Гражданский кодекс часть 1

от Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» - представителя Ереминой Н.А. (доверенность от 09.12.2015),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области – представителя Костромитиной К.В. (доверенность от 09.02.2016 № 1047/7),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале № 3, дело по апелляционной жалобе Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»

на решение Арбитражного суда Самарской области от 06 сентября 2016 года по делу № А55-15798/2016 (судья Мешкова О.В.),

принятое по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», г.Самара, ОГРН 1027739057500, ИНН 7734135124,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г. Самара,

о признании действий незаконными,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - ответчик), о признании действия (бездействия) Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области об отказе в удовлетворении заявления Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» о приостановлении действия решения №103-10300-16/7 от 26.05.2016 и предписания №103-10300-16/7 от 26.05.2016 незаконными и обязать антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 06 сентября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

В жалобе указывает на неправомерный довод УФАС о том, что ст. 52 Закона о защите конкуренции не применяется к предписанию, выданному по результатам рассмотрения жалоб в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

Представитель ответчика в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

28.04.2016 г. заказчиком – филиалом «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» на сайте www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 31603610995 о проведении запроса предложений и документация о закупке. В соответствии с извещением предметом запроса предложений являлась закупка и монтаж системы охранного освещения периметра объекта КДП.

18.05.2016 г. в Самарское УФАС России поступила жалоба ООО Производственная Компания «Синергия» на действия заказчика при проведении запроса предложений.

По результатам рассмотрения жалобы Комиссией Самарского УФАС России вынесено решение № 103-10300-16/7 от 26.05.2016 г. (исх. от 31.05.2016 № 4604/7), которым жалоба ООО Производственная Компания «Синергия» признана обоснованной, в действиях Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» признано нарушение пункта 1 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Управлением также решено выдать предписание в соответствии с пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, установленного Законом о закупках, решено передать материалы жалобы №103-10300-16/7 уполномоченному должностному лицу Самарского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Во исполнение данного решения Управлением 26.05.2016 выдано предписание № 103-10300-16/7 по жалобе ООО Производственная Компания «Синергия» (исх. От 31.05.2016 № 4605/7), которым Филиалу «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» предписано не заключать договор по результатам запроса котировок, не позднее десяти рабочих дней со дня получения предписания отменить протоколы, составленные в ходе проведения запроса предложений, внести изменения в документацию о закупке и продолжить запрос предложений в установленном законом порядке с учетом решения Управления №103-10300-16/7 при сохранении у заказчика потребности либо аннулировать процедуру закупки, сообщить о выполнении поручения Управлению не позднее пяти дней со дня выполнения.

15.06.2016 года в Самарское УФАС России поступило заявление Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» от 14.06.2016 г. № 2090 о приостановлении действия решения № 103-10300-16/7 от 26.05.2016 г. и предписания № 103-10300-16/7 от 26.05.2016 г. по жалобе ООО «Производственная Компания «Синергия», в связи с обжалованием указанных решения и предписания в судебном порядке (л.д. 83, 87).

21.06.2016 в адрес Управления заявителем с сопроводительным письмом от 21.06.2016 исх. № 2168 (л.д. 88) дополнительно к первоначальному заявлению направлены копии определений Арбитражного суда Самарской области от 14.06.2016 по делу № А55-14338/2016 и от 16.06.2016 по делу № А55-14528/2016 о принятии судом заявлений ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» в лице Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» об оспаривании решения и предписания Управления по жалобе №103-10300-16/7.

22.06.2016 г. Самарским УФАС России в адрес Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» направлен ответ (л.д. 11), которым Управление сообщило, что статья 18.1 Закона о защите конкуренции не предусматривает приостановление действия решения и предписания, вынесенного по результатам рассмотрения жалобы по существу, в связи с их обжалованием в судебном порядке. В том же ответе антимонопольный орган указал на то, что заказчиком уже исполнено предписание.

Кроме того, 22.06.2016 заявителем получено требование Самарского УФАС России исх. от 22.06.2016 № 5308/7 о предоставлении информации о должностном лице, ответственном за совершение нарушения, выразившегося в неустановлении в документации о закупке требований к техническим характеристикам товара, к функциональным характеристикам и иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика в срок до 05.07.2016 г. За непредставление или несвоевременное представление запрашиваемых сведений разъяснена возможность привлечения к административной ответственности.

Заявитель, полагая, что действия Самарского УФАС России свидетельствуют о том, что подача заявления в арбитражный суд об обжаловании решения и предписания, не приостановила действие вынесенных ненормативных правовых актов, что нарушает ЕГО права и законные интересы, обратился в суд с настоящим заявлением.

Управление полагает, что оснований для удовлетворения требований не имеется, поскольку его действия соответствуют закону. Согласно позиции заинтересованного лица, ст. 18.1 Закона о защите конкуренции не предусматривает приостановление действия решения и предписания, вынесенного по результатам рассмотрения жалобы по существу, в связи с их обжалованием в судебном порядке. Управление обращает внимание на то, что статья 52 указанного закона, предусматривающая возможность приостановления предписания, расположена в главе 9 Закона о защите конкуренции, что означает, что речь идет только о предписании, выданном антимонопольным органом в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, но не в рамках рассмотрения жалобы в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, Управление полагает, что ст. 52 Закона о защите конкуренции не применяется к предписанию, выданному по результатам рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Также Управление указывает на то, что предписание исполнено заявителем добровольно самостоятельно, никаких мер по исполнению предписания Управление не принимало, а факт оспаривания решения по жалобе в судебном порядке не влечет согласно закону приостановление его действия в отличие от предписания, соответственно не освобождает антимонопольный орган от обязанности возбуждать дело об административном правонарушении в рамках процедуры, предусмотренной КоАП РФ.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как следует из содержания решения Самарского УФАС России № 103-10300-16/7, послужившего основанием для выдачи предписания заказчику, решение принято по результатам рассмотрения жалобы ООО Производственная Компания «Синергия» на действия заказчика в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Предписание выдано на основании статьи 18.1 и пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

В силу подпункта «а» пункта 3.1. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

В части 23 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ установлено, что решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

Статья 52 Закона о защите конкуренции предусматривает, что решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу (ч. 2 ст. 52 Закона о защите конкуренции).

Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в письме от 22.12.2011 № ИА/47880 разъяснила, что рассмотрение жалобы по процедуре, предусмотренной статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, не является рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, установленном главой 9 указанного Закона.

Как верно указал суд, если соотносить порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (статья 18.1 Закона 135-ФЗ) и порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (глава 9 Закона № 135-ФЗ), можно прийти к выводу, что статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ регламентирован специальный порядок рассмотрения жалоб на нарушения процедуры торгов, отличный от общего порядка рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Данный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб регламентирован до стадии принятия решения, выдачи предписания и возможности их обжалования. Какой-либо специальный порядок приостановления предписания в случае его обжалования в судебном порядке статья 18.1 Закона № 135-ФЗ не предусматривает. Оснований для изъятия возможности приостановления предписаний, выданных в порядке статьи 18.1 и пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ, из общей нормы части 2 статьи 52 Закона № 135-ФЗ, предусматривающей приостановление предписания антимонопольного органа в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда, не имеется.

Статья 18.1 включена в главу 4 Закона о защите конкуренции («Антимонопольные требования к торгам»), соответственно, общие положения Закона о защите конкуренции, исключения из которых специально не регламентированы статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ, подлежат применению в такой ситуации.

При таких обстоятельствах суд правомерно указал на необоснованность доводов Управления о том, что ст. 52 Закона о защите конкуренции не применяется к предписанию, выданному по результатам рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Аналогичные выводы содержатся в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 04.02.2015 года по делу № а65-29792/2013, Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 11.09.2015 № 02АП- 6756/2015 по делу № А82-9389/2015.

Суд, отказывая в удовлетворении заявления, правомерно исходил из следующего.

Заявитель в рамках настоящего дела оспаривал действия (бездействия) Управления, выразившиеся в отказе в удовлетворении заявления Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» о приостановлении действия решения №103-10300-16/7 от 26.05.2016 и предписания №103-10300-16/7 от 26.05.2016.

Однако, в материалы дела заявителем не представлены доказательства совершения ответчиком каких-либо действий по исполнению оспоренного заявителем в судебном порядке предписания № 103-10300-16/7 по жалобе ООО Производственная Компания «Синергия» (исх. от 31.05.2016 № 4605/7).

Данным предписанием Филиалу «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» предписывалось не заключать договор по результатам запроса котировок, не позднее десяти рабочих дней со дня получения предписания отменить протоколы, составленные в ходе проведения запроса предложений, внести изменения в документацию о закупке и продолжить запрос предложений в установленном законом порядке с учетом решения Управления №103-10300-16/7 при сохранении у заказчика потребности либо аннулировать процедуру закупки, сообщить о выполнении поручения Управлению не позднее пяти дней со дня выполнения.

21.06.2016 г. в адрес Самарского УФАС России поступило письмо Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» с приложением подтверждающих документов об исполнении предписания № 103-10300-16/7 от 26.05.2016 года.

Согласно вышеуказанному письму, Заказчиком во исполнение предписания Самарского УФАС России принято решение об отказе от заключения договора с победителем Запроса предложений и переносе процедуры закупки на 2017 год.

Указанное подтверждает, что заявитель самостоятельно и добровольно исполнил данное предписание, на что и указало Управление заказчику в ответе от 22.06.2016 г. Так, Управлением установлено, что 27.05.2016 г. Филиалом «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» на соответствующем сайте закупок опубликован протокол совещания комиссии по вопросу отказа от заключения договора, согласно которому комиссией принято решение об отказе от заключения договора по мероприятию «Закупка и монтаж системы охранного освещения периметра объекта КДП» для нужд заказчика и переносе данного мероприятия на 2017 год.

Таким образом, поскольку заказчиком предписание исполнено 27.05.2016 года, то есть до обращения заявителя в управление с требованием о приостановлении исполнения предписания, Управление никаких мер по исполнению предписания, нарушающих права заявителя не совершала, судом сделан правильный вывод о необоснованности требования заявителя о признании незаконными действий (бездействия) Управления.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае заявитель не доказал, что оспариваемыми действиями, бездействиями, ответом от 22.06.2016 г., содержащим вывод об отсутствии оснований для приостановления исполнения предписания, нарушаются его права в сфере экономической деятельности. Между тем для признания незаконным решения, действия, бездействия государственного органа согласно ст. 201 АПК РФ необходимо наличие одновременно двух оснований: не соответствие оспариваемого акта, действия, бездействия закону и нарушение прав заявителя.

Кроме того, поскольку предписание исполнено, избранный заявителем способ защиты не приведет к восстановлению его субъективных прав, и материальный интерес к оспариваемым действиям имеет абстрактный характер, так как отсутствует неопределенность в сфере правовых интересов заявителя, устранение которой возможно в случае удовлетворения заявленных требований.

Судом правильно отклонены доводы заявителя о том, что Управление должно было вынести какое-либо решение в виде отдельного ненормативного правового акта о приостановлении предписания при поступления заявления заказчика и сведений о судебном обжаловании вышеуказанных решения и предписания, поскольку ст. 52 Закона о конкуренции, ни другие статьи закона, ни регламенты не предусматривают ни право, ни обязанность Управления в случае судебного обжалования решения и предписания антимонопольного органа в судебном порядке выносить отдельное решение о приостановлении исполнения решения и предписания.

Более того, в отличие от ст. 52 Закона о защите конкуренции, предусматривающей приостановление исполнения предписания антимонопольного органа в случае его судебного обжалования, Законом о защите конкуренции не предусмотрено, что обжалование решения антимонопольного органа в судебном порядке приостанавливает его исполнение.

В соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ в случае судебного обжалования решения антимонопольного органа арбитражный суд вправе принять обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного правового акта антимонопольного органа в порядке и по основаниям для принятия арбитражным судом обеспечения иска (гл. 8 АПК РФ).

Определением Арбитражного суда Самарской области от 14.06.2016 г. по делу №А55-14338/2016, вступившим в законную силу, заявление ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» о принятии обеспечительных мер оставлено без удовлетворения.

Следовательно, исполнение решения по жалобе № 103-10300-16/7 от 26.05.2016 г. правомерно не было приостановлено Управлением.

На основании ч. 20 ст. 18.1. Закона о защите конкуренции, Комиссией Самарского УФАС России жалоба ООО Производственная компания «Синергия» признана обоснованной, в действиях Филиала «Аэронавигация Центральной Волги» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» установлено нарушение п. 1 ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», выдано предписание в соответствии с п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции о незаключении договора по результатам Запроса предложений, внесении изменений в Документацию о закупке и продолжении Запроса предложений в установленном законом порядке либо аннулировании процедуры закупки и принято решение о передаче материалов жалобы № 103-10300-16/7 уполномоченному должностному лицу Самарского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренного частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

22.06.2016 г. Самарское УФАС России, руководствуясь ч. 1 ст. 25 Закона о защите конкуренции, направило в адрес ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» запрос (письмо от 22.06.2016 г. № 5308/7) о должностном лице, ответственном за совершение правонарушения, выразившегося в не установлении в документации о закупке требований к техническим характеристикам товара, к функциональным характеристикам и иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Кроме того, в силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Факт оспаривания решения по жалобе не освобождает антимонопольный орган от обязанности возбуждать дело об административном правонарушении в рамках процедуры, предусмотренной КоАП РФ.

При таких обстоятельствах и с учетом приведенных правовых норм судом сделан правильный вывод о законности действий Самарского УФАС России, в части направления запроса об ответственном должностном лице, осуществлены в рамках статей 23 и 25 Закона о защите конкуренции, поскольку действия направлены на соблюдение норм КоАП РФ.

Поскольку заявителем не представлены доказательства того, что оспариваемые действия Самарского УФАС России не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы Заказчика в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 06 сентября 2016 года по делу №А55-15798/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий И.С. Драгоценнова

Судьи Е.Г. Попова

В.С. Семушкин