений с составлением отчета о результатах реализации соответствующих мероприятий и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

При таких обстоятельствах, с учетом процитированных выше норм действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представление контрольно-счетного органа, выданное по результатам проведения мероприятий муниципального финансового контроля, вопреки позиции Думы, представляет собой ненормативный правовой акт, поскольку порождает для лица, которому оно адресовано, определенные правовые последствия в виде возложения на него обязательных для исполнения обязанностей и обязанности действовать определенным образом, указанным в соответствующем представлении, а также обязанность проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления, и, как следствие, может быть оспорено и оценено с позиции его соответствия нормам действующего законодательства в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данный вывод основан на сложившейся судебной практике по вопросу о возможности квалификации представлений органов контроля и надзора в качестве ненормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.11.2010 по делу № А46-3969/2010).

При этом ссылка подателя жалобы на судебные акты по делу № А81-392/2015, указанная Думой в обоснование своей позиции о невозможности обжалования представления Счетной палаты в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции во внимание не принимается, поскольку указанные судебные акты вынесены по результатам рассмотрения иных фактических обстоятельств, отличных от обстоятельств настоящего спора.

Таким образом, с учетом сформулированных выше выводов, суд апелляционной инстанции считает обоснованным требование заявителя о признании недействительным представления Счетной палаты от 03.11.2015 № 163, как вынесенного по результатам проверки, проведенной с грубыми нарушениями норм действующего законодательства, и нарушающего права и законные интересы ОАО «ИРЦ» в соответствующей сфере деятельности.

Как следствие, требование, заявленное Обществом в рамках производства по настоящему делу, правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Обжалуя законность решения суда первой инстанции, Дума в апелляционной жалобе также указывает на то, что Обществом пропущен предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок подачи жалобы на ненормативный правовой акт органа местного самоуправления, который составляет три месяца со дня, когда организации стало известно о нарушении её прав и законных интересов.

Вместе с тем, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок для подачи соответствующего заявления не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением, если суд признает причину пропуска срока уважительной.

При этом из материалов дела усматривается, что Обществом при подаче заявления в суд первой инстанции заявлено ходатайство в письменной форме о восстановления срока на подачу соответствующего заявления, мотивированное тем, что при подаче Обществом этого заявления в пределах установленного законом процессуального срока оспаривания ненормативных правовых актов в судебном порядке арбитражным судом было отказано в удовлетворении ходатайства ОАО «ИРЦ» о предоставлении отсрочки по уплате государственной пошлины, и тем, что определение о возврате заявления ОАО «ИРЦ» вынесено за переделами срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для защиты нарушенных прав (т.1 л.д.17-18).

В свою очередь, суд первой инстанции в обжалуемом решении обоснованно, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 № 367-О, и позиции Европейского суда по правам человека о недопустимости при рассмотрении спора чрезмерных правовых или практических преград, указал на уважительность причин пропуска Обществом рассматриваемого процессуального срока и на необходимость восстановления такого срока для обеспечения реальной возможности реализации права Общества на судебную защиту его нарушенных прав и законных интересов (см. стр.4-5 решения суда первой инстанции).

При таких обстоятельствах оснований для отказа в удовлетворении заявленного в данном случае требования ОАО «ИРЦ» о признании недействительным представления от 03.11.2015 № 163 по мотиву пропуска заявителем срока оспаривания указанного ненормативного правового акта не имеется.

В целом, доводы апелляционной жалобы Думы основаны на неправильном толковании норм права, не соответствуют буквальному смыслу таких норм, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При вынесении решения судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценены доводы заявителя и все представленные участвующими в деле лицами доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда, соответствуют материалам дела.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Дума освобождена от её уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями , 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 10.05.2016 по делу № А75-1701/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.П. Кливер

Судьи

Н.Е. Иванова

О.Ю. Рыжиков