Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного учреждения Московской области «Управление автомобильных дорог Московской области «Мосавтодор» на решение Арбитражного суда Московской области от 21.01.2010 по делу №А41-44613/09, принятое судьей Ильченко С.Н., по заявлению Главного управления Государственного строительного надзора Московской области к Государственному учреждению Московской области «Управление автомобильных дорог Московской области «Мосавтодор» о привлечении к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Главное управление государственного строительного надзора Московской области (далее – административный орган, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о привлечении Государственного учреждения Московской области «Управление автомобильных дорог Московской области «МОСАВТОДОР» (далее – учреждение, заинтересованное лицо) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Московской области от 21.01.2010 заявленное требование удовлетворено, учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с решением арбитражного суда первой инстанции, учреждение обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение отменить, в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении суда обстоятельствам дела и неправильным применением судом норм права (л.д. 80-81).

В судебном заседании представителем учреждения поддержаны доводы апелляционной жалобы. По мнению учреждения, административным органом не соблюден порядок составления протокола об административном правонарушении, в связи с чем допущено нарушение прав и законных интересов учреждения, поскольку учреждение не извещалось о дате составления протокола. Кроме того учреждение ссылается на нарушение срока давности, установленного для привлечения к административной ответственности, поскольку срок следует исчислять с 20.11.2009, то есть с момента начала правонарушения.

Представитель административного органа против доводов учреждения возражал, ссылаясь на законность решения арбитражного суда первой инстанции и необоснованность апелляционная жалобы учреждения.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы учреждения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, административным органом в период с 07.10.2009 по 27.10.2009 осуществлена проверка соблюдения учреждением соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов и проектной документации при строительстве транспортной развязки в одном уровне кольцевого типа по адресу: Московская область, г. Пушкино, пересечение Красноармейского и старого Ярославского шоссе.

По результатам проведенной проверки административным органом составлен акт проверки соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов и проектной документации от 27.10.2009 № 10-36-224, в котором зафиксировано, что нарушения, отмеченные в предписании и акте проверки от 11.09.2009, устранены кроме пункта 2 – в представленном перечне производственной и исполнительной документации не все названия актов соответствуют перечню актов перечисленных в ПОС; пункта 4 – не устранено нарушение по прокладке бортового камня; пункта 5 – на выполненные этапы работ не представлены акты о соответствии выполненных работ требованиям технических регламентов (нормам и правилам) и проекту (л.д. 16).

В связи с выявленными нарушениями учреждению выдано предписание
от 27.10.2009 № 10-36-224 об устранении нарушений требований технических регламентов и проектной документации в срок до 20.11.2009 (л.д. 15).

На основании распоряжения от 27.10.2009 о проведении проверки, должностными лицами административного органа 02.12.2009 осуществлена проверка исполнения обществом предписания административного органа от 27.10.2009 № 10-36-224 (л.д. 20). О проведении 02.12.2009 в 10.00 проверки исполнения предписания от 27.10.2009 административным органом учреждения направлены телеграммы (л.д. 11-12).

По результатам проведенной проверки в присутствии ответственного представителя заказчика учреждения ФИО3 по доверенности от 01.09.2009 (л.д. 19), составлен акт проверки соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов и проектной документации от 02.12.2009 № 10-36-224, в котором зафиксировано, что предписание административного органа от 27.10.2009 в установленный срок до 20.11.2009 учреждением не исполнено, а именно: установка бортового камня выполнена в нарушение проекта прошедшего экспертизу; на выполненные этапы работ не представлены акты о соответствии выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил) и проекту, в связи с чем в действиях общества выявлены признаки правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 8-9).

02.12.2009 в присутствии ответственного представителя заказчика учреждения по доверенности от 01.09.2009 – ФИО3 составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП за неисполнение в установленный до 20.11.2009 срок предписания от 27.10.2009, а именно: установка бортового камня выполнена в нарушение проекта прошедшего экспертизу; на выполненные этапы работ не представлены акты о соответствии выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил) и проекту (л.д. 7). Копия данного протокола вручена ФИО3 02.12.2009, что подтверждается его подписью в соответствующей графе протокола
(л.д. 7 оборот).

Поскольку на основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 названного Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями рассматривают судьи арбитражных судов, 08.12.2009 административный орган обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о привлечении учреждения к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 3-5).

Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд первой инстанции сделал выводы о доказанности наличия в действиях учреждения состава вмененного административного правонарушения и о соблюдении административным органом порядка производства по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с пунктом 4 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 данной статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Согласно пункту 6 статьи 54 ГК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 53 ГК РФ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в результате выявленных нарушений в ходе проведения проверки 27.10.2009, административным органом обществу выдано предписание от 27.10.2009 № 10-36-224 об устранении нарушений требований технических регламентов и проектной документации по выполненным работам (л.д. 15). Срок устранения выявленных нарушений установлен до 20.11.2009 (л.д. 15 оборот).

02.12.2009 административным органом проведена проверка исполнения обществом предписания от 27.10.2009 № 10-36-224, по результатам которой составлен акт проверки от 02.12.2009 (л.д. 8) и протокол от 02.12.2009 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6
статьи 19.5 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении от 02.12.2009 послужил основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с заявлением о привлечении учреждения к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Факт неисполнения учреждением требований предписания административного органа от 27.10.2009 № 10-36-224 подтверждается материалами дела и учреждением не оспаривается.

Таким образом материалами дела подтверждено наличие в действиях учреждения состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Однако арбитражным судом первой инстанции при принятии решения о привлечении учреждения к административной ответственности не учтено следующее.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, обеспечивающие соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности, в том числе об участии законного представителя юридического лица в составлении протокола.

В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Как следует из материалов дела, протокол от 02.12.2009 об административном правонарушении составлен административным органом при участии представителя общества ФИО3, действующего на основании доверенности, выданной ему 01.09.2009.

Из содержания статей 25.4, 28.2 КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении должен составляться в присутствии законного представителя юридического лица. В отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, дело может рассматриваться лишь в том случае, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от него не поступало ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 3 статьи 25.4 КоАП РФ).

В пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4
КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем неявляется. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дел об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

В качестве доказательств извещения общества о дате составления протокола об административном правонарушении административный орган ссылается на телеграммы, направленные в адрес общества (л.д. 11-12).

Из материалов дела следует, что телеграммы, содержащие сведения о дате проверки и дате составления протокола об административном правонарушении (02.12.2009) направлены заявителем по адресу: <...> Котельнический пер.д.3 и по адресу: <...>.

При исследовании названных доказательств, арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что 02.07.2001 зарегистрированы изменения в учредительные документы учреждения, связанные с изменением адреса. Таким образом юридический адрес учреждения <...> Котельнический пер.д.3 изменен 02.07.2001 на <...>.

Указанные обстоятельства подтверждаются Свидетельством о регистрации изменений в учредительных документах от 02.07.2001 рег.№ 60569 (л.д. 27) и Свидетельством о постановке на учет в налоговом органе (л.д. 24), а также соответствующими отметками на Уставе учреждения (л.д. 37).

При указанных условиях административный орган обязан был известить учреждение по адресу: <...>.

Между тем в материалах дела отсутствуют сведения о вручении телеграммы, направленной по указанному адресу.

Представленные материалы административно дела подтверждают вручение 27.11.2009 телеграммы, направленной по адресу: <...> Котельнический пер.д.3 (л.д. 10), в то время как указанный адрес с 02.07.2001 не является адресом учреждения.

Доказательства вручения (возврата) телеграммы, направленной по адресу учреждения – <...> – отсутствуют.

При указанных условиях, учитывая отсутствие доказательств надлежащего извещения заинтересованного лица о дате и времени составления протокола об административном правонарушении, а также присутствие представителя по доверенности, которая не может быть расценена как специальная, поскольку выдана 01.09.2009, у арбитражного суда первой инстанции отсутствовали основания для привлечения учреждения к административной ответственности, в связи с нарушением прав учреждения при составлении протокола об административном правонарушении.

Таким образом доказательства надлежащего извещения учреждения о дате и времени составлении протокола об административном правонарушении, назначенного
на 02.12.2009 в материалах дела отсутствуют. Доказательства разъяснения законному представителю учреждения его прав и обязанностей, связанных с участием в составлении протокола, предложения ознакомиться с протоколом, дать объяснение, подписать протокол и получить его копию, а также доказательства отказа законного представителя заявителя участвовать в составлении протокола или отклонения от участия в составлении протокола отсутствуют.

На момент составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения материалов административной проверки уполномоченное должностное лица обязано проверить наличие доказательств, подтверждающих надлежащие извещение лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении.

Между тем у административного органа отсутствовали сведения об уведомлении учреждения о дате и времени составления протокола об административном правонарушении. Указанные доказательства извещения также не представлены административным органом при рассмотрении дела в арбитражном суде.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что заинтересованное лица было лишено предусмотренных КоАП РФ гарантий защиты прав, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

У административного органа имелась возможность для соблюдения требований, предъявляемых КоАП РФ к процедуре составления протокола об административном правонарушении, путем извещения учреждения о времени и месте его составления и, в случае отсутствия доказательств надлежащего извещения, у административного органа имелась возможность перенести дату составление протокола.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Допущенные административным органом процессуальные нарушения признаны арбитражным судом апелляционной инстанции существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует, в связи с чем у арбитражного суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для привлечения учреждения к административной ответственности.

На основании изложенного арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что административным органом при составлении протокола об административном правонарушении допущены существенные нарушения, чем нарушены права и законные интересы учреждения как лица, в отношении которого велось дело об административном правонарушении.

Часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускает использование доказательств, полученных с нарушением закона.

При указанных обстоятельствах, учитывая, что судом установлены существенные нарушения, допущенные при составлении протокола об административном правонарушении от 02.12.2009, указанный акт административного органа является ненадлежащим доказательством по данному делу.

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности является самостоятельным основанием для признания постановления административного органа незаконным.

Помимо этого на дату рассмотрения арбитражным судом первой инстанции дела по существу (21.01.2010) имело место обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении – пропуск срока давности привлечения к административной ответственности (пункт 6 статьи 24.5 КоАП РФ).

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Из материалов дела следует, что срок исполнения предписания от 27.10.2009
№ 10-36-224 установлен административным органом до 20.11.2009 (л.д. 15). Таким образом учреждение обязано было исполнить предписание заявителя до указанной даты то есть до 20.11.2009.

Правонарушение, предусмотренное частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым определенная обязанность не была выполнена к определенному правовым актом сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. В данном случае указанный момент наступления срока исполнения учреждением обязанности наступил 20.11.2009, поскольку в предписании от 27.10.2009 № 10-36-224 данный срок определен до названной даты.

Следовательно, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять не с даты составления акта и протокола об административном правонарушении – 02.12.2009, а с момента наступления срока, установленного предписанием от 27.10.2009 № 10-36-224 для устранения нарушений – с 20.11.2009, поскольку срок устранения выявленных нарушений установлен административным органом до 20.11.2009.

Судебное заседание, по результатам которого принято решение Арбитражного суда Московской области об удовлетворении заявления административного органа, состоялось 21.01.2010, то есть за пределами установленного статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности.

Как отмечено в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Поэтому при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3
статьи 4.5 КоАП РФ.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что двухмесячный срок давности привлечения учреждения к административной ответственности на момент объявления резолютивной части судебного акта (21.01.2010) и изготовления решения арбитражного суда первой инстанции в полном объеме истек.

Поскольку сроки установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ не подлежат восстановлению, возможность привлечения к административной ответственности при их пропуске в любом случае действующим законодательством не предусмотрена.

При названных условиях, арбитражный суд апелляционной инстанции установил, что административным органом допущены существенные нарушения при составлении протокола об административном правонарушении и срок, установленный статьей 4.5 КоАП РФ для привлечения учреждения к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 КоАП РФ пропущен, в связи с чем у суда отсутствуют основания для привлечения учреждения к административной ответственности.

На основании изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции считает обоснованными доводы апелляционной жалобы учреждения, в связи с чем, решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1
статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 21.01.2010 по делу № А41-44613/09 отменить.

В удовлетворении заявленного Главным управлением государственного строительного надзора Московской области требования о привлечении Государственного учреждения Московской области «Управление автомобильных дорог Московской области «МОСАВТОДОР» к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.

Председательствующий судья

В.Г. Гагарина

Судьи

Е.Н. Виткалова

И.В. Чалбышева